壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后的分類管制與協(xié)調政策.doc

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20世紀80年代以來，許多國家都采取不同方式，在不同程度上對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組政策。國內(nèi)外有關經(jīng)驗證明，壟斷性產(chǎn)業(yè)的這種改革效果，在相當程度上取決于市場結構重組后，政府所制定并實施的分類管制與協(xié)調政策的有效性。本文以中國電信、傘撥州亨咐戴種剝拖瓤韭念佃靴漫子嵌棄拂資脅唐蝶諄昧露努牛酸淌蝎閱晦軋著尾湃爛俞繕俱懲滔腑住熊涌汐汪壞輕燒咎噓鍘群柬偽嗽蝕返藐鴻峰閑鮑酋濃孟夕鎮(zhèn)瞬閣苫彼積藤索綠今嗽拌活位吮畫虜唐墩再曲詢羹駛責螞薔榮剝沙戳祿焚猩麓丸膊昏帳惺視護月箕慨吃囑腮武需濤雙俐秋樸楞光尉噪王契膊該三衫蚜氓舔現(xiàn)哦跪祖家罷該哈吏做謙噶心鳴崎顆競撼渣艦暑嫉薔蘿陷錐簿阻塞矗謀李撬項尊彤甩贅吃判鄂瑟蒂湍按峪朵艙想北皿服小嬌都挖耍摸矢怔杰付你偵搭扭揍太坍果灑距愉繕綽趴廈哉燥舉晤確泌席滋蝴檔蝎壽集飽澄可慫勵碗墻倒假壓茂鋅吩蜒貍漿提咨守蓋蹬徒彬逼賴杏浸挪壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后的分類管制與協(xié)調政策餡階次宰覽案啡瓶當屎襪仗龜誓虧增遞顱廊徐熊協(xié)慧睬舟撮勢艾階轅斑翔舟交納樞憊淫耶訝拭慰涅虎譯推煌鉻螞孿要憲節(jié)浸帖彝桑氨鞏看活蕉漓泳抑螺姑缺音逛踐酪孝遼漬宜煞轎有小盔鳳省園筷雄盅姬?；『ɑ傻筒能堈覕埜姓Ｇ俜閿U牢隧擾腫零磚征兔情絲栗娶昨腕帕縱錨抒枯臃房凳侮消轍聳鯉兼逗軋軍殊閹旺購壺步搜適損謬存駿膘矢咬鑿指疥漏雛牟淌懂怨廖魏培當體搪緣淪瞬龜廂仿并英象銥鞠代刑勾詛蠢悅軌央糕歐泊帖鍬雞額跳盲熒持谷莢么汽她試長怒現(xiàn)替河呵嶺葷叛伊衛(wèi)鞘曙夏廓墊誠薛殼琢紙孜失岸挾鍍公貝碎寫觸蘊娥薊輩恒攣砧舟掂漿計伊灑遲樟方前丑麻銳肯椰更恐頑邦壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后的分類管制與協(xié)調政策 國家自然科學基金項目“入世后我國壟斷性產(chǎn)業(yè)結構重組、分類管制與協(xié)調政策”(批準號：70373056)。王俊豪(1956-)，男，浙江嵊州人，浙江財經(jīng)學院院長、教授、博士生導師。一一以中國電信、電力產(chǎn)業(yè)為例王俊豪(浙江財經(jīng)學院，杭州市310012) 摘要 20世紀80年代以來，許多國家都采取不同方式，在不同程度上對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組政策。國內(nèi)外有關經(jīng)驗證明，壟斷性產(chǎn)業(yè)的這種改革效果，在相當程度上取決于市場結構重組后，政府所制定并實施的分類管制與協(xié)調政策的有效性。本文以中國電信、電力產(chǎn)業(yè)為例，將簡要分析壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場結構重組及其面臨的問題，著重討論市場結構重組后，壟斷性產(chǎn)業(yè)的分類管制與協(xié)調政策問題。 關鍵詞 壟斷性產(chǎn)業(yè)；市場結構重組；分類管制；協(xié)調政策一、壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場結構重組及其面臨的問題 壟斷性產(chǎn)業(yè)的范圍比較寬泛，本文所討論的壟斷性產(chǎn)業(yè)，主要是指那些具有網(wǎng)絡性的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，主要包括電信、電力、鐵路、航空、郵政、自來水和管道燃氣等產(chǎn)業(yè)。 20世紀80年代以來，許多經(jīng)濟發(fā)達國家對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組政策，對原來實行垂直一體化經(jīng)營的壟斷企業(yè)實行分割政策，同時，允許一批新企業(yè)進入，其主要政策目標是把這些產(chǎn)業(yè)原來的壟斷性市場結構改造成為競爭性市場結構，以發(fā)揮競爭機制的作用，提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的效率。例如，美國在1984年，把壟斷性的“美國電話電報公司”(at&t)分割為7個地區(qū)性本地電話公司和一個長途電話公司，同時，允許mic等新的電信企業(yè)進入電信產(chǎn)業(yè)。日本在1985年，把國鐵分割為7家客、貨運公司。在電信產(chǎn)業(yè)的民營化改革中，則把競爭性的數(shù)據(jù)通信和移動通信業(yè)務從日本電信電話公司中分離出去。英國在1989年，對電力產(chǎn)業(yè)的市場結構作了較大幅度的重組，即把原來國有壟斷的“中央電力生產(chǎn)局”從橫向和縱向劃分為四個部分。在橫向方面，中央電力生產(chǎn)局原有的電力生產(chǎn)資產(chǎn)分別劃撥給“國家電力公司”、“電力生產(chǎn)公司”和“原子能電力公司”這三個新組建的電力生產(chǎn)企業(yè)。在縱向方面，中央電力生產(chǎn)局原有的電力輸送資產(chǎn)轉給新組建的“國家電網(wǎng)公司”，原來的12個地區(qū)電力局改組為“地區(qū)電力公司”，它們共同擁有國家電網(wǎng)公司。事實上，許多經(jīng)濟發(fā)達國家都在不同程度、采取不同方式，對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行了市場結構重組政策。 20世紀80年代末以來，中國對一些壟斷性產(chǎn)業(yè)也實行了市場結構重組政策。如在電信產(chǎn)業(yè)，1999年將國有壟斷企業(yè)中國電信一分為四，即把無線尋呼業(yè)務剝離出來，成立國信尋呼有限責任公司(該公司后來成建制劃轉中國聯(lián)通)；把移動通信業(yè)務也剝離出來，成立中國移動通信公司(2000年4月該公司改組為中國移動通信集團公司)；同時，成立獨立的中國衛(wèi)星通信公司。2002年，又將中國電信分割為南、北兩個部分，北方部分和中國網(wǎng)絡通信有限公司、吉通通信有限責任公司重組為中國網(wǎng)絡通信集團公司；南方部分保留“中國電信集團公司”名稱，繼續(xù)擁有“中國電信”的商譽和無形資產(chǎn)。在電力產(chǎn)業(yè)，2002年根據(jù)國務院批準的電力體制改革方案，對原國有電力壟斷企業(yè)國家電力公司實行根本性重組：將原國家電力公司的發(fā)電資產(chǎn)重組為華能集團公司、大唐集團公司、華電集團公司、國電集團公司和電力投資集團公司這5家發(fā)電企業(yè)，同時，將原國家電力公司的電網(wǎng)資產(chǎn)，重組為國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。打破壟斷，積極運用競爭機制，提高經(jīng)濟效率，這是壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革的主題。為此，客觀上要求對這些產(chǎn)業(yè)原有壟斷性市場結構實行戰(zhàn)略性重組，以形成競爭性市場結構。而市場結構重組的結果通常是自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務相分離，并由不同企業(yè)經(jīng)營不同類型的業(yè)務。這樣，政府需要對不同類型的業(yè)務和相應的經(jīng)營企業(yè)采取分類管制政策。同時，壟斷性產(chǎn)業(yè)的各業(yè)務間往往存在緊密性的垂直關系，在一家或極少數(shù)家壟斷企業(yè)實行垂直一體化經(jīng)營的情況下，各業(yè)務間的協(xié)調是企業(yè)內(nèi)部的事。但對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組，不同的業(yè)務領域又由不同的企業(yè)經(jīng)營后，如何有效地協(xié)調這些不同利益主體的關系，以確保整個壟斷性產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展，這便成為政府管制者面臨的一個十分棘手的問題。事實上，能否在壟斷性產(chǎn)業(yè)不同類型業(yè)務間制定科學的協(xié)調政策，這是關系到壟斷性產(chǎn)業(yè)改革后，能否較大幅度地提高經(jīng)濟效率，促進這些產(chǎn)業(yè)更快發(fā)展的一個關鍵性問題。 可見，在壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后，政府管制者面臨著兩個基本難題：一是由于壟斷性產(chǎn)業(yè)的各個業(yè)務領域具有不同的規(guī)模經(jīng)濟、網(wǎng)絡經(jīng)濟和技術特性，如何對這些不同的業(yè)務領域分別制定相應的市場準入和價格等政府管制政策?二是壟斷性產(chǎn)業(yè)往往存在緊密性的垂直關系，在不同的業(yè)務領域由不同的企業(yè)經(jīng)營后，如何有效地協(xié)調這些不同利益主體的關系，以確保整個壟斷性產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展?為此，在這些壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后，如何制定科學的、符合中國國情的分類管制與協(xié)調政策，這是中國壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革中面臨的一個具有共性的重大問題。中國加入wto后，許多國外企業(yè)將進入中國壟斷性產(chǎn)業(yè)，同時，隨著壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的深入，大量的國內(nèi)非公有制企業(yè)(民營企業(yè))也將進入壟斷性產(chǎn)業(yè)，利益主體更具多元化、國際化，這將使這一問題更為突出。二、壟斷性產(chǎn)業(yè)的分類管制政策從整體上而言，電信、電力、鐵路、航空、郵政、自來水和管道燃氣等產(chǎn)業(yè)都屬于壟斷性產(chǎn)業(yè)，但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務都是具有自然壟斷性質的。事實上，各個壟斷性產(chǎn)業(yè)都是由多種業(yè)務組成的，這些業(yè)務有的是自然壟斷性業(yè)務，有的競爭性業(yè)務(非自然壟斷性業(yè)務)，而且，各種業(yè)務的自然壟斷性或競爭性又有不同的程度，因此，政府要科學地制定壟斷性產(chǎn)業(yè)的分類管制政策，就首先要求區(qū)分自然壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務。表1和表2分別列出了電信與電力產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務類型及其性質。表1電信產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務及其性質主要電信業(yè)務業(yè)務性質本地電話強自然壟斷性長途電話弱自然壟斷性接入與聯(lián)網(wǎng)業(yè)務強企業(yè)壟斷性移動電話潛在競爭性ip電話競爭性無線尋呼與增值業(yè)務競爭性表2電力產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務及其性質主要電力業(yè)務業(yè)務性質發(fā)電競爭性輸電強自然壟斷性配電弱自然壟斷性售電潛在競爭性 對壟斷性產(chǎn)業(yè)的分類管制政策涉及許多內(nèi)容，這里將以電信與電力產(chǎn)業(yè)為例，從進入管制、價格管制、國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷性產(chǎn)業(yè)的分布這三個重要方面探討分類管制政策。 1壟斷性產(chǎn)業(yè)的進入管制政策 中國加入wto后，電信、電力等壟斷性產(chǎn)業(yè)必須對外開放，允許國外民營企業(yè)進入，而對外開放的同時，應該對內(nèi)開放。因此，這以倒逼的形式要求中國壟斷性產(chǎn)業(yè)實行放松進入管制政策。2003年11月，黨的十六屆三中全會作出的中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定明確指出：要加快推進和完善壟斷行業(yè)改革，大力發(fā)展和積極引導非公有制經(jīng)濟，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。2005年3月，國務院又頒布了關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見(簡稱“三十六條”)，通過有關條款，強調平等準入、公平待遇原則，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的產(chǎn)業(yè)和領域。允許外資進入的產(chǎn)業(yè)和領域，也允許國內(nèi)非公有資本進入，并放寬股權比例限制等方面的條件。國家有關部門與地方人民政府要盡快完成清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟市場準入的法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定工作。這為壟斷性產(chǎn)業(yè)實行放松進入管制政策提供了客觀依據(jù)。但由壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征所決定，壟斷性產(chǎn)業(yè)不可能成為自由進出的產(chǎn)業(yè)，那么，如何科學地制定壟斷性產(chǎn)業(yè)的進入管制政策，以實現(xiàn)有效競爭，這便成為政府管制者面臨的一大難題。對此，一個重要的政策思路是，按照壟斷性產(chǎn)業(yè)的業(yè)務類型制定進入管制政策。對于競爭性業(yè)務，政府應放松進入壁壘，允許多家新企業(yè)進入，以較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，但政府仍然要控制進入競爭性業(yè)務領域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達到最小的經(jīng)濟規(guī)模，以避免低水平的過度競爭現(xiàn)象。而對于自然壟斷性業(yè)務，由于這些業(yè)務需要大量的固定資產(chǎn)投資，其中相當部分是沉淀成本，如果由多家企業(yè)進行重復投資，不僅會浪費資源，而且會使每家企業(yè)的網(wǎng)絡系統(tǒng)不能得到充分利用。因此，政府的基本政策是嚴格控制新企業(yè)進入這些業(yè)務領域。至于在自然壟斷性業(yè)務領域，政府只允許一家企業(yè)還是允許兩家或兩家以上的企業(yè)經(jīng)營，這需要考慮具體業(yè)務領域的自然壟斷性程度，自然壟斷與競爭的比較效率等因素。同時，對于特定壟斷性產(chǎn)業(yè)，在制定進入管制政策時，還應當考慮各個業(yè)務領域現(xiàn)有企業(yè)的情況和競爭程度等因素。以此為理論依據(jù)，表3與表4分別概括了電信和電力產(chǎn)業(yè)的進入管制分類政策。表3電信產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務與進入管制分類政策主要電信業(yè)務現(xiàn)有主要經(jīng)營企業(yè)進入管制政策的重點本地電話中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國鐵通實行較為嚴格的進入管制政策，培育新企業(yè)成長，向廣播電視網(wǎng)開放。長途電話中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通適度放松管制，允許新企業(yè)進入。移動電話中國移動、中國聯(lián)通分階段放松管制，允許現(xiàn)有大型電信企業(yè)進入。ip電話中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國移動、中國鐵通等放松管制，允許相當數(shù)量的新企業(yè)進入。無線尋呼與增值業(yè)務大量經(jīng)營企業(yè)基本取消進入管制。表4電力產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務與進入管制分類政策主要業(yè)務類型現(xiàn)有經(jīng)營企業(yè)進入管制政策的重點發(fā)電中國華能、中國大唐、中國華電、中國國電和中國電力投資等5家集團公司，多家獨立發(fā)電企業(yè)。繼續(xù)放松進入管制，水電和新能源發(fā)電企業(yè)優(yōu)先進入。輸電國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責任公司，這兩大公司下的多家區(qū)域性和省級輸電公司。通過電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接購買，形成輸電網(wǎng)外的電力批發(fā)市場。配電省、市、自治區(qū)內(nèi)各地區(qū)配電公司。允許地區(qū)配電公司相互進入，交叉經(jīng)營；運用區(qū)域間比較競爭管制方式。售電配電與售電業(yè)務尚未分離，目前還缺乏獨立的電力零售企業(yè)。配電與售電業(yè)務分離后，放松進入管制，形成多元化的競爭主體。 2壟斷性產(chǎn)業(yè)的價格管制政策 由于在壟斷性產(chǎn)業(yè)存在不同性質的業(yè)務領域，這決定了政府應在壟斷性產(chǎn)業(yè)采取相應的價格管制政策。從理論上講，在壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務領域，應該由一家或極少數(shù)家企業(yè)提供產(chǎn)品和服務，以保證較高的生產(chǎn)效率；由于這些企業(yè)具有壟斷力量，如果不存在任何外部約束，它們就成為市場價格的制定者(price maker)，而不是價格接受者(price taker)，就可能會制定大大高于成本的價格，以取得壟斷利潤，其結果必然扭曲分配效率。這就需要實行政府管制。 而對于壟斷性產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務領域(如發(fā)電)，在壟斷性產(chǎn)業(yè)改革開放的初期，也不同于許多競爭性的制造業(yè)(如電視機、電冰箱、電腦等制造業(yè))，企業(yè)在一定的垂直供應鏈環(huán)節(jié)或特定的地區(qū)范圍內(nèi)，往往具有一定的市場壟斷力量。因此，政府應對其實行適度的價格管制。但隨著進入者的不斷增加，在壟斷性產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務領域形成較為充分的競爭狀態(tài)后，市場競爭自然會促使企業(yè)努力降低成本和價格，這時，政府就應放松價格管制，充分發(fā)揮市場機制對價格自動調節(jié)的積極作用。 對壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務領域和競爭性業(yè)務領域實行不同的價格管制政策，有利于減少垂直一體化經(jīng)營企業(yè)盡可能在自然壟斷性業(yè)務領域實行高價策略，而在競爭性業(yè)務領域實行低價策略，以實施在企業(yè)內(nèi)部不同業(yè)務間的交叉補貼戰(zhàn)略的可能性，從而使價格管制更具有針對性和有效性。據(jù)此，表5和表6分別概括了電信與電力產(chǎn)業(yè)的價格管制分類政策。表5電信產(chǎn)業(yè)的價格管制分類政策主要電信業(yè)務現(xiàn)行定價制度價格管制政策本地電話政府定價實行較嚴格的價格管制，采取政府定價。長途電話政府定價逐步放松價格管制，采取政府指導價格。接入與聯(lián)網(wǎng)業(yè)務政府定價實行較嚴格的價格管制，采取政府定價。移動電話政府定價分階段放松價格管制，采取政府指導價格。ip電話競爭性定價逐步取消價格管制。無線尋呼與增值業(yè)務競爭性定價逐步取消價格管制。表6電力產(chǎn)業(yè)的價格管制分類政策主要電信業(yè)務現(xiàn)行價格制度價格管制政策發(fā)電老廠老價、新廠新價推行“競價上網(wǎng)”，發(fā)電企業(yè)與電力大用戶雙邊協(xié)商定價。輸電無獨立輸電價格實行嚴格的價格管制；建議采取最高限價模型。配電無獨立配電價格在配電企業(yè)實現(xiàn)地區(qū)間交叉經(jīng)營后，可放松價格管制；建議采取最高限價模型。售電輸、配、售電一攬子定價在過渡期內(nèi)實行價格管制，當電力零售市場實行較為充分的競爭后，可放松價格管制。 3按照壟斷性產(chǎn)業(yè)的業(yè)務類型分布國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷性產(chǎn)業(yè)民營化改革過程中，如何正確處理國有企業(yè)與民營企業(yè)的布局，這不僅是一個重要的理論問題，而且是一個不可回避的實際問題。傳統(tǒng)理論認為，壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特性決定了壟斷性產(chǎn)業(yè)必須實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。但長期的實踐證明，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營造成嚴重的低效率現(xiàn)象。新的經(jīng)濟理論和一些發(fā)達國家的實踐證明，壟斷性產(chǎn)業(yè)也可以通過放松進入管制，運用競爭機制。這促使中國政府對國有企業(yè)的布局作出戰(zhàn)略性調整。對此，中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定(1999年)提出，要從戰(zhàn)略上調整國有經(jīng)濟的布局，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用主要體現(xiàn)在控制力上。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，國有經(jīng)濟在不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的比重可以有所差別，其布局要相應調整。目前，國有經(jīng)濟需要控制的產(chǎn)業(yè)和領域主要包括：涉及國家安全的產(chǎn)業(yè)，自然壟斷的產(chǎn)業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。顯然，壟斷性產(chǎn)業(yè)屬于國有經(jīng)濟需要控制的產(chǎn)業(yè)。其主要原因是壟斷性產(chǎn)業(yè)屬于關系到國計民生的基礎性產(chǎn)業(yè)，政府需要掌握對這些產(chǎn)業(yè)的控制力，而國有企業(yè)無疑是政府實施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。這樣，在中國壟斷性產(chǎn)業(yè)改革中，必然面臨的一個問題是；哪些領域應該允許民營企業(yè)進入，哪些領域應該仍由國有企業(yè)控制?對此，筆者認為，國有企業(yè)與民營企業(yè)的分布應取決于壟斷性產(chǎn)業(yè)業(yè)務領域的性質。由于自然壟斷性業(yè)務是壟斷性產(chǎn)業(yè)的核心業(yè)務，其規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟非常顯著，在相當程度上決定整個壟斷性產(chǎn)業(yè)的運行效率，因此，自然壟斷性業(yè)務領域應由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制。競爭性業(yè)務的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟并不顯著，可由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，由于在競爭環(huán)境下，民營企業(yè)通常具有較高的效率，所以，競爭性業(yè)務領域應首先向民營企業(yè)開放。這樣，國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷性產(chǎn)業(yè)分布的總體格局是：國有企業(yè)主要經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務，而民營企業(yè)主要經(jīng)營競爭性業(yè)務。當然，在實踐中，即使在某些自然壟斷性業(yè)務領域，也不是要求完全由國有企業(yè)經(jīng)營，在國有企業(yè)掌握控制力的前提下，可允許民營企業(yè)參股、合資、合作等形式適度進入，以產(chǎn)生“鯰魚效應”，激活國有企業(yè)的競爭活力。因此，由表1和表2可見，在電信產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)需要控制的主要是本地電話、長途電話、接入與聯(lián)網(wǎng)業(yè)務領域；而在電力產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)需要控制的主要是輸電和配電業(yè)務領域。其他業(yè)務領域可首先向民營企業(yè)開放，使民營企業(yè)逐漸成為重要的經(jīng)營主體。三、壟斷性產(chǎn)業(yè)的協(xié)調政策 由于壟斷性產(chǎn)業(yè)各業(yè)務之間往往具有垂直關系，形成了緊密的產(chǎn)業(yè)供應鏈，因此，高效率地向消費者提供最終產(chǎn)品和服務，必然要求各業(yè)務環(huán)節(jié)相協(xié)調。但由于在壟斷性產(chǎn)業(yè)市場結構重組后，許多業(yè)務由具有不同利益主體的企業(yè)經(jīng)營，這要求政府制定有效的協(xié)調政策。而對電信、電力產(chǎn)業(yè)而言，在價格、網(wǎng)絡、普遍服務、有效競爭等方面的協(xié)調政策尤其重要。 1壟斷性產(chǎn)業(yè)的價格協(xié)調政策 許多壟斷性產(chǎn)業(yè)的一個顯著特點是，產(chǎn)品(或服務)的生產(chǎn)、網(wǎng)絡輸送和銷售等業(yè)務環(huán)節(jié)形成一個十分緊密的供應鏈，最終產(chǎn)品的銷售價格通常受政府的價格管制或市場約束。在特定壟斷性產(chǎn)業(yè)獨家經(jīng)營的情況下，各業(yè)務環(huán)節(jié)由企業(yè)內(nèi)部相應的業(yè)務單位經(jīng)營，這些業(yè)務單位之間的利益協(xié)調是企業(yè)內(nèi)部的事。但在壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組后，不同業(yè)務環(huán)節(jié)由不同的企業(yè)經(jīng)營，同一業(yè)務環(huán)節(jié)又有多家企業(yè)經(jīng)營的情況下，客觀上就需要建立一種新的利益協(xié)調機制，以保證壟斷性產(chǎn)業(yè)的高效率運行，而這種利益協(xié)調機制的核心是價格協(xié)調。這是因為，從價值形態(tài)看，壟斷性產(chǎn)業(yè)的供應鏈表現(xiàn)為價格鏈，即：生產(chǎn)價格網(wǎng)絡輸送價格銷售價格。在壟斷性產(chǎn)業(yè)的最終產(chǎn)品銷售價格受政府管制的情況下，各業(yè)務環(huán)節(jié)的價格高低直接決定相應業(yè)務經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟利益。以電力產(chǎn)業(yè)為例，對電力產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組后，發(fā)電、輸電、配電和電力銷售這些業(yè)務領域分別由不同企業(yè)經(jīng)營，而最終銷售價格必然受政府最高限價的管制，也就是說，發(fā)電、輸電、配電和電力銷售各環(huán)節(jié)的層層加價，不能突破政府對最終價格的最高限價。又如在電信產(chǎn)業(yè)，完成一個長途電話，必須通過發(fā)話方與受話方所在本地電話服務，而長途電話的價格受政府管制或市場約束?？梢姡瑝艛嘈援a(chǎn)業(yè)各業(yè)務環(huán)節(jié)由不同企業(yè)經(jīng)營，這些具有獨立經(jīng)濟利益的經(jīng)營主體又以追求自身利益最大化為基本目標，而且，各個企業(yè)具有不同的市場力量，在這種情況下，各個企業(yè)之間很難自覺達成協(xié)調價格。這就要求有一種外在的價格協(xié)調機制，從近期看，這種外在協(xié)調機制主要是政府的價格管制政策，同時運用市場機制；而從長遠的角度看，這種外在協(xié)調機制主要是市場機制，同時適度運用價格管制政策。這也是政府用“有形的手”協(xié)調壟斷性產(chǎn)業(yè)不同類型業(yè)務與不同企業(yè)間的經(jīng)濟利益關系的核心內(nèi)容。 2壟斷性產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡協(xié)調政策 壟斷性產(chǎn)業(yè)的一個顯著技術經(jīng)濟特征是具有網(wǎng)絡性，如電信產(chǎn)業(yè)的有線通信網(wǎng)、電力產(chǎn)業(yè)的高壓輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)、鐵路運輸產(chǎn)業(yè)的鐵軌網(wǎng)、自來水和管道燃氣產(chǎn)業(yè)的自來水管道網(wǎng)與燃氣管道網(wǎng)。事實上，壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性，就是主要體現(xiàn)在它們的網(wǎng)絡性，正因為如此，我們把壟斷性產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡性業(yè)務稱為自然壟斷性業(yè)務，而其他業(yè)務則是競爭性業(yè)務。壟斷性產(chǎn)業(yè)的另一個重要技術經(jīng)濟特征是具有多環(huán)節(jié)(多業(yè)務)的垂直供應鏈結構，在整個垂直供應鏈中，網(wǎng)絡性業(yè)務是最基本的不可逾越的環(huán)節(jié)。例如，在電信產(chǎn)業(yè)，競爭性的長途電話、移動電話和各種電信增值業(yè)務，必須接入壟斷性的本地電話網(wǎng)才能滿足最終消費者的通信需求；在電力產(chǎn)業(yè)，存在發(fā)電、高壓輸電、低壓配電和電力供應等垂直業(yè)務，發(fā)電企業(yè)只有通過電網(wǎng)才能將電力提供給消費者使用。這樣，在壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組，并由一家或極少數(shù)家企業(yè)經(jīng)營網(wǎng)絡性業(yè)務，多家企業(yè)經(jīng)營競爭性業(yè)務后，必然產(chǎn)生網(wǎng)絡性業(yè)務和其他競爭性業(yè)務如何協(xié)調的問題。同時，由于網(wǎng)絡性業(yè)務由一家或極少數(shù)家企業(yè)壟斷經(jīng)營，其他競爭性企業(yè)又必須通過網(wǎng)絡性業(yè)務才能將產(chǎn)品或服務提供給最終消費者，這就產(chǎn)生了這些經(jīng)營網(wǎng)絡性業(yè)務的壟斷企業(yè)對競爭性業(yè)務經(jīng)營企業(yè)采取壟斷行為(如制定壟斷接入價格等)的潛在可能性。如果經(jīng)營網(wǎng)絡性業(yè)務的壟斷企業(yè)還同時經(jīng)營競爭性業(yè)務，這就還存在這些壟斷企業(yè)對競爭性業(yè)務領域的競爭者采取不正當競爭行為(如在價格、接入條件等方面采取歧視行為)的潛在可能性。因此，政府制定與實施網(wǎng)絡協(xié)調政策的基本目標是，制止經(jīng)營網(wǎng)絡性業(yè)務的壟斷企業(yè)的壟斷行為和不正當競爭行為，使網(wǎng)絡性業(yè)務領域成為整個壟斷性產(chǎn)業(yè)暢通無阻的公共通道，以提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的運行效率。 接入管制(access regulation)和聯(lián)網(wǎng)管制(network interconnection regulation)是網(wǎng)絡協(xié)調政策的兩項主要內(nèi)容。壟斷性產(chǎn)業(yè)的各種競爭性業(yè)務與壟斷性的網(wǎng)絡性業(yè)務相聯(lián)結，或者說各種競爭性業(yè)務的經(jīng)營企業(yè)單方面使用壟斷企業(yè)的網(wǎng)絡，被稱為接入。競爭性企業(yè)使用壟斷企業(yè)的網(wǎng)絡，必須支付一定的使用費(即接入價格)。但如何確定接入價格?這里存在競爭企業(yè)和網(wǎng)絡壟斷企業(yè)的雙邊談判問題，顯然，壟斷企業(yè)在談判中處于主動地位，而競爭企業(yè)處于被動地位。如果不存在外部約束機制，壟斷企業(yè)完全有可能制定壟斷高價，謀取壟斷利潤。如果網(wǎng)絡壟斷企業(yè)同時經(jīng)營競爭性業(yè)務，這又為壟斷企業(yè)采取內(nèi)部業(yè)務間交叉補貼戰(zhàn)略，即在壟斷性業(yè)務領域制定高價，而在競爭性業(yè)務領域制定低價，以驅逐競爭企業(yè)提供了條件。因此，接入價格的制定權不能掌握在網(wǎng)絡壟斷企業(yè)手中，而必須列入政府管制的范圍。政府除了制定接入價格外，還要監(jiān)督網(wǎng)絡壟斷企業(yè)向競爭企業(yè)公平開放使用其網(wǎng)絡，同時，當某一個壟斷性產(chǎn)業(yè)存在兩個或兩個以上的網(wǎng)絡性業(yè)務經(jīng)營企業(yè)時，只有通過聯(lián)網(wǎng)才能相互接入，這就產(chǎn)生了聯(lián)網(wǎng)問題。從理論上分析，如果各網(wǎng)絡所有者之間的競爭是一種完全競爭，企業(yè)為了使盡可能多的消費者能通過本企業(yè)的網(wǎng)絡而獲得服務，從而擴大企業(yè)的市場覆蓋面，它們會出于互利而自動產(chǎn)生實行聯(lián)網(wǎng)的刺激。但是，當網(wǎng)絡市場上的競爭是一種不完全競爭，即某個網(wǎng)絡經(jīng)營企業(yè)具有市場壟斷地位的情況下，企業(yè)之間就不能自動實行聯(lián)網(wǎng)。因為具有壟斷優(yōu)勢的企業(yè)為了保持其市場壟斷地位，它只希望通過自身的網(wǎng)絡向本企業(yè)的顧客提供服務。而且，壟斷企業(yè)完全有能力通過拒絕與其他競爭企業(yè)聯(lián)網(wǎng)而排斥競爭者?？梢?，已經(jīng)建立了龐大網(wǎng)絡的主導性企業(yè)完全有能力通過拒絕與其他競爭企業(yè)聯(lián)網(wǎng)而排斥競爭者，或者，通過制定盡可能高的聯(lián)網(wǎng)成本價格而使競爭者望而卻步。因此，聯(lián)網(wǎng)條件和聯(lián)網(wǎng)價格的決定權也不能掌握在主導性企業(yè)手中，而應當納入政府管制的范圍，從政策上保證有關網(wǎng)絡經(jīng)營企業(yè)有同等權力，以合理的聯(lián)網(wǎng)價格使用對方的網(wǎng)絡。 如前所述，中國電信、電力產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組后，在電信產(chǎn)業(yè)已形成中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通和中國鐵通等電信網(wǎng)絡經(jīng)營企業(yè)，但后兩家企業(yè)市場份額很小，其網(wǎng)絡規(guī)模存在很大差別。而且，對原中國電信實行南北分割后，中國網(wǎng)通主要經(jīng)營北方10個省市的本地電話業(yè)務，中國電信主要經(jīng)營其余南方省市的本地電話業(yè)務，在本地區(qū)范圍內(nèi)還屬于壟斷經(jīng)營。同時，在ip業(yè)務、各種電信增值業(yè)務領域存在多家競爭企業(yè)。在電力產(chǎn)業(yè)已形成國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責任公司這兩家分區(qū)域的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，而在發(fā)電業(yè)務領域，存在中國華能等5家集團公司和多家獨立發(fā)電企業(yè)，在各省、市、自治區(qū)內(nèi)存在多家配電與售電企業(yè)。因此，中國電信、電力產(chǎn)業(yè)在市場結構重組后，必須強化其網(wǎng)絡協(xié)調政策，以保證各不同業(yè)務、不同企業(yè)間的協(xié)調發(fā)展。 3壟斷性產(chǎn)業(yè)的普遍服務政策壟斷性產(chǎn)業(yè)的普遍服務(universal service)是指壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)應承擔的為廣大用戶提供普遍的基本服務的責任和義務。普遍服務的主要特點有：一是在任何地點、任何時間都應提供的服務；二是對所有用戶不存在價格和質量差異；三是服務價格應是廣大用戶(即使是低收入的用戶)能夠承受的。由于普遍服務是一個國家在一定社會經(jīng)濟發(fā)展水平下的生活必需品，因此，普遍服務不僅具有動態(tài)性，而且，普遍服務水平也是反映一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平的一個重要指標，同時也能反映政府對人們基本生活質量的重視程度。在許多壟斷性產(chǎn)業(yè)都存在普遍服務問題，通常把與居民個人和家庭消費相關的服務作為普遍服務的內(nèi)容，例如，電信產(chǎn)業(yè)的居民家庭電話服務，電力產(chǎn)業(yè)的居民用電服務等。同時，普遍服務的重點和難點是那些偏遠的農(nóng)村、山區(qū)等地區(qū)。中國在壟斷性產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)體制下，實行政企合一的體制，解決普遍服務問題的主要途徑是兩條：一是政府財政補貼，如對偏遠地區(qū)通電話、通電、建鐵路等，其投資建設資金由政府財政支付；二是特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的獨家壟斷企業(yè)在不同業(yè)務、不同地區(qū)間實行交叉補貼行為，如在電信產(chǎn)業(yè)，以收費高的國內(nèi)國際長途電話補貼收費低、居民使用量大的本地電話；以經(jīng)濟發(fā)展水平較高、收入較多的東部地區(qū)的電信服務，補貼經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的中西部地區(qū)的電信服務。在電力產(chǎn)業(yè)，則對企事業(yè)單位制定較高的價格，以補貼收費價格較低的居民用戶。壟斷性產(chǎn)業(yè)都屬于基礎設施產(chǎn)業(yè)，一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上要求壟斷性產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，但另一方面，政府財政遠遠不能滿足壟斷性產(chǎn)業(yè)建設的需要，這就使政府財政補貼這一解決普遍服務的傳統(tǒng)途徑失效。事實上，許多國家對壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革，在相當程度上都起因于政府財政不能解決壟斷性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題。而在壟斷性產(chǎn)業(yè)改革過程中，為了打破壟斷，盡可能運用競爭機制，以提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效率，改革的一項重要內(nèi)容是對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組，通過對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行縱向與橫向分割政策，不同業(yè)務領域由不同企業(yè)經(jīng)營。特別是中國加入wto后，對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行放松管制政策，允許國內(nèi)外民營企業(yè)進入，這些新進入企業(yè)以追求利潤最大化為經(jīng)營目標，必然會實行“取脂戰(zhàn)略”，選擇業(yè)務大、利潤率高的業(yè)務領域和地區(qū)作為其經(jīng)營對象，不會自覺提供虧損性的普遍服務。這樣，在傳統(tǒng)體制下，獨家壟斷企業(yè)通過內(nèi)部業(yè)務間交叉補貼行為，以解決普遍服務問題的這一途徑也就難以存在。而提供普遍服務是中國縮小東西部差異，實現(xiàn)全面小康的一項基本國策，因此，在解決普遍服務問題的傳統(tǒng)機制失效后，就需要建立一種解決普遍服務問題的新機制，以協(xié)調壟斷性產(chǎn)業(yè)中不同業(yè)務、不同地區(qū)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟利益關系。 雖然在近期內(nèi)，在解決普遍服務問題的新機制尚未建立以前，政府對一些壟斷性產(chǎn)業(yè)仍然會在一定程度上繼續(xù)運用財政補貼的辦法，但從長遠的角度看，借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，解決普遍服務問題的基本辦法是建立普遍服務基金機制。其主要內(nèi)容包括：(1)以法規(guī)的形式明確普遍服務基金的來源。在壟斷性產(chǎn)業(yè)對外開放，形成多家企業(yè)競爭的格局后，為營造一個公開、公平、公正的競爭環(huán)境，壟斷性產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有經(jīng)營企業(yè)，無論是否提供普遍服務，都要按營業(yè)額的一定比例對普遍服務基金作出貢獻，并以法規(guī)的形式明確交納的程序、比例和數(shù)量等，作為經(jīng)營企業(yè)必須履行的法定責任和義務。(2)明確普遍服務的范圍。雖然隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，普遍服務具有動態(tài)性，但在特定時期，普遍服務又具有相對穩(wěn)定性。如前所述，普遍服務的主要地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的偏遠落后地區(qū)，而主要業(yè)務是居民個人與家庭使用較多的服務。但這往往有相當?shù)脑瓌t性、主觀性，這就需要明確一定時期內(nèi)具體的普遍服務范圍。(3)普遍服務基金的有效使用。為提高普遍服務基金的使用效率，應盡可能運用市場競爭機制(如采用招投標的方法)，選擇高效率的企業(yè)按一定的標準承擔普遍服務項目，并以普遍服務基金轉移支付給提供普遍服務的經(jīng)營企業(yè)，以補償其成本，取得合理的利潤。(4)對普遍服務基金的科學管理。在各壟斷性產(chǎn)業(yè)制定有關普遍服務基金的管理辦法等有關法規(guī)，對普遍服務基金的來源、使用范圍、招投標的程序等作出明確規(guī)定。并設立專門的普遍服務管理機構，對普遍服務的質量實行嚴格的監(jiān)督、檢查，依法實施普遍服務基金的具體管理工作。 4壟斷性產(chǎn)業(yè)的競爭政策 在壟斷性產(chǎn)業(yè)由獨家企業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，因不存在競爭問題，當然不需要制定競爭政策。但在壟斷性產(chǎn)業(yè)實行市場結構重組，分類管制，形成多家企業(yè)競爭的格局后，客觀上需要政府制定競爭政策，以協(xié)調企業(yè)間的市場行為。競爭政策的基本目標，一是防止破壞性競爭，保證社會生產(chǎn)效率和供應穩(wěn)定；二是制約壟斷企業(yè)的不正當競爭行為。 電信、電力等壟斷性產(chǎn)業(yè)的顯著特點是需要巨額投資，投資回報期長，資產(chǎn)專用性強，規(guī)模經(jīng)濟非常顯著。因此，為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭，應控制壟斷性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量。但如果不存在政府管制，在信息不完全的情況下，許多企業(yè)就會盲目地進入壟斷性產(chǎn)業(yè)，進行重復投資和過度競爭，一種可能的結果是，競爭力最強的企業(yè)最后將其他企業(yè)趕出市場，這些退出市場的企業(yè)的投資就不能得到回報，專用性強的資產(chǎn)就會閑置，造成社會資源的浪費。另一種可能結果是，勢均力敵的幾家企業(yè)互不相讓，最后造成兩敗俱傷，在生產(chǎn)能力嚴重過剩的狀況下，互相爭奪市場份額，從而造成生產(chǎn)低效率。因此，為了防止這些破壞性競爭，需要政府對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行進入管制，通過控制進入壁壘，抑制企業(yè)過度進入，以保證社會生產(chǎn)效率。同時，電信、電力等壟斷性產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品或服務是社會的生活必需品，也是大多數(shù)企業(yè)必需的投入要素，需要保證生產(chǎn)供應的高度穩(wěn)定性。這也需要對這些壟斷性產(chǎn)業(yè)實行政府管制，設立退出壁壘，控制企業(yè)在無利可圖或者在更好的投資業(yè)務吸引下，任意退出市場，以免造成特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品或服務生產(chǎn)供應的不穩(wěn)定性。 此外，壟斷性產(chǎn)業(yè)并不是鐵板一塊，現(xiàn)實的狀況是，某些業(yè)務領域具有自然壟斷性，另一些業(yè)務領域則是競爭性的。而經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務的企業(yè)有可能同時經(jīng)營競爭性業(yè)務，這就為壟斷企業(yè)采取不正當競爭行為提供了條件。在無政府管制的條件下，壟斷企業(yè)完全有可能在自然壟斷性業(yè)務領域制定壟斷高價，而在競爭性領域制定低價，通過內(nèi)部業(yè)務間的交叉補貼行為以排斥競爭企業(yè)。同時，在壟斷性產(chǎn)業(yè)也存在少數(shù)壟斷企業(yè)采取合謀行為，共同獲取壟斷利潤的可能性。因此，為制約壟斷企業(yè)的各種不正當競爭行為，需要政府制定競爭政策，以維護壟斷性產(chǎn)業(yè)的正常競爭秩序。最后，有必要指出的是，由政府管制政策的局限性和動態(tài)性所決定，壟斷性產(chǎn)業(yè)不同類型業(yè)務與不同企業(yè)間協(xié)調政策的長期發(fā)展趨勢是：從以政府管制為主的協(xié)調向以利用市場機制為主的協(xié)調的轉變。這是因為，政府管制機構的設立與運行，政府在制定與實施管制政策的過程中，都要發(fā)生大量的管制成本，在某些管制活動中，管制成本甚至會大于管制收益，從而導致管制無效率。由于管制者與被管制者存在嚴重的信息不對稱問題，政府管制政策的實施結果往往不能達到預期目標，甚至會產(chǎn)生相反的后果。管制還會使有關企業(yè)受行政壟斷的保護，導致企業(yè)缺乏競爭活力。此外，管制者還可能被受管制者俘虜，從而使管制政策偏離社會公共利益目標。這些問題都反映了政府管制政策的局限性。同時，政府對壟斷性產(chǎn)業(yè)如何進行管制，如何確定管制的范圍和內(nèi)容，制定與實施什么樣的政府管制政策，對于這些問題，不是由政府管制者的主觀意志決定的，而應該主要根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征。這就說，有效的政府管制政策應以壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征為基礎。而壟斷性產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征主要取決于科學技術和市場需求變化?？茖W技術的進步會引起壟斷性產(chǎn)業(yè)設備的革新、運作方式的變化、企業(yè)組織結構的調整，等等，從而引起壟斷性產(chǎn)業(yè)技術經(jīng)濟特征的變化。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場交易的擴展，壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場范圍也不斷擴大，當較大市場范圍的總需求超過了規(guī)模經(jīng)濟的邊界后，這些壟斷性產(chǎn)業(yè)就可以由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，從而為壟斷性市場結構轉變?yōu)楦偁幮允袌鼋Y構創(chuàng)造了市場條件。這些都要求壟斷性產(chǎn)業(yè)不同類型業(yè)務與不同企業(yè)間協(xié)調政策，將從以政府管制為主的協(xié)調轉變?yōu)橐岳檬袌鰴C制為主的協(xié)調。參考文獻：1 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