農村土地流轉方面的政策分析.docVIP

農村土地流轉政策分析目前我國農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。在農村土地流轉方面，近幾年來我國政策相對有一些放開，但是對于宅基地、耕地的保護政策依然嚴格。下面主要通過對宅基地、土地承包經(jīng)營權、農村道路等公用設施建設以及非集體用地幾個方面進行分析和說明：一、對宅基地的利用 1、宅基地/宅基地上的民宅可否轉讓？無法通過轉讓/買賣方式取得 目前我國有關規(guī)定（現(xiàn)階段國家關于宅基地的政策）嚴厲禁止城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地及農民住宅，體現(xiàn)在1999年以來國務院及其辦公廳的多次發(fā)文。 比如1）國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見中（十三）條規(guī)定：“嚴格日常監(jiān)管制度。各地要進一步健全和完善動態(tài)巡查制度，切實加強農村村民住宅建設用地的日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為。要重點加強城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農村宅基地的監(jiān)督管理。嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?） 國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知第二條第二款規(guī)定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?2、宅基地/宅基地上的民宅可否出租？可以出租 土地管理法、物權法、合同法上均沒有對宅基地上房屋租賃的禁止規(guī)定，因此我司可以通過和農民簽訂租賃合同租賃其宅基地上的房屋。但需要注意房屋的合法性，避免租賃在自留地、耕地上違法建造的房屋。注意訂立的租賃合同需要符合合同法第十三章租賃合同以及土地管理法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照約定的用途，妥善保管租賃物，對房屋的主體結構不能變動等，不得私自在集體土地上建造房屋建筑物，改變土地用途等。3、可否在宅基地上建造民宿、精品酒店或其他改造方式的用途？1）中華人民共和國土地管理法第六十二條規(guī)定：農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。2）中華人民共和國物權法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?！敝腥A人民共和國土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！敝腥A人民共和國物權法第一百三十七條規(guī)定：“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓?！本C上，可以認為，在宅基地上可否建造民宿、精品酒店或其他改造方式的用途取決于以下因素：1）是否符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃？我們傾向性地認為，民宿應是符合當?shù)匾?guī)劃的，但精品酒店則未必，其他的改造方式目前未見特別具體的規(guī)定，需要具體權衡。2）建造用途是否改變了土地性質？我們傾向性地認為，民宿或未改變土地為宅基地的性質，但精品酒店則可能實質性將土地的性質由宅基地變更為經(jīng)營性用地。綜上，關于宅基地和宅基地上民宅的規(guī)定，全國性的法律法規(guī)已經(jīng)明確，因此各省市沒有例外一律執(zhí)行。二、土地承包經(jīng)營權1、耕地、山地等土地可否轉租？可以租賃或轉包中華人民共和國土地管理法第十五條規(guī)定：“農民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！敝腥A人民共和國農村土地承包經(jīng)營法第三十二條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”綜上，可以認為，農村土地根據(jù)是否已發(fā)包給農民個人，而分為已發(fā)包給農民個人的土地和尚未發(fā)包的集體所有的土地；農民集體所有耕地、山地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營、承租。我司無法通過受讓的方式取得土地承包經(jīng)營權，但可以通過租賃或者轉包村民擁有承包經(jīng)營權的土地的方式開展對這些土地的利用。如我司通過租賃的或轉包的方式利用土地，須及時辦理備案，并報告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門。同時租賃、轉包需要訂立書面合同，至少一式四份。另，租賃、轉包村民擁有承包經(jīng)營權的土地不得改變農業(yè)用地的性質,。那么是否可以改造成各種休閑農業(yè)模式呢?2、可否改造成果園、生態(tài)農園等休閑農業(yè)的方式？1） 對于基本農田，國家的保護力度較高基本農田保護條例第十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個人在基本農田保護區(qū)內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚?！备鶕?jù)基本農田保護條例第十條，下列耕地應當劃入基本農田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農業(yè)科研、教學試驗田。中華人民共和國土地管理法第三十一條 國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。我們認為，基本農田不得用于種植果樹，但或可改造成生態(tài)農園；而非基本農田的耕地可改造成果園、生態(tài)農園；荒山、荒坡等非耕地上可以發(fā)展林果業(yè)。3、江浙、福建、廣東的地方性法規(guī) 1）江浙涉及的地方性法規(guī) 浙江省實施中華人民共和國農村土地承包法辦法第二十一條 通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓方式流轉，也可以采取入股等其他方式流轉。 土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地所有權性質和土地的農業(yè)用途。 第二十三條 土地承包經(jīng)營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉的，當事人應當依法簽訂書面合同。承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。 土地承包經(jīng)營權流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。 第二十六條 通過互換、轉讓方式取得的土地承包經(jīng)營權經(jīng)依法登記獲得土地承包經(jīng)營權證后，可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合法律、法規(guī)和國家政策規(guī)定的方式再流轉。 將以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉的，應當取得原承包方的書面同意。 土地承包經(jīng)營權再流轉，按照土地承包經(jīng)營權流轉的有關規(guī)定執(zhí)行。 第二十七條 通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證等證書的，其土地承包經(jīng)營權可以在承包期內，依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。 第三十三條 有下列情形之一的，應當變更土地承包合同和土地承包經(jīng)營權證： （一）依法征收、征用、占用致使承包方部分承包地喪失的； （二）土地整理致使承包地位置、面積發(fā)生變動的； （三）經(jīng)依法批準對承包地進行調整致使承包地位置、面積發(fā)生變動的； （四）因互換、轉讓方式以外的其他方式致使土地承包經(jīng)營權分立、合并的； （五）承包方自愿交回部分承包地的； （六）其他情形致使承包地位置、面積等發(fā)生變動的。 采取互換、轉讓方式流轉土地承包經(jīng)營權的，當事人可以申請辦理土地承包經(jīng)營權證變更登記。浙江省耕地質量管理辦法第十三條農村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會與承包方簽訂農村土地承包合同時，應當明確承包耕地質量等級、保護義務和違約責任。農村土地承包經(jīng)營權流轉時，原農村土地承包合同載明的耕地質量保護義務應當同時轉移。第十四條農業(yè)生產(chǎn)者應當保護耕地耕作層，改善耕作條件，合理使用耕地，保持和培肥地力。農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整，不得破壞耕地的種植條件。第十五條農業(yè)生產(chǎn)者應當安全合理地使用化肥、農藥、獸藥、農用薄膜等化工產(chǎn)品，防止對耕地造成污染。第十六條任何單位和個人不得有下列行為：（一）違法向耕地排放或者傾倒廢水、固體廢物和其他有毒有害物質；（二）施用未經(jīng)無害化處理或者雖經(jīng)處理但仍不符合國家規(guī)定要求的污泥以及其他有機廢棄物。第十七條發(fā)生耕地污染事故時，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者及有關單位和個人應當立即向當?shù)丨h(huán)境保護、農業(yè)行政主管部門報告，并采取措施消除或者減輕危害。環(huán)境保護、農業(yè)行政主管部門接到報告后，應當會同國土資源等有關部門和單位查明污染源及責任人，督促責任單位或者個人提出并實施被污染耕地的治理措施，限期達到相應的耕地質量要求。污染治理所需費用，由責任單位或者個人承擔。對無法確定污染責任人或者責任人喪失能力的，由縣級人民政府組織治理污染，并承擔所需費用。對已經(jīng)遭受污染的耕地，縣級人民政府應當組織環(huán)境保護、農業(yè)、國土資源等行政主管部門進行治理和修復。對不適宜特定農產(chǎn)品生產(chǎn)的耕地，縣級以上人民政府應當按照有關法律規(guī)定對其生產(chǎn)功能進行調整。 2）福建地方性法規(guī)福建省旅游條例 第二十四條 在鄉(xiāng)村和旅游景區(qū)、風景名勝區(qū)等特定區(qū)域，居民可以利用自有住宅或者租賃他人住宅，結合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農林牧漁生產(chǎn)活動，開辦民宿，為旅游者提供住宿、餐飲等服務。民宿的建筑、設施設備和經(jīng)營服務應當具備必要的治安、消防等方面的安全條件和衛(wèi)生要求。 第二十六條縣級以上地方人民政府應當統(tǒng)籌安排旅游項目用地、用林和用海指標，保證項目用地、用林和用海合理需求。鼓勵利用荒地、荒山、荒灘依法開發(fā)建設旅游項目。福建省實施中華人民共和國土地管理法辦法（2013修訂版）第二條地方各級人民政府必須貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，實行土地資源和資產(chǎn)并重管理；實行土地用途管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。 第十四條 一次性開發(fā)未利用或者未確定使用權的土地，按下列規(guī)定辦理審批手續(xù)：（一）開發(fā)十公頃以下（不包括本數(shù)，下同）的，由縣級人民政府批準；（二）開發(fā)十公頃以上（包括本數(shù)，下同）二十公頃以下的，由地區(qū)行政公署或者設區(qū)的市人民政府批準；（三）開發(fā)二十公頃以上六百公頃以下的，由省人民政府批準；（四）開發(fā)六百公頃以上集體所有荒地、荒山、荒灘的，由省人民政府批準；（五）開發(fā)六百公頃以上國有荒地、荒山、荒灘的，報國務院批準。開發(fā)集體所有荒地、荒山、荒灘的，應當事先取得行使土地所有權的集體土地經(jīng)營管理單位的同意，并簽訂合同。開發(fā)耕地的管理辦法由省人民政府制定。3）廣東省地方性法規(guī)廣東省實施中華人民共和國土地管理法辦法(2008修正) 第二十九條市、縣人民政府在審批建設用地時應當按以下規(guī)定辦理：（一）具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按以下審批權限辦理：縣人民政府可批準一公頃（含本數(shù)，下同）以下；地級市人民政府可批準五公頃以下；廣州、深圳市人民政府可批準二十公頃以下。超過以上限額的，按審批權限報上級人民政府審批。其中，經(jīng)省人民政府或國務院批準立項的重點建設項目、軍事設施以及跨地級以上市的項目用地，應當報省人民政府或國務院批準。（二）農村集體經(jīng)濟組織使用本集體所有的未利用地進行非農業(yè)建設的，按本條第（一）項規(guī)定的審批權限辦理。（三）具體建設項目使用現(xiàn)在的建設用地和已批準農用地轉用、土地征收范圍內的土地的，由土地所在地的市、縣人民政府批準，并報省人民政府土地行政主管部門備案。（四）建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，應當按土地管理法規(guī)定的權限報省人民政府或國務院批準。但為實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃而將該規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內的農用地轉為建設用地的，可由省人民政府授權的地級以上市人民政府批準。（五）建設用地涉及征收農民集體所有土地的，應當按土地管理法規(guī)定的權限報省人民政府或國務院批準。建設用地經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由同級土地行政主管部門對審批結果予以公告；屬于國務院批準的，由省人民政府土地行政主管部門予以公告。 廣東省土地使用權交易市場管理規(guī)定（廣東省人民政府令第79號）第五條 下列土地使用權交易，必須在土地交易機構公開進行：（一）商業(yè)、旅游、娛樂、寫字樓、賓館和商品住宅等各類經(jīng)營性用地（不含工業(yè)廠房用地，本條第二款規(guī)定的情形除外）的土地使用權出讓；（二）國有企業(yè)、集體企業(yè)和公有經(jīng)濟成分占主導地位的公司、企業(yè)土地使用權轉讓（含以土地使用權為條件進行的合營合作建房）；（三）以劃撥方式取得的土地使用權轉讓。但必須依法經(jīng)過批準，簽訂土地使用權出讓合同，補交土地使用權出讓金；（四）為實現(xiàn)抵押權而進行的土地使用權轉讓；（五）判決、裁定需要拍賣的土地使用權轉讓。工業(yè)廠房用地和經(jīng)營性用地以外的土地供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的土地使用權出讓，也必須在土地交易機構公開進行。廣東省高級人民法院關于審理農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農業(yè)建設糾紛案件若干問題的指導意見（2001年10月30日粵高法發(fā)200142號）6農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)依法批準用集體土地使用權以入股、聯(lián)營等形式，與其他單位、個人興辦企業(yè)而將集體土地使用權轉讓給所興辦的企業(yè)所簽訂的合同，應當認定有效。農村集體經(jīng)濟組織將其所持有的以土地折價的股份轉讓的，其實質是轉讓集體土地使用權，一般應認定轉讓合同無效，但經(jīng)縣級以上人民政府依法批準轉讓的除外。廣東省高級人民法院關于印發(fā)廣東省高級人民法院關于審理農村土地承包合同糾紛案件若干問題的指導意見的通知（粵高法發(fā)200728號）10、土地承包期限內，承包方自行將承包地交由集體經(jīng)濟組織以外的第三人耕作，第三人可根據(jù)合同的約定取得土地承包經(jīng)營權衍生的承租權或承包權。第三人以其長期耕作或繳納農業(yè)稅等為由主張取得土地承包經(jīng)營權的，不予支持。11、承包方以轉讓方式進行土地承包經(jīng)營權流轉，發(fā)包方以下列理由不同意的，應予認可：（1）轉讓行為改變土地的農業(yè)用途；（2）轉讓期限超過承包合同的剩余承包期限；（3）轉讓合同的受讓方不具有農業(yè)經(jīng)營能力；（4）轉讓行為侵害了本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先承包權。承包方未經(jīng)批準將承包的農用地用于非農業(yè)建設，發(fā)包方以承包方改變土地用途為由請求解除合同、恢復原狀、賠償損失的，應予支持。三、農村道路等公用設施建設1、道路建設 對于道路建設資質，住房城鄉(xiāng)建設部頒布的建筑企業(yè)資質標準對于不同級別、種類的道路建設具體需要何種資質均有明確的規(guī)定。鑒于我司目前尚無有建設資質的公司，因此該項建設項目需要謹慎進行。且如在集體經(jīng)濟組織所有的土地上進行道路建設，尤其在耕地或宅基地上進行道路建設，需要經(jīng)過國土資源部門土地用途改變的嚴格審批手續(xù)。后續(xù)還要經(jīng)過規(guī)劃局、建設局、交通局、環(huán)保局等部門的批準文件方可進行。法律條文參考如下：中華人民共和國土地管理法第四十四條規(guī)定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準?！本C上，我們認為，農村新建道路涉及農用地轉為建設用地，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。 2、對租賃物的改善（包括添附物的情況） 1）合同法 第二百二十三條【租賃物的改善】承租人經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。承租人未經(jīng)出租人同意，對租賃物進行改善或者增設他物的，出租人可以要求承租人恢復原狀或者賠償損失。2）中華人民共和國合同法釋義本條是關于承租人對租賃物進行改善或增設他物的規(guī)定。 所謂改善是指對租賃物并不改變其外觀形狀，而是對其性能進行改良。如租用的汽車由原來的化油器改裝為電噴的，使汽車的性能更符合環(huán)保的要求。所謂增設他物，也叫添附，是指在原有的租賃物上又添加另外的物，如在汽車上安裝音響設備、在房屋里安裝空調等等就是添附。有時，承租人為了使租賃物充分有效地發(fā)揮作用，需要對租賃物進行改善或者添附，但承租人對租賃物只是享有占有、使用的權利，而不具有處分權，