融資決策論文-我國生態(tài)環(huán)境建設的投融資體制改革.doc

融資決策論文-我國生態(tài)環(huán)境建設的投融資體制改革生態(tài)建設是改善生態(tài)環(huán)境，營造人與自然和諧相處的生態(tài)關系，確保經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現循環(huán)經濟運行模式的重要保證。投融資體制是生態(tài)建設的核心和“瓶頸”，它不僅決定著生態(tài)建設巨額資金的籌措和運用，而且作為經濟與生態(tài)的接合部，集中反映了生態(tài)經濟的各種關系。因此，生態(tài)建設投融資體系的構建和投融資政策的選擇，不僅要遵循經濟規(guī)律，更要遵循生態(tài)規(guī)律的要求，不僅要反映經濟效益，還要反映社會效益，更要反映環(huán)境效益和生態(tài)效應。一、財稅體制改革及其機制構建財稅作為重要的經濟調控手段，在國民收入分配和資源配置中發(fā)揮著基礎性作用，對于生態(tài)建設和環(huán)境資源的配置，財稅同樣具有重要的調控作用。通過一定的財稅政策和措施，合理調節(jié)財力分配結構，統籌安排基礎性建設和公益性建設投資，有利于推進環(huán)境與經濟社會可持續(xù)發(fā)展。1.我國生態(tài)環(huán)境財稅政策現狀及存在的主要問題財稅政策對環(huán)境資源具有重要的調節(jié)作用。這種作用主要體現在：一是通過稅收留成、補貼、優(yōu)惠政策等減免稅措施，對環(huán)境資源“市場失靈”造成的效率損失，以稅、金、費等形式進行適當的補償，削弱效率障礙，以扶持有利于環(huán)境保護的產業(yè)、企業(yè)和經營活動，鼓勵企業(yè)開展資源綜合利用，刺激環(huán)保主體增加環(huán)保投入。二是國家通過課以罰款、征收資源補償費和環(huán)境稅等增稅方法和限制性手段，阻止自然資源的開發(fā)程度和利用強度。近年來，我國的財稅體制改革，強化了生態(tài)環(huán)保因素，在環(huán)?；顒又邪l(fā)揮了積極的調節(jié)和引導作用。這主要表現在：一是現行稅制按照中央和地方的事權劃分，嚴格劃定了中央政府與地方政府間的環(huán)保職能，從而強化了國家承擔宏觀環(huán)保的職責，提高了稅收在國民收入中的比重，加強了國家進行宏觀配置環(huán)境資源的財力。二是現行稅制明顯增強了對煤、油、鹽、土地等環(huán)境資源的征稅力度，把環(huán)境要素納入了依法征稅的軌道。如資源增值稅條例明確對經營油、氣、礦等征收資源稅，并列入地方稅種，歸地方管理，調動了地方發(fā)展資源產業(yè)的積極性；土地增值稅條例對土地經營單位征稅，限制土地的盲目過度開發(fā)；房地產增值稅對房地產業(yè)過高的利潤進行調節(jié)，保證土地的合理使用，維護了國家的利益；開征了城市建設維護稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅種，對地方政府加快城鄉(xiāng)建設、改善城鄉(xiāng)環(huán)境質量，保護生態(tài)及資源提供了財力支持。三是對一些規(guī)模小、污染嚴重的工業(yè)項目，明令禁止。四是現行稅制保留和擴充了環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策，從而對環(huán)境資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策得到進一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等與環(huán)境保護工作密切相關的基礎設施的優(yōu)惠政策。如外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法規(guī)定，屬于能源、交通、港口或國家鼓勵的其他項目，可以按15的稅率減征企業(yè)所得稅；為鼓勵企業(yè)對環(huán)境污染進行治理，財政部規(guī)定，對嚴重污染擾民的企業(yè)可實行廠址有償轉讓，進行搬遷改造。此外，還對有利于環(huán)境保護技術研究、開發(fā)活動給予明確的稅收優(yōu)惠。例如，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅實施細則規(guī)定，為改良土地、充分利用自然資源、生產高效低毒農藥、節(jié)約能源、防止環(huán)境污染等方面的專有技術所取得的使用費，可按10的稅率減征所得稅，其中技術先進的或條件優(yōu)惠的可免征所得稅；對提供有關環(huán)境保護技術的固定資源投資實行零稅率調節(jié)；財政部關于促進企業(yè)技術進步有關財務稅收問題的通知明確要“改進技術貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業(yè)，重點用于治理環(huán)境污染等社會效益好的技改項目，合理確定貼息額度和期限，確保技改貼息資金及時到位”。雖然，我國現行稅制在鼓勵“三廢”綜合利用、增加生態(tài)環(huán)境保護投入方面產生了積極的作用，但是還明顯落后于環(huán)保形勢發(fā)展的要求，存在諸多問題，特別是對于跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設尚無明確的規(guī)定。一方面，國家財政或政府對環(huán)保的投入力度仍明顯偏弱。目前我國用于環(huán)保方面的治理資金渠道狹窄，主要來源于企業(yè)自籌或環(huán)保補助金，國家財政直接支持較少。另一方面，缺乏對綜合性生態(tài)項目的具體財稅優(yōu)惠政策。像生態(tài)工程跨區(qū)域，涉及面廣，綜合性強，治理內容復雜，既包括防風固沙、水土流失、植樹造林、退耕還林、還牧等活動，也包括城市綠化帶建設、污水處理、垃圾處理再用等經常性環(huán)?；顒印，F行財稅制度對這樣的大型生態(tài)環(huán)境建設活動缺乏有力的政策支持和財力保證。從理論上講，這樣的大型綜合項目，中央財政應承擔更多的財力支持，因為這類項目的社會效益、生態(tài)效益和經濟效益深遠而具有共享性，其受益者難以按區(qū)域劃分，不僅實施地方受益，整個中國甚至周邊國家都會受益。然而，中央財力投入畢竟有限，更主要還要靠地方財稅支持，而在現行分稅體制下，地方無權出臺優(yōu)惠政策措施，尤其是國稅和共享稅。部門和地方的稅收優(yōu)惠調控能力很小，而中央的調控具有宏觀性，優(yōu)惠的宏觀政策在落實中面臨諸多約束。2.財政體制改革目前，我國對生態(tài)環(huán)境保護的財政政策十分有限，主要包括：綜合利用利潤留成環(huán)保投資、企業(yè)更新改造環(huán)保投資、林業(yè)基金、行業(yè)造林專項基金、城建環(huán)保投資等。在生態(tài)環(huán)境建設中，財政支持占有十分重要的地位，合理構建財政支持政策和運行機制，對生態(tài)環(huán)境建設投融資機制的運行起著決定性的作用。第一，明確財政對生態(tài)環(huán)境建設的支持政策，構建政策支持體系。在現行財稅體制下，運用財政政策支持生態(tài)環(huán)境建設，需要探索適應市場經濟的新思路、新方法和新機制。充分認識生態(tài)環(huán)境建設的深遠意義和影響，突出生態(tài)環(huán)境建設的長期效益，將改善生態(tài)環(huán)境作為支持生態(tài)環(huán)境建設的切入點，由中央牽頭出臺各項支持政策。中央財政要配合地方政府盡快制定科學可行的規(guī)劃和實施方案，并積極調整財政支出結構，增加對生態(tài)環(huán)境建設的投入。建立以城市為核心，以周邊地方財政為主力，以中央財政為支持的財政支持體系，中央財政和地方財政共同加大生態(tài)環(huán)境建設的投入力度。第二，建立政府公共財政預算制度。在中央和地方政府財政支出預算科目中建立生態(tài)環(huán)境建設財政支出預算科目。各級政府要將生態(tài)環(huán)境建設和生態(tài)環(huán)境保護資金納入財政預算，并逐步增加。政府投入主要用于重點工程建設，或用于銀行貼息間接支持重點項目。第三，逐步加大政府轉移支付力度。(1)通過制定有關法規(guī)，確定轉移支付的基數，并隨著中央財力的增長而相應增加，出臺配套政策與操作措施。(2)通過國家預算，加大對生態(tài)環(huán)境建設的專項補助范圍和數額，包括對退耕還林還草的補貼、對公益性項目的配套補助、對治理和改善生態(tài)環(huán)境的專項補助以及扶持高新技術企業(yè)、循環(huán)型企業(yè)的貸款貼息等。(3)充分發(fā)揮財政杠桿作用，動用一部分財政資金給投資于生態(tài)環(huán)境建設以及構建循環(huán)型企業(yè)予以投資補貼。(4)通過政府擔保，財政貼息的辦法，發(fā)行“循環(huán)型企業(yè)債券”，籌集資金用于循環(huán)經濟的發(fā)展。(5)將更多的外國政府貸款項目、世行貸款項目和雙邊、多邊援助項目引入生態(tài)環(huán)境建設和循環(huán)經濟構建之中。第四，我們要以財政支持為基礎，推動建立投資來源多渠道、投資主體多元化的生態(tài)環(huán)境和循環(huán)經濟的投融資體制。同時，中央財政要支持地方培育自我開發(fā)能力，通過實施BOT投資方式、貸款擔保、財政貼息等政策，鼓勵和引導民間資本和外國資本向生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)型經濟項目流動。3.稅收體制改革一方面，通過相應的程序和制定法律法規(guī)，確立稅收支持政策。稅收優(yōu)惠是推動生態(tài)環(huán)境建設投資的一項重要措施。國際上通行的做法是實行差別稅率和對投資實行減免稅等。通過制定相關法律法規(guī)，對生態(tài)環(huán)境建設和循環(huán)型經濟實施稅收優(yōu)惠和差別利率，調動生態(tài)環(huán)境項目和循環(huán)型經濟項目投資主體的積極性。在未來1020年內，中央及地方財政應對生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)型經濟項目實行全面的稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠幅度應高于其他行業(yè)平均水平，并且，在稅制設計上應強調稅收優(yōu)惠的獨享性，以鼓勵和刺激該項目的投資。另一方面，采取切實可行的稅收支持措施，確保生態(tài)環(huán)境工程建設的順利進行。(1)在一些重點地區(qū)設立生態(tài)環(huán)境工程和循環(huán)經濟的保稅區(qū)，增加這些項目的誘惑力，吸引國內外投資者參與該區(qū)域的項目建設。(2)放寬征稅條件。對污染少、資源能源消耗低、生態(tài)友好型的循環(huán)型企業(yè)，放寬增值稅、所得稅的征收條件，使企業(yè)得到稅收實惠。(3)先征后返。對生產綠色食品或資源開發(fā)企業(yè)實施免征或全額返還資源稅，免稅或返還部分作為國家投資，繼續(xù)用于資源開發(fā)和保護；對生態(tài)經濟或循環(huán)經濟協作項目，在稅收上也可以采取先征后返的優(yōu)惠措施。(4)退耕還林、還草、還牧的農民從事其他經營性活動的，給予免稅或減稅；對治理荒山、承包造林等行為給予稅收減免。財稅支持是生態(tài)環(huán)境建設的基礎，深化財稅體制改革，一方面要增加財政投入，加大財政的支持力度；另一方面，要實施減免稅收、差別利率等稅收優(yōu)惠政策，實現財政、稅收雙管齊下，強化對生態(tài)工程和循環(huán)型項目的支持力度，增強財稅對生態(tài)建設和循環(huán)經濟建設的支持和調節(jié)功能，這將是未來我國財稅在這方面改革的主導方向。4.財稅聯動機制構建財稅聯動機制在于既要保證政府支出的來源，又要實現減稅優(yōu)惠，鼓勵生態(tài)環(huán)境和資源循環(huán)利用的投入，在動態(tài)上保證財政收入的增加能滿足政府生態(tài)環(huán)境投入的需求。對此，我們應主要通過調整以下政策來實施：第一，取消或改革不利于環(huán)境的補貼，減少政府不必要的支出。我國的補貼政策是政府進行宏觀調控的一種政策手段，在計劃經濟向市場經濟過渡的早期階段，補貼政策有助于糾正價格扭曲和平衡商品及服務的供求，穩(wěn)定了生產和消費。然而，這些補貼政策更多地是從經濟和社會的角度考慮的，而忽視了環(huán)境因素，對環(huán)境和資源的利用產生了消極的影響。例如，對農產品實行價格補貼，促使農民增加投入，采用以化肥、農藥、灌溉技術、雜交品種等為特征的集約經營措施，增加了糧食的供給，但這些措施卻可能導致土地退化及水源污染。我國的財政補貼主要通過物價補貼和企業(yè)虧損補貼兩種形式。補貼主要反映在對水、電、化肥、農藥及煤等能源上。例如，對水資源的補貼表現為水價控制、水利工程撥款和貸款中的優(yōu)惠政策以及水利企業(yè)的稅收優(yōu)惠。我國各種水價都低于其成本，需要財政補貼。水價低的結果是水力資源的嚴重浪費，水資源的短缺和濫用已成為我國許多城市和地區(qū)的突出矛盾。同時，水利工程中的截流、筑壩、分流等對水域內的生態(tài)環(huán)境產生一定程度的影響。煤炭是我國的主要能源，其對生態(tài)環(huán)境的污染是直接的，但煤炭的價格卻遠遠低于其成本，每年我國用于煤炭行業(yè)的補貼都高達數十億元。原有的這些補貼政策對生態(tài)環(huán)境和資源利用具有逆向激勵的作用。我國財政每年花費大量資金補貼在對生態(tài)環(huán)境產生不利影響和導致資源浪費的產業(yè)上，改變這種狀況已成為財政改革的當務之急。取消不合理的補貼，不僅可以減少資源的浪費，直接減少污染，而且可以節(jié)約大量的財政資金，使之用于生態(tài)環(huán)境建設和循環(huán)型項目上來，使生態(tài)環(huán)境得以改善和促進循環(huán)經濟發(fā)展。第二，調整現行優(yōu)惠稅收政策，切實發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)境建設和循環(huán)經濟發(fā)展的正向激勵作用。(1)擴大固定資產投資方向調節(jié)稅零稅率政策的適用范圍，準確界定零稅率調節(jié)稅的使用項目類型。例如，對治理污染、保護環(huán)境、節(jié)能和資源綜合利用項目，實行零稅率的固定資產投資方向調節(jié)稅。(2)界定生態(tài)產業(yè)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)的范圍，在規(guī)定期限內對參與生態(tài)工程的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策。(3)對國內目前不能生產的污染治理設備、環(huán)境監(jiān)測和研究儀器以及環(huán)境無害化技術等進口產品，減免進口關稅。(4)對清潔汽車、清潔能源以及獲得環(huán)境標志和能源效率標志的家電產品和汽車，減征消費稅。(5)對經營環(huán)境公用設施的企業(yè)，在征收營業(yè)稅、增值稅和城市維護建設稅方面給予優(yōu)惠。(6)允許清潔能源企業(yè)、污染治理企業(yè)、環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范工程項目，加速投資折舊。(7)對部分資源綜合利用產品免征增值稅，對廢舊物資回收經營企業(yè)的增值稅實行先征后返70的稅收優(yōu)惠。(8)擴大對退耕還林，還草、還牧、植樹造林、防風因沙等經營活動的稅收優(yōu)惠對象和幅度。第三，改革排污收費制度。(1)改革排污收費標準體系。由超標收費向排污收費轉變；由單一濃度收費向濃度與總量控制相結合轉變；由單因子收費向多因子收費轉變；由靜態(tài)收費向動態(tài)收費轉變；由低標準收費向高于治理成本收費轉變。(2)改革排污收費資金的管理體制。目的是合理配置排污費資金，最大限度地發(fā)揮排污收費資金的使用效果。將排污費資金納入預算管理，逐步取消排污收費資金的先征后用原則；堅持屬地征收，建立全國統一的排污資金分級管理體制；中央財政參與排污費資金分成，集中一定比例的排污費資金，增強國家環(huán)保的宏觀調控能力。(3)改革排污費資金的使用。近期可以考慮將利用排污費全部收入的60建立各級環(huán)保專項基金，以有償貸款的方式，用于重點污染企業(yè)的改造升級、社會綜合性污染防治和發(fā)展循環(huán)型產業(yè)，其余40無償用于補助地方環(huán)保部門和排污收費制度實施的成本消耗。從長遠看，可把40的部分逐步降低而上繳國庫，作為財政預算內收入，由財政部門統一安排使用。在省、市、地、縣級財政預算內資金設立“環(huán)境保護行政事業(yè)費”科目，由財政部門從財政收入中分別撥入相應的資金。第四，調整稅收結構，實施稅收制度化改革，實現財政稅收動態(tài)協調。從環(huán)境保護的角度看，現行稅制的“綠色化”比重并不高，大部分稅種的稅目、稅基和稅率選擇沒有從環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮，對一些與環(huán)境“不友好”的產品(高硫煤)沒有利用稅收手段或高稅率手段來“抑制”需求，而那些與環(huán)境“友好”的產品(如清潔煤、集中供熱)等又沒有享受稅收優(yōu)惠。實施稅收綠色化改革，就是要提高有利于環(huán)境的稅收在整個稅額中的比例，降低不利于環(huán)境的稅收在總稅額中的比例，以最小的扭曲和對行為的影響來獲得最大的收入。因此，建立綠色稅制，要削減稅收扭曲；要調整現行的稅制結構，提高綠色稅收的比例；要直接引入新的環(huán)境稅，在引進環(huán)境稅的同時，降低其他被扭曲的稅種的稅率，使總稅收收入保持不變。在更加廣闊的背景下進行“綠色稅制”改革，將生態(tài)、環(huán)境考慮在綜合的稅制設計中，使稅收體制更加符合市場經濟和生態(tài)環(huán)保要求。對于現行稅制結構的改革，綠色化的重點是資源稅和消費稅。現行資源稅主要強調調節(jié)級差收入的作用，沒有充分考慮資源稅對節(jié)約資源和降低污染的功能。其中最為明顯的缺陷是沒有水資源稅。建議：(1)理順水資源的價格體系，確定水資源的全成本價格；(2)增加水資源稅目，具體稅額由各地根據水資源的稀缺程度和經濟發(fā)展