農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理中的決策取向探究——以河南省W鎮(zhèn)Q村調查為例.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理中的決策取向探究以河南省W鎮(zhèn)Q村調查為例摘要：“政績工程”正在影響著一代又一代“官僚隊伍”，并逐步向農(nóng)村蔓延。新農(nóng)村建設的浪潮，“無心插柳”卻“柳成陰”，大批“形象工程”相擁而現(xiàn)。追根求源，制度缺陷是根本。從根源入手，完善制度機制，是新農(nóng)村建設的根本出路。關鍵詞：政績工程政府決策權力據(jù)人民日報報道，陜西省延長縣鄭莊鎮(zhèn)人民政府共有40名干部，卻于2002年“舉債”建起一座辦公大樓，辦公室超過80間，至今近一半房間閑置無用，并有120萬元工程款沒有還清。為了償還欠款，鄭莊鎮(zhèn)于2005年月與所屬的13個村簽協(xié)議，要求每個村在鎮(zhèn)政府租一間房作為“辦事處”，租金10萬元。在上級部門的責令下，鄭莊鎮(zhèn)政府才將協(xié)議收回。又中國青年報報道，江西省南昌縣岡上鎮(zhèn)，一個人口只有4萬余人的小鎮(zhèn)，卻要建一個占地近60畝的農(nóng)貿市場。而此前，在這條不足千米長的鎮(zhèn)中心街道上，規(guī)模不小的農(nóng)貿市場已經(jīng)有了3家，而且一直被閑置著。而這樣事件還不止一次，據(jù)當?shù)厝罕姼嬖V記者，近些年來，幾乎是每換一任新領導，就會建設新的農(nóng)貿市場。而這次是打著新農(nóng)村建設的旗號，動作也更大。當然像這樣的現(xiàn)象，還有很多，特別是隨著新農(nóng)村建設的浪潮，許多地方領導、干部，打著建設新農(nóng)村的幌子，所進行的“形象工程”、“政績工程”比比皆是。這樣的政策、決策無疑對于農(nóng)民，對于新農(nóng)村建設是毫無裨益的。那么究竟是什么指引地方政府干部如此行為的呢？“政績工程”、“政績沖動”無疑是一個最大的催化劑。為了政績，為了取得更高的地位，得到上級的認可，獲得更多的利益和榮譽等等，物欲使他們迷失了自己。當然，導致這樣的結果，“非一日之功”，也非一方之力，原因也是多方面的。制度的缺陷才是最為根本的，當然，還有政府官員的內部因素，以及監(jiān)督方面的缺失，即農(nóng)民自身維權意識的淡薄。綜合多方面，才造就了這么一些片面追逐“政績”的“一代官員”。而這必然給社會，乃至整個國家造成巨大損害。而筆者在對河南省W鎮(zhèn)Q村的調查中，所觀所聞，也證實了這樣一個情況。為深入了解問題，解決問題奠定了基石。一、案例梳理和分析W鎮(zhèn)Q村是一個距離縣城30公里的村莊，其所轄地域有一長河將村莊分為河南和河北兩部分。由于其地處中原地帶，屬于平原，所以所種農(nóng)作物多為小麥、玉米、花生、大豆。全村共有375戶，1594人。村里共有三個村干部，一個支部書記，兩個支部委員，兩個村委委員（支部委員和村委委員交叉任職）。根據(jù)當?shù)馗刹糠磻?，大約有3040%的農(nóng)民外出打工（多為青壯年），而留守在村里的多為婦女、老人、小孩。在對本村的調查中，有兩件事是當?shù)卮迕穹从匙疃嗟?，一是修路問題；一是合作醫(yī)療保險問題。之所以，這兩個問題反響如此之大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績傾向性決策是關鍵的誘發(fā)因素。（一）修路問題發(fā)展新農(nóng)村建設，一個很重要的舉措就是要先加強基礎設施方面的工作，而修路無疑是一個“先行官”。而Q村距離國道有65公里，距離省道也有15公里，與其他自然村之間的道路也多是土路。因此，修路成為本村的當務之急。而要修路，國家的補貼畢竟是有限的，就需要農(nóng)民也資助一些。根據(jù)規(guī)定，對于本地修路問題，國家占80%，農(nóng)民占20%。所以，在落實這一修路任務的過程中，當?shù)卣竺考颐咳死U納50元，以贊助修路。這本身是一件“于民于府”都有好處的事情，但是，政策的輸出并不如愿。一是，許多當?shù)剞r(nóng)民對于政府、干部的行為很是不滿。原因在于，一方面，地方干部、村里干部在落實政策時，并沒有將情況詳細介紹清楚，使得農(nóng)民對于，這些錢要用于何處？怎么用？國家在這方面有什么的政策等等？都沒有一個認識前提。另一方面，就是地方干部只知道一味地去要求農(nóng)民交錢，不交就采取強硬手段，如在調查中，當?shù)氐拇甯刹烤鸵园崤厕r(nóng)民財物作為威脅手段，要求他們交錢，這必然會帶來農(nóng)民的反感意識。二是，地方政府對于當?shù)卮迕竦那闆r也不作了解，只一味為追求政績，進行決策。諸如在修路這一問題上，根據(jù)本地村干部的介紹，上級要求他們在規(guī)定時限內，必須要完成一定的分額（當?shù)卣驫村干部在半月內完成87.5%的指標）。這無疑將所有的壓力都移植到村干部的肩上，而村干部是最基層的組織群體，只好根據(jù)上級的任務去完成。所以，在完成任務的過程中，遇到阻礙，而對農(nóng)民又無法解釋清楚的前提下，強硬措施是他們的習慣做法。而地方政府官員的政績工程也都是建立在這基礎上的。（二）合作醫(yī)療保險問題很長時間以來，“看病難，看病貴”是農(nóng)民醫(yī)療問題的癥結。新時期，新農(nóng)村建設的推動，要求對于這些問題，要實現(xiàn)根本解決。合作醫(yī)療保險政策，就是國家對于農(nóng)民“關懷”的一個重要體現(xiàn)。但是，任何一項政策從開展，到逐步完善，都需要一個過程，合作醫(yī)療保險政策也不例外。W鎮(zhèn)Q村在落實合作醫(yī)療政策的過程中，也出現(xiàn)了像上面修路征款面對的問題。一方面，農(nóng)民對于合作醫(yī)療保險政策不了解，地方政府、村干部“急功近利”，也不加強宣傳，便催交保險，使得大多數(shù)人對于這一政策都很模糊。因而，對于交保險費用，既沒有意識，又沒有趨向。而地方政府、村干部只基于自身考慮，為求政績，向上面邀功，而不管農(nóng)民的權利和意識。但是國家在這方面是有相關規(guī)定的：中共中央、國務院關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定中就這樣指出到：“農(nóng)村合作醫(yī)療制度應與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)民經(jīng)濟承受能力和醫(yī)療費用需要相適應，堅持自愿原則，反對強迫命令，實行農(nóng)民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制?！钡堑胤秸⒏刹?，卻把這作為一個“政績工程”來抓，希圖從這方面得到上級的賞識和認同，一味追求功效，以強制方式催交保險，導致民憤速起，這本身就違背了合作醫(yī)療保險服務于農(nóng)民的初衷。所有這些問題以及在處理過程中，政府的行為都無疑是有指向的政績傾向性，急功近利。這種“政績工程”，“政績沖動”，無論對于國家在政策的落實，還是對于農(nóng)民生活水平的提高，新農(nóng)村建設的順利開展，都是只能起消極效應的。針對存在的這些現(xiàn)象、問題，探根求源，進而解決之，是社會發(fā)展的必然之勢。二、探根求源現(xiàn)今，無論是政治中，社會中，還是新農(nóng)村建設中，所廣泛存在的“政績工程”建設，要探根求源，筆者認為，根本還在于制度建設的匱乏。當前行政部門的許多官員存在的“政績沖動”，雖然存在著官員本身的素質問題，當然還有各種外部環(huán)境的影響，但是這些都可以從制度建設的漏洞中找到源頭。首先，干部選拔機制的不合理。作為國家政權體系的基礎和末梢，地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著在農(nóng)村貫徹、落實國家方針、政策的使命。正所謂“上面千條線，下面一根針”，這些計劃和任務是行政命令的方式下達給地方的，其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“工作實績”，決定其升降去留的一個重要指標。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和機關干部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標。而這樣的結果往往適得其反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成指標，只顧數(shù)量，不顧質量，只為樹立“政績”，不惜違背民意，傷害農(nóng)民感情。可見，這種干部選拔機制，造成了許多政府官員工作的政績偏斜性傾向。根本改變這樣一種選拔機制，樹立一個正確的、無偏斜的選拔、評估機制，是從根源上整治“政績工程”，實現(xiàn)高效、廉潔政府的前提。新農(nóng)村建設不是一項“形象工程”，而是要從根源上解決“三農(nóng)”問題，使農(nóng)民擺脫貧困、落后境地的宏偉、巨大工程。要做好這項工作，需要有一個廉潔、高效的服務型政府。片面地以“政績”做為評估、選拔的指標，只會成就一批只有豪華外裝，而無實際內容的“形象工程”，改革這一機制，是未來發(fā)展的唯一路徑依賴。其次，權力“產(chǎn)權化”的不明晰?！爱a(chǎn)權明晰，權責明確”是經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)發(fā)展中一條很重要的經(jīng)營、管理原則，這一原則同樣適用于政治和行政運行中。孟德斯鳩很早就指出，“絕對的權力造就絕對的腐敗”，因此，一定要有約束機制，對權力進行制約，防止腐敗。在國家，要建立議會，對君主的權力進行約束，使其權力有一定的界限和范圍。政府部門需要對官員的權力范圍有所界定，即權力的“產(chǎn)權化”。產(chǎn)權不明晰，權責就不明確。對于政府官員的權力、職責進行界定后，相應的制裁措施也就方便出臺了。如此，也就減小了許多官員鉆法律空子的可能性。當前“政績工程”、“形象工程”的頻繁出現(xiàn)，一定程度上，是在于權力“產(chǎn)權化”的不明晰。許多官員只為求取政績，常?？缭搅似錂嗔Φ倪\作范圍，造成職能“錯位”，而不顧及社會的承受能力，這也為其逃避責任埋下了伏筆。新農(nóng)村建設中，黨支部與村委會的博弈關系一直僵持不下，就是因為二者權力界限不明確。對二者的權力進行“產(chǎn)權化”處理必將推動新農(nóng)村建設更快、更順利地進行。再次，監(jiān)督機制的不完善。權力是容易腐敗的，治理腐敗很重要的一個方面，是需要建立一定的監(jiān)督機制?！罢児こ獭?、“形象工程”是政府官員利用手中的權力再生權力的一個手段，但是這個手段由于指導思想的歪曲，常常帶有強制和非法性。W鎮(zhèn)Q村在落實征收修路款、收繳合作醫(yī)療保險的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是強制要求村干部完成一定指標，而村干部迫于上級的命令，只得通過強制，甚至非法手段逼迫農(nóng)民“交錢”。而這一過程，自始至終，只聽到農(nóng)民的抱怨，就無下文了，也值得我們深思。一方面，基層、農(nóng)民的監(jiān)督理念還很成熟，維權意識還很淡薄。在面對村干部的侵權行為時，農(nóng)民沒有勇敢站起來去捍衛(wèi)，而是私下抱怨。當然，可能存在著“官官相衛(wèi)”思想意識的影響，但是，隨著“民主下鄉(xiāng)”的浪潮，維權意識的淡薄必然為政府官員的濫用權力的行為創(chuàng)造了竊機。另一方面，輿論監(jiān)督、黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督等等，也是不完善的，才促使如此之多的“形象工程”、“政績工程”在現(xiàn)。因此，加強農(nóng)民的法制教育，促進基層監(jiān)督的完善，是新農(nóng)村建設的一個很重要的標志。參考文獻：（1）王加金.“政績工程”是這樣產(chǎn)生的.J.領導科學.2006年第1期（2）河北經(jīng)貿大學經(jīng)濟學院課題組.政府政績綜合評價的指標體系與方法研究.J.經(jīng)濟與管理.2006年第1期(3)人民日報.時評：政績沖動與形象工程./pol