農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地管理的“悖論”.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地管理的“悖論”我國(guó)人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平，為此制定了一系列的法律法規(guī)是明確規(guī)定要保護(hù)土地耕地，實(shí)施“最嚴(yán)格的”耕地保護(hù)制度。但多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城市化過(guò)程中，對(duì)于土地的利用開發(fā)和保護(hù)問(wèn)題上形成了一個(gè)巨大的“悖論”，更嚴(yán)重侵蝕農(nóng)村農(nóng)民的利益。一、“悖論”的現(xiàn)狀土地耕地管理及保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡，即按照“占多少，墾多少”的原則，開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。甚至可以靈活變通，沒(méi)有條件開墾的還可以異地“買指標(biāo)”，繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。如果真正按照法律法規(guī)規(guī)定實(shí)行保護(hù)土地耕地，特別是能夠按規(guī)定耕地占用與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡，“占多少，墾多少”，那么我國(guó)的耕地是不會(huì)大幅度減少的（除退耕還林還草部分外）。但是，與現(xiàn)實(shí)對(duì)比鮮明的是一組組令我們觸目驚心來(lái)的數(shù)字：從1979年到1997年，國(guó)家從農(nóng)村征收了2億7千萬(wàn)畝土地，用于城區(qū)擴(kuò)容、修路、建工廠和開發(fā)區(qū)建設(shè)。包括退耕還林（草）、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀減少內(nèi)，全國(guó)耕地面積1999年凈減少650多萬(wàn)畝；2000年凈減少近1900多萬(wàn)畝；2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬(wàn)畝；2003年更高達(dá)3800萬(wàn)畝；到2003年底，全國(guó)現(xiàn)有耕地面積比1997年全國(guó)農(nóng)業(yè)普查時(shí)（1996年底的數(shù)據(jù)）減少了1億畝。2004年耕地面積再度凈減少1400多萬(wàn)畝；2005年度凈減少540萬(wàn)畝?，F(xiàn)在，全國(guó)耕地面積只剩18.31億畝，人均耕地還達(dá)不到1.5畝，離“十一五”規(guī)劃確定的未來(lái)5年耕地保有量18億畝的約束性指標(biāo)僅剩3100萬(wàn)畝。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，從2000年到2005年六年來(lái)，我國(guó)耕地凈減少面積達(dá)一億一千多萬(wàn)畝（其中包括1550萬(wàn)畝是非農(nóng)建設(shè)占用耕地，這是難以置信的，大家看看現(xiàn)在珠三角和長(zhǎng)三角平原非農(nóng)建設(shè)占用耕地的現(xiàn)狀可知事實(shí)），這與“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”措施及“占多少，墾多少”的原則形成巨大的反差。二、“悖論”形成的原因1、農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)不完整。雖然憲法和法律規(guī)定集體土地歸集體所有，但集體所有土地的所有權(quán)權(quán)限還小于國(guó)有土地的使用權(quán)限范圍，既本人所說(shuō)的“所有權(quán)小于使用權(quán)”，因?yàn)閲?guó)有土地使用權(quán)者還可以將使用權(quán)抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，而集體所有土地所有者卻沒(méi)有這種權(quán)限。對(duì)于商業(yè)性質(zhì)開發(fā)而征用集體所有的土地，所有者并不能作為轉(zhuǎn)讓所有權(quán)“價(jià)格”的談判主體，必須要由政府來(lái)“代理”。2、法律法規(guī)賦予政府的征地權(quán)和土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)?！皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這里有兩個(gè)關(guān)鍵詞：“國(guó)家”和“公共利益”。如開發(fā)商建商品房或投資者建工廠需要集體所有的土地，找地方政府征用土地，那么，開發(fā)商或投資者和地方政府，是否就可以代表了“國(guó)家”？是否就代表了“公共利益”？這些均沒(méi)有明確的界定。至于被征用的“價(jià)格”（補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)），農(nóng)民集體是不能談判和確定的，已經(jīng)由法律規(guī)定了，土地管理法第四十七條明確規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。那么，如果農(nóng)民集體覺(jué)得“價(jià)格”低不愿被征用是否可以呢？對(duì)不起，也給規(guī)定了，土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”。這就是有一系列法律法規(guī)及政策所設(shè)計(jì)的“征地、補(bǔ)償、批租”制度，明顯使農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)處于被動(dòng)局面，是絕對(duì)不完整的所有權(quán)，不能有效保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)民的利益，也為政府濫用“公眾利益”之名而損害農(nóng)民利益在法理上大開方便之門。3、財(cái)說(shuō)體制和政績(jī)考核制度的問(wèn)題1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，從財(cái)政包干體制變?yōu)榉侄愔疲胤截?cái)權(quán)上移，地方政府越往下所掌握的財(cái)源越少，事權(quán)則層層下放，負(fù)擔(dān)越重，財(cái)政壓力越來(lái)越大，更有眾多的考核指標(biāo)，就是所謂的“中央請(qǐng)客，地方買單”之說(shuō)。例如在2004年，中央的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的54.9%，但教育事業(yè)費(fèi)中央財(cái)政支出219.64億元，而地方財(cái)政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會(huì)保障補(bǔ)助支出是中央的近7倍；支農(nóng)支出是中央的10倍。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，掌控的財(cái)源最少，但直接面對(duì)和承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理事權(quán)的龐大人員。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來(lái)負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上就是由占大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2004年，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。地方政府債務(wù)還在以每年200億元的速度遞增。很多地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“吃飯財(cái)政”，甚至連公務(wù)員和教師工資的依時(shí)發(fā)出也成問(wèn)題，也是亂收費(fèi)、亂收費(fèi)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因。地方各級(jí)政府有各自的管轄范圍，有為管轄范圍的居民提供公共服務(wù)及解決當(dāng)?shù)氐拿裆鷨?wèn)題的職責(zé)，而且從縣（市）級(jí)以上政府基本要設(shè)置與中央一樣的機(jī)構(gòu)，也有幾乎所有一樣的財(cái)政支出項(xiàng)目，更要完成中央有關(guān)的規(guī)劃和指標(biāo)任務(wù)，要就必須要有充足的財(cái)源才能為中央“請(qǐng)客”的指標(biāo)及為本身政績(jī)“買單”，必然要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)擴(kuò)大收入來(lái)源。擴(kuò)大財(cái)源途徑之一是增值稅25%分享部分，必然激發(fā)地方政府加大招商引資、加大投資上項(xiàng)目，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、片面追求GDP增長(zhǎng)以增加財(cái)政收入的沖動(dòng)。途徑之二是擴(kuò)大地方可獨(dú)享的收入來(lái)源，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等，這些大部分與土地有關(guān)，導(dǎo)致在連續(xù)的工業(yè)化城市化、“經(jīng)營(yíng)城市”的口號(hào)下，大量征用集體土地，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模，發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，以土地生財(cái)。一些地方政府的土地收入占財(cái)政收入的70%，從此可見一斑。4、權(quán)力與資本在土地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)中存在巨大的利益黑洞如“慕馬案”中的主角慕綏新?lián)紊蜿?yáng)市長(zhǎng)時(shí)期，沈陽(yáng)市土地開發(fā)商打著“高科技農(nóng)業(yè)”的幌子，大行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，大量土地被以行政劃撥的名義圈走。從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個(gè)城市建設(shè)供地總量的七成左右。2000年，沈陽(yáng)收回的土地出讓金僅為7000萬(wàn)元人民幣，而附近一個(gè)批地量少于沈陽(yáng)的中等城市同期土地出讓金卻達(dá)3億元；與此同時(shí)，一批批腐敗分子被造就，而天平的另一側(cè)，失地農(nóng)民只能背井離鄉(xiāng)，在城市邊緣苦苦掙扎與抗?fàn)帯Ｒ粋€(gè)名叫“東方大學(xué)城”的項(xiàng)目，通過(guò)審批的規(guī)劃面積只有5千多畝，而在東方大學(xué)城實(shí)際占用的11000多畝土地中，高爾夫球場(chǎng)竟然占據(jù)了6640畝地，僅高爾夫球場(chǎng)一項(xiàng)就超出通過(guò)審批的規(guī)劃面積1000多畝！享受的是只有教育用地才能得到的優(yōu)惠價(jià)格（5.5萬(wàn)元），只有市場(chǎng)價(jià)（30萬(wàn)元以上）的六分之一，教育用地上進(jìn)行商品房開發(fā)，并修建起了大量的高檔別墅。資本通過(guò)與權(quán)力勾結(jié)，極其優(yōu)惠價(jià)格地取得土地用于經(jīng)營(yíng)開發(fā)，獲取巨大的商業(yè)利益，這些利益就這樣流向了開發(fā)商、部分政府（批租）官員和金融（審批貸款）人員這些少數(shù)人手中，形成了一個(gè)個(gè)巨大的資金和利益黑洞，演出了一幕幕腐敗大戲。三、有關(guān)認(rèn)識(shí)我們存在既要珍惜土地耕地又要進(jìn)行工業(yè)化城市化的矛盾；既要保護(hù)土地耕地又讓政府有很大權(quán)力征用土地的矛盾；既要提高農(nóng)民收入和降低城鄉(xiāng)收入差別又要?jiǎng)儕Z農(nóng)民在土地上應(yīng)有的利益的矛盾。這些形成了我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的巨大悖論。我國(guó)多年來(lái)未能按照“占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡”的原則管理耕地，農(nóng)村土地耕地急劇減少，主要原因應(yīng)歸于目前的財(cái)政稅收體制及地方政府的政績(jī)考核制度的缺陷，也歸因于現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體所有的土地的不公平對(duì)待，并賦予政府的征地權(quán)，必須修改相關(guān)法律法規(guī)條文，如明確政府征地中使用“國(guó)家公眾利益”等條文的具體含義，而且經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不能啟動(dòng)國(guó)家的征地權(quán)。屬于經(jīng)營(yíng)