農(nóng)村研究論文-失范的契約：形式民主下的枷鎖——對(duì)一示范性村民自治章程的解讀.doc

農(nóng)村研究論文-失范的契約：形式民主下的枷鎖對(duì)一示范性村民自治章程的解讀內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，村民自治作為國(guó)家主導(dǎo)和法制權(quán)威下的授權(quán)性自治，由于國(guó)家主義的權(quán)威導(dǎo)向和集權(quán)式村治習(xí)慣的影響，某些鄉(xiāng)規(guī)民約事實(shí)上成為了基層政府和鄉(xiāng)村組織通過(guò)“形式民主”來(lái)剝奪和壓迫農(nóng)民的枷鎖。要解決此類(lèi)問(wèn)題，不僅僅需要在立約技術(shù)等操作層面上的革新，更需要強(qiáng)化與民主理念相聯(lián)系的契約精神。關(guān)鍵詞：自治章程；權(quán)威導(dǎo)向；村治習(xí)慣；契約精神鄉(xiāng)規(guī)民約歷來(lái)是觀察和研究中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的重要樣本。有研究者指出，目前有許多鄉(xiāng)規(guī)民約只具有文字表達(dá)的意義，它通常是應(yīng)上級(jí)的要求而定，作為“依法治村”的證據(jù)，在實(shí)踐中并不總是能夠得到嚴(yán)格的執(zhí)行。但是，對(duì)于我們觀察基層組織而言，它們?nèi)杂胁豢啥嗟玫暮x。原因是，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上是由基層組織、或其委托的人士起草，并在基層組織中得到廣泛認(rèn)同的作品，因此，它們?cè)谙喈?dāng)程度上，能夠反映這些人對(duì)于其權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)和管制方法的認(rèn)識(shí)，反映了基層政權(quán)控制轄區(qū)的某種制度性基礎(chǔ)。本文通過(guò)對(duì)湖南省T縣推出的具有示范性意義的S村村民自治章程產(chǎn)生過(guò)程的描述和主要內(nèi)容的解讀，得出了如下結(jié)論：村民自治作為國(guó)家主導(dǎo)和法制權(quán)威下的授權(quán)性自治，由于國(guó)家主義的權(quán)威導(dǎo)向和集權(quán)式村治習(xí)慣的影響，某些鄉(xiāng)規(guī)民約事實(shí)上成為了基層政府和鄉(xiāng)村組織通過(guò)“形式民主”來(lái)剝奪和壓迫農(nóng)民的枷鎖。一、事實(shí)：背景和過(guò)程湖南省T縣是民政部村民自治示范縣并在1999年受到命名表彰的全國(guó)村民自治模范縣之一，S村是該縣村民自治的示范村。該村共有14個(gè)村民小組，495戶(hù)，1796人（1999年），水田1415畝，這種組和戶(hù)的規(guī)模及人平耕地面積在T縣處于平均水平。所不同的是，該村所辦企業(yè)近年純收入近30多萬(wàn)元，村民人平收入達(dá)2100元，這在該縣屬于上等水平的，只有靠近市區(qū)和縣城的少數(shù)村能夠接近這一水平。S村從1988年開(kāi)展村民自治活動(dòng)以來(lái)，一直是縣民政部門(mén)重點(diǎn)指導(dǎo)的村，也是對(duì)外宣傳的主要窗口。根據(jù)民政部關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知精神，各省市都對(duì)示范縣和示范村制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，其中制定村民自治章程是最主要的內(nèi)容之一。為了達(dá)到示范村的標(biāo)準(zhǔn)，S村在1997年底開(kāi)始了S村村民自治章程的制定工作。這次制定過(guò)程分為四個(gè)階段。第一階段，提出章程草案。為了適應(yīng)示范縣和示范村的需要，縣民政部門(mén)要求S村制定村民自治章程，縣委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也將此作為“政治任務(wù)”下達(dá)給該村黨支部和村委會(huì)。該村黨支部書(shū)記和村主任對(duì)制定這一章程表示同意，但提出村里沒(méi)有人才，不可能搞出“有水平東西”，希望縣民政部門(mén)幫助起草。因此，在縣民政部門(mén)的具體指導(dǎo)下村里成立了章程起草小組，起草小組參照其它縣和村的有關(guān)資料及該村1990年制定的村規(guī)民約，擬定一個(gè)初稿。初稿出來(lái)后，在縣民政部門(mén)和鄉(xiāng)有關(guān)負(fù)責(zé)人要求下，召開(kāi)了幾次村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行逐條研究和修改，最后確定了S村村民自治章程（草案）。第二階段，征求意見(jiàn)和修改。草案形成后，對(duì)如何征求村民意見(jiàn)有不同的主張，其中之一是，由于村民自治章程關(guān)系到村中的每一個(gè)村民，是村里的“根本大法”，應(yīng)該召開(kāi)村民會(huì)議，進(jìn)行“村民公決”。但這種主張很快就被否定了。其理由是這樣勞民傷財(cái)，也起不到實(shí)效，還不如印發(fā)給每家每戶(hù)，以戶(hù)為單位征求意見(jiàn)。因此，村委會(huì)將草案打印成冊(cè)，按村民小組分發(fā)到戶(hù)，無(wú)論是否有建議，戶(hù)主都必須簽字，然后將草案交回村委會(huì)。這樣，按戶(hù)發(fā)出的495份草案全部收回，村民共提出96項(xiàng)意見(jiàn)。這些意見(jiàn)包含各個(gè)方面，其中比較多的是有關(guān)集體財(cái)務(wù)管理方面的意見(jiàn)。起草人員根據(jù)村民們提出的意見(jiàn)進(jìn)行了一些修改。第三階段，審議通過(guò)。村黨支部和村委會(huì)于1998年3月12日召開(kāi)了由43名村民代表（每10戶(hù)推舉的1名代表）組成的村民代表大會(huì)對(duì)S村村民自治章程進(jìn)行審議?？h民政部門(mén)和鄉(xiāng)有關(guān)負(fù)責(zé)人也到會(huì)“坐鎮(zhèn)”。在會(huì)議上，有部分村民代表對(duì)章程沒(méi)有采納他們?cè)谡髑笠庖?jiàn)階段提出的建議表示不滿(mǎn)，對(duì)此，縣鄉(xiāng)村有關(guān)人員進(jìn)行了解釋?zhuān)詈笠耘e手的方式進(jìn)行表決，有關(guān)人員點(diǎn)了一下人頭說(shuō)，“已過(guò)半數(shù)，章程通過(guò)”。第四階段，成立執(zhí)行小組和頒布實(shí)施。在章程通過(guò)后，村民代表大會(huì)接著按村黨支部和村委會(huì)提出的名單，確定了21名村民代表以及6名村委會(huì)成員共27人組成的S村村民自治章程執(zhí)行小組，并要求村民代表特別是執(zhí)行小組人員要大力宣傳這個(gè)S村“小憲法”，要做到家喻戶(hù)曉?？h民政部門(mén)也將此章程作為示范性章程進(jìn)行宣傳和推廣。二、文本：權(quán)利、義務(wù)和權(quán)力S村民自治章程共10章，60條。第1章“準(zhǔn)則”有3條；第2章“村民的權(quán)利與義務(wù)”有12條；第三章“田土山水道路管理”有8條；第4章“用電管理”有4條；第5章“計(jì)劃生育管理”有4條；第6章“社會(huì)治安秩序管理”有12條；第7章“村民風(fēng)俗婚姻家庭關(guān)系”有7條，第8章“組織建設(shè)”有4條，第9章“集體財(cái)務(wù)管理”有3條；第10章“附則”有3條。按照法學(xué)界對(duì)規(guī)范性文件分析的一般方法，我們可以從權(quán)利和義務(wù)關(guān)系以及由此產(chǎn)生的公共權(quán)力三個(gè)方面來(lái)對(duì)這一章程進(jìn)行簡(jiǎn)單歸類(lèi)。章程在第2章規(guī)定了村民的權(quán)利。但這些規(guī)定比較簡(jiǎn)單，只有4條。這些權(quán)利是：章程第4條規(guī)定，“村民依法享有人身權(quán)。村民的人身自由和身體健康受到侵犯時(shí)，有權(quán)要求侵害者賠償醫(yī)療費(fèi)和誤工補(bǔ)貼等一切費(fèi)用，并由村委會(huì)處以100200元罰款，情節(jié)嚴(yán)重的交司法機(jī)關(guān)懲處”。第5條規(guī)定，“村民依法享有財(cái)產(chǎn)權(quán)。村民的合法財(cái)產(chǎn)和合法收入受到侵害時(shí)，有權(quán)要求侵害人停止侵害，返還財(cái)產(chǎn)和賠償損失”。第6條規(guī)定，“村民依法享有名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)。村民受到他人侮辱、誹謗、誣告和陷害時(shí)，有權(quán)要求他人侵害，消除影響，恢復(fù)各譽(yù)或賠禮道歉”。第7條規(guī)定，“村民有權(quán)對(duì)村干部提出批評(píng)建議權(quán)。對(duì)于村組干部的違法失職行為，有權(quán)向上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉。但不得捏造或歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于村民的申訴、控告或檢舉，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”。可見(jiàn)這些權(quán)利都是國(guó)家法律早已有明確規(guī)定的內(nèi)容，并不具有鄉(xiāng)村社區(qū)特定的性質(zhì)。章程有關(guān)村民義務(wù)的規(guī)定則十分復(fù)雜。如果從對(duì)象來(lái)說(shuō)，大體可分為村民對(duì)國(guó)家的義務(wù)、村民對(duì)社區(qū)的義務(wù)，村民之間的義務(wù)等三個(gè)方面。第一，在村民對(duì)社區(qū)的義務(wù)方面，章程涵括了政治、經(jīng)濟(jì)和文化及社會(huì)生活各個(gè)方面。這些規(guī)定都非常詳細(xì)并有具體的處罰規(guī)定。如第11條規(guī)定，“每年村民應(yīng)按國(guó)家規(guī)定并根據(jù)村組實(shí)際所需完成農(nóng)田水利基本建設(shè)義務(wù)工和積累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、組按每個(gè)工日2025元強(qiáng)制收歸集體安排他人完成。農(nóng)田水利基本建設(shè)和舉辦公益事業(yè)費(fèi)用，按田畝或人頭比例統(tǒng)一集資，違者，由村委會(huì)強(qiáng)制收繳，并由當(dāng)事人承擔(dān)一切費(fèi)用。”第17條規(guī)定，“本村耕地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包。如有政策性調(diào)整和人口異動(dòng)情況或其他原因，由當(dāng)事人向組村申請(qǐng)，根據(jù)上級(jí)規(guī)定和村民小組的合同，可適當(dāng)進(jìn)行小調(diào)整，被調(diào)整人必須服從。違者，村、組采取強(qiáng)制措施予以劃拔，并對(duì)責(zé)任戶(hù)給予1050戶(hù)罰款”。第二，在村民對(duì)國(guó)家的義務(wù)方面，章程規(guī)定的主要是交糧和計(jì)劃生育這些與農(nóng)民生活相關(guān)的問(wèn)題。如第10條規(guī)定，“村民在鎮(zhèn)村統(tǒng)一規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成國(guó)家定購(gòu)糧任務(wù)和集體的各項(xiàng)上交任務(wù)，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。違者，村委會(huì)有權(quán)組織強(qiáng)制收繳，并按拖欠、拒交數(shù)額的金額處以30%的罰款?！钡?3條規(guī)定，村民必須自覺(jué)履行計(jì)劃生育義務(wù)，及時(shí)主動(dòng)落實(shí)節(jié)育措施。違者，必須自覺(jué)接受鎮(zhèn)、村、組三級(jí)按湖南省計(jì)劃生育條例和有關(guān)規(guī)定的處罰。對(duì)及時(shí)舉報(bào)他人違反計(jì)劃生育或違法結(jié)婚行為的，獎(jiǎng)舉報(bào)者現(xiàn)金50元以上，并向其保密。第14條規(guī)定，“村民必須依法履行服兵役和參加民兵組織的義務(wù)，積極報(bào)名應(yīng)征服兵役和參加民兵組織。違者依照兵役法的規(guī)定，給予罰款，并強(qiáng)制其履行義務(wù)”。第37條規(guī)定，“凡阻礙、擾亂鎮(zhèn)、村、組干部執(zhí)行計(jì)劃生育、追交各項(xiàng)任務(wù)，調(diào)處民事糾紛和其他依法執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)，經(jīng)勸阻不聽(tīng)的，責(zé)令寫(xiě)出書(shū)面檢討張貼全村，并處200元以上罰款”。第三，在村民對(duì)其他村民的義務(wù)方面，章程規(guī)定得較為原則，主要是有關(guān)人身和財(cái)產(chǎn)方面的。比如第47條規(guī)定，“建立良好的鄰里關(guān)系。村民建房、修路等，要照顧相鄰之間的排水、交通的方便，不能影響整體規(guī)劃和損害鄰居的利益。違者，由責(zé)任人排除妨害賠償經(jīng)濟(jì)損失，并處100200元罰款”。第49條規(guī)定，“認(rèn)真落實(shí)五保供養(yǎng)政策和鎮(zhèn)政府規(guī)定的供養(yǎng)辦法，安排好吃、穿、住、醫(yī)、葬（上學(xué)）。凡拒不盡義務(wù)和不落實(shí)的，村責(zé)令強(qiáng)制執(zhí)行”。為了使這些義務(wù)性規(guī)定具有現(xiàn)實(shí)的約束力，章程規(guī)定了不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，將罰款，批評(píng)教育，強(qiáng)制性措施，責(zé)令賠償?shù)茸鳛樘幜P措施。其中，罰款是最主要的手段。在60條中，有關(guān)罰款的條款有24條。包括了侵犯村民的人身自由和身體健康的（第4條）；利用家族、宗族勢(shì)力或其他勢(shì)力鬧事的（第8條）；以任何借口拖欠、抗交各項(xiàng)上交任務(wù)的（第10條）；不按村組要求進(jìn)行承包土地調(diào)整的（第17條）；在田塍邊、塘壩邊、過(guò)水圳邊、渠道過(guò)堆放雜物、挖土種菜或作他用的（第19條）；飼養(yǎng)的家禽、家畜因管理不善造成他人生產(chǎn)和財(cái)物或傷害他人身體的（第20條）；不服從水利管理制度的（第21條）；違章搭棚、建房、種菜、堆放障礙物，過(guò)份刨田干子的（第23條）；不遵守用電規(guī)則和用電制度的（第27條）；棄嬰、溺嬰的（第31條）；參與賭博的（第33條）；有損害集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的犯罪行為（第34條）；成群結(jié)伙、尋釁鬧事、打架斗毆、敲詐勒索、盜竊公私財(cái)物的（第36條）；阻礙、擾亂鎮(zhèn)、村、組干部執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)的（第37條）；損壞或破壞水利、交通、生產(chǎn)等公共設(shè)施的（第38條）；盜竊、毀損國(guó)家、集體和他人財(cái)產(chǎn)的（第39條）；毆打教師和影響正常教學(xué)秩序的（第40條）；不接受村委會(huì)調(diào)解的而強(qiáng)詞奪理尋釁鬧事的（第41條）；在建房、修路中影響整體規(guī)劃和損害鄰居利益（第47條）；不盡贍養(yǎng)和撫養(yǎng)義務(wù)的（第48條）；貪污和挪用集體資財(cái)?shù)模ǖ?7條）等各個(gè)方面。罰款的數(shù)目小至10元，最高為2000元，處200元以上的有15條。處罰幅度相差10倍的有3項(xiàng)，相差5倍的有4項(xiàng)，相差14倍的有10項(xiàng)。這就給執(zhí)“法”者保留了很大的權(quán)力空間。特別是，章程還在多處制定了“強(qiáng)制措施”，如第10條和第11條，都規(guī)定了在收取上交任務(wù)和統(tǒng)一集資款時(shí)，對(duì)拖欠和抗交者“村委會(huì)有權(quán)強(qiáng)制收繳”，第17條規(guī)定對(duì)不服土地調(diào)整的村組采取“強(qiáng)制措施予以劃拔”。而對(duì)什么是“強(qiáng)制收繳”、采取什么樣的“強(qiáng)制措施”，章程并沒(méi)有明確限定，村委會(huì)的負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，就是搬東西、拆毀住房、拔點(diǎn)田里的莊稼等等。章程規(guī)定的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)有三個(gè)。其一，村黨支部。章程第2條規(guī)定，本章程在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，由村民代表大會(huì)監(jiān)督、村民委員會(huì)具體組織管理和實(shí)施。第54條規(guī)定，在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，建立定期考核村、組干部和民主評(píng)議村干部制度。第56條規(guī)定，村民主理財(cái)小組定期對(duì)付級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行清理審核，向村黨支部報(bào)告清理結(jié)果。其二，村委員和村民代表大會(huì)。章程第51條規(guī)定，村建立村民委員會(huì)，在村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)治調(diào)委員會(huì)、文教衛(wèi)墳劃生育委員會(huì)、社會(huì)福利委員會(huì)。村建立村民代表大會(huì)，實(shí)行自我教育、自我管理和自我服務(wù)。第60條規(guī)定，章程的解釋權(quán)屬村委會(huì)。其三，“章程執(zhí)行小組”。第59條規(guī)定，村委會(huì)根據(jù)村民代表的推選，成立21人組成的村民自治章程執(zhí)行小組，其所收繳的財(cái)、物（包括罰款、沒(méi)收款和應(yīng)收款等）由村委會(huì)統(tǒng)一管理，設(shè)立專(zhuān)賬、予以公布，除正當(dāng)、合理開(kāi)支外，歸全村人民所有。本章程執(zhí)行中有較大阻力的，由村委會(huì)申請(qǐng)鎮(zhèn)人民政府幫助執(zhí)行，所有費(fèi)用由當(dāng)事人負(fù)責(zé)。三、分析和思考那么，S村村民自治章程制定過(guò)程和主要內(nèi)容體現(xiàn)了什么樣的制度性基礎(chǔ)和村治精神呢？第一，村民自治作為國(guó)家主導(dǎo)和法制權(quán)威下的授權(quán)性自治，國(guó)家主義的權(quán)威導(dǎo)向在推動(dòng)了村民自治活動(dòng)的發(fā)展同時(shí)，又制約了村民自由選擇的空間，并為基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織提供了侵害村民合法權(quán)利的機(jī)會(huì)。村民自治是國(guó)家在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后實(shí)行的一種鄉(xiāng)村政治制度安排，是在中國(guó)自上而下的權(quán)威體制內(nèi)生成的這種“自治制度”，對(duì)廣大村民來(lái)說(shuō)，其選擇空間是十分有限的。特別是有關(guān)村級(jí)織織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和職權(quán)這些方面都不是村民自主選擇的結(jié)果，而只能是在國(guó)家法律權(quán)威下形成的制度性安排。那些稱(chēng)之為“小憲法”的村民自治章程，只能以國(guó)家的法律權(quán)威為合法性基礎(chǔ)和效力背景，是一種法度框架內(nèi)的行為保證。S村村民自治章程的第1條就明確規(guī)定，“為了保障村民依法實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，促進(jìn)本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，依據(jù)村民委員會(huì)組織法及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，經(jīng)村民討論制定本章程，作為全體村民必須遵守的行為準(zhǔn)則”。但這并不是說(shuō)，這些自治章程就完全按照國(guó)家的規(guī)定進(jìn)行的。事實(shí)上，由于基層政府甚至村級(jí)組織都以國(guó)家代表身份自居，為使章程更符合自身的利益和意志，許多規(guī)定都跨越了國(guó)家法制的限度。如章程第18條規(guī)定，“村民應(yīng)該種好、管理好所承包的責(zé)任田及其它生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，必須接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃指導(dǎo)和農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，增加投入，并充分發(fā)揮其作用，提高效率和經(jīng)濟(jì)效益”。顯然，這樣的規(guī)定，已將村民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)也剝奪了。章程中那些大量標(biāo)準(zhǔn)不明、程序簡(jiǎn)單的處罰有許多地方都是與國(guó)家的法律規(guī)定相違背的。也就是說(shuō)，在國(guó)家主義的權(quán)威導(dǎo)向下，一方面要求廣大農(nóng)民這些“自治主體”完全按照國(guó)家的法律規(guī)定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在村委會(huì)的設(shè)置和權(quán)力及村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位等方面，并不存在實(shí)際意義的約定和更改。另一方面，甚至政府和村級(jí)組織作為國(guó)家的代表者或代理人，利用鄉(xiāng)村社會(huì)信息短缺和利益主體的分散性，采取各種形式剝奪國(guó)家法律已經(jīng)承認(rèn)了的“村民權(quán)利”。第二，形式上的民主并沒(méi)有改變傳統(tǒng)的集權(quán)式村治習(xí)慣，