農(nóng)村研究論文-推進“新農(nóng)村建設(shè)”中地方財政的改革路徑.doc

農(nóng)村研究論文-推進“新農(nóng)村建設(shè)”中地方財政的改革路徑內(nèi)容提要：“新農(nóng)村建設(shè)”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，然而當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境已成為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的最大障礙。本文通過構(gòu)建一個地方公共物品的理論框架，結(jié)合現(xiàn)行財政體制和農(nóng)村消費主體的特點，并在一定的實證結(jié)論的基礎(chǔ)上，重新定位農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中地方財政的地位與職能，同時提出改革途徑的政策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品地方財政供給機制農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或家庭消費的私人產(chǎn)品而言，由農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，和一般公共產(chǎn)品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴程度不斷增強，農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平與效率成為推進“新農(nóng)村建設(shè)”正確的政策選擇。目前，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給途徑的研究，其視角多立足于公共品非排他與非競爭性的基本特征，從純公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的角度入手，分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府與市場、不同層級政府之間的職能與作用，并沒能結(jié)合我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的一些具體實際，將農(nóng)村公共產(chǎn)品與一般公共產(chǎn)品的特征加以更為清晰的界定，這就造成了理論研究和財政體制改革實踐中的諸多不足。本文結(jié)合當前財政支農(nóng)體系與農(nóng)村消費主體等主要實際，在一個修改的地方公共物品理論框架內(nèi)，總結(jié)出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本機制，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類、主體與途徑，并提出相應的改革設(shè)想與方案。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀分析近年來，我國政府對農(nóng)村資金的支持不斷加強，包括財政支出、國家固定建設(shè)投資、金融資金、國債資金等項目。1998年2003年，中央財政直接用于“三農(nóng)”的支出累計9350多億元。2004年中央各項財政支農(nóng)資金為2626億元，2005年這一數(shù)字為2975億元，2006年則增加到創(chuàng)紀錄的3397億元。然而，在這一系列數(shù)字下，中央財政作用不足、而直接提供農(nóng)村公共品的地方財政缺位，造成了總體供給不足、局部供給不均衡以及供給效率低下的三大困境。（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的總體有效供給不足總體的供給不足與局部的供給過度是造成有效供給不足的重要原因。中央的財政支出作為國家強制性地實施資源配置的一種制度安排，其財力規(guī)模還沒有能力完全滿足日益增長的公共產(chǎn)品需求?？疾熵斦杖肱cGDP的關(guān)系，縱向比較，我國財政收入占GDP比重總體趨勢是下降的，1978年財政收入占GDP的比重為31.2%，1985年為22.4%，1995年下降到最低點，僅為10.7%，從1996年開始年逐漸上升，到2004年財政收入占GDP的比重為19.3%；橫向比較，我國財政收入占GDP的比重既低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中國家。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）政府財政統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國、德國、英國、法國和澳大利亞等發(fā)達國家，財政收入占GDP比重分別為35%、47%、40%、49%和37%；1997年，馬來西亞、泰國、印尼和印度等發(fā)展中國家的這一比重分別為28%、19%、18%和21.5%，發(fā)展中國家的平均水平為25%.而且受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國財政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，1980年以后，我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財政支出的比重長期徘徊在10%左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢，2002年下降到最低點，僅占5%.財政資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，農(nóng)村滿足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱乏。另一方面，縣鄉(xiāng)的財政困難與資金濫用使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給陷于停滯發(fā)展的局面。據(jù)統(tǒng)計，目前全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，交通設(shè)施落后；53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價偏高（平均為城鎮(zhèn)電費的2倍以上），盡管有93%的村能接收電視，但信號相當微弱；農(nóng)村的現(xiàn)代社會保障制度幾乎空白，農(nóng)民缺乏最基本的“安全保障網(wǎng)”，占全國人口70%的農(nóng)村只占有全國20%的醫(yī)療資源。與此同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給局部過度，如在貧困地區(qū)建造的高檔樓堂館所、休閑場所，以及在個別地區(qū)追求政績進行的形象工程，卻嚴重占用了支農(nóng)資金。（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的局部供給不均衡經(jīng)濟發(fā)展在區(qū)域上的不平衡性，也造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的不均衡?，F(xiàn)行的分稅制財政體制下，縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共需要由縣、鄉(xiāng)政府提供，這往往包括提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等多種地方公共需要，同時還要支持本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展。如我國義務(wù)教育經(jīng)費，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的比重分別為2%、11%、9%和78%.這些事權(quán)，大都剛性強，所需支出基數(shù)大、增長快。而縣、鄉(xiāng)政府的財源多來自本地經(jīng)濟總量，增長小且零星分散難以征收，上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付又很有限。這種事權(quán)與財權(quán)的嚴重不對稱，使得憑借本級政府的財政收入更無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，為完成任務(wù)不得不收取的各種制度外收入更增加了農(nóng)民的負擔。2001年，全國各省（市、區(qū)）中，每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍，其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。而且，公共產(chǎn)品建設(shè)上的地區(qū)差距要比經(jīng)濟發(fā)展上的差距更大，并且還有進一步擴大的趨勢。例如我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入，1995年西部地區(qū)農(nóng)村小學生均教育財政投入僅為東部地區(qū)的51.46%，農(nóng)村初中生均教育財政投入為74.12%，到2000年，西部地區(qū)小學生均教育財政投入進一步下降為東部地區(qū)的47%，初中下降為54.68%，2001年這兩個比例雖然有所上升，分別為60.39%和56.7%，但從發(fā)展情況看，西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入水平與東部農(nóng)村地區(qū)仍存在較大差距。而?。ㄊ?、區(qū)）之間的教育投入差距則更大，據(jù)測算，1998年2003年間，全國農(nóng)村小學生均預算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別為0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全國農(nóng)村初中生均預算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省間的差距甚至有擴大的趨勢，而稅費改革后農(nóng)村義務(wù)教育的預算內(nèi)生均公用經(jīng)費基尼系數(shù)均在0.54以上，超過了國際公認的基尼系數(shù)0.4的差距標準。這種地區(qū)間投入的差異必然影響了貧困地區(qū)的發(fā)展，破壞了公共產(chǎn)品提供的公平目標。（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏效率1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置效率低下我國基層政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起支配作用的變量，不是農(nóng)村的需求而是自上而下考核的政績和規(guī)模，公共產(chǎn)品供給缺乏科學的決策機制，中央財政的支出項目和數(shù)量，往往不能照顧到地方的各種實際需求，這使得有限的資金在運用中配置效率低下，公共產(chǎn)品的效用得不到最大化，公共產(chǎn)品的供給無法提高需求主體（農(nóng)村居民）的福利水平。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著重“硬”輕“軟”、重“準”輕“純”、重“短”輕“長”、重“建”輕“養(yǎng)”的“四重四輕”傾向（徐超，2005）。具體而言，一是重上級要求考核的等公共設(shè)施項目建沒，對農(nóng)業(yè)科技推廣應用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃等“軟”公共產(chǎn)品積極性不高；二是對農(nóng)村準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主要依賴上級政府的投入；三是熱衷于提供見效快的短期公共項目，不愿提供見效慢但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養(yǎng)和維護，從而不能充分滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。2.支農(nóng)資金的行政管理效率低下一是我國涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門眾多，部門分割嚴重，形成于計劃經(jīng)濟時代的財政支農(nóng)體系使得支農(nóng)資金以不同的名目由各個中央部門支配，政策之間相互制約的現(xiàn)象時有發(fā)生，資金使用分散，交叉和重復等現(xiàn)象嚴重；二是制度外財政收支賬證不全，甚至根本沒有建賬，資金使用缺乏有效的監(jiān)督，擠占挪用現(xiàn)象普遍，資金到位率低；同時，相當一部分被用于涉農(nóng)部門臃腫的機構(gòu)和人員開支，造成極大浪費。這都大大降低了公共產(chǎn)品供給的行政效率。通過以上的分析，我們可以看到，由于地方政府提供的公共產(chǎn)品主要是只與本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，地方財政應該逐漸成為提供農(nóng)村公共品的主體。而只有正確界定政府的職能范圍，逐步改變和調(diào)整中央和地方財政的支出水平與支出結(jié)構(gòu)，特別是通過深化地方財政對農(nóng)村公共品的供給機制，充分發(fā)揮地方財政的作用，才能理順農(nóng)民的各種稅費與各種公共服務(wù)之間的關(guān)系與比例，保證分級財政管理體制正常運行，建立財政支農(nóng)的長效機制。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論框架地方公共產(chǎn)品的供給理論為我們廓清中央政府與地方政府、地方政府與市場的關(guān)系，建立合理的供給機制提供了一個重要的理論框架。我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不同于一般的公共產(chǎn)品，具有兩個重要的特點：一是受益的直接性，由于重工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)間人為地差別化，城市的公共物品供給一般由政府通過財政支出解決，而農(nóng)村各種公共物品卻由農(nóng)民自掏腰包以各種費的形式解決，從而將本應由政府承擔、統(tǒng)籌安排支出的部分負擔轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，這使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費具有一定程度的直接收益性。二是受益的范圍性，按照我國現(xiàn)行的憲法規(guī)定和財政體制，村作為一級自治組織，沒有財政，也沒有獨立預算決算、金庫和相應的管理機構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給從財政的角度看具有“村級自治”與“一事一議”等特點，這體現(xiàn)在這種公共產(chǎn)品的受益范圍總是被主要地限定在一定的空間之內(nèi)。因此，相對于城市的公共物品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品更具有地方公共物品的特征。地方公共物品理論，與一般公共產(chǎn)品理論不同之處在于，只假定這種公共物品的供給相應與某一個特定的地理位置，從而消費者也被確定在特定的范圍之內(nèi)，對所供應的公共物品和類型進行選擇（Tiebout，1956）。（三）理論結(jié)論與實證分析由此可見，最優(yōu)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的構(gòu)成，不是單純的政府支出G，或者完全由個人消費承擔，只有把政府作用和市場機制有機地結(jié)合起來，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同公共需求層次，加強公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競爭機制，才能通過農(nóng)村居民的消費選擇，實現(xiàn)其農(nóng)村公共產(chǎn)品消費的效用最大化，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的微觀效率。Buchanan（1968）對美國農(nóng)業(yè)社區(qū)的研究同時也表明，在收入水平提高的情況下，俱樂部產(chǎn)品可以通過私人集團化生產(chǎn)的方式提高其生產(chǎn)效率；薩瓦斯的研究更進一步表明，沒有任何邏輯理由可以充分證明壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)必須由政府機構(gòu)來提供，而擺脫政府公共服務(wù)低效率和資金不足困境的最好出路，是通過積極實行公共服務(wù)的民營化，建立起公私機構(gòu)之間的競爭（E.C.薩瓦斯，中譯本，2002）。三、建立與完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的政策建議通過從以上的分析，我們可以清楚地看到，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有比較典型的地方公共物品的特征，供給總量與效率的提高，依賴于兩個方面的內(nèi)容：一方面，從供給總量來看，最優(yōu)數(shù)量總是與一定數(shù)量的農(nóng)村最優(yōu)人口規(guī)模相保持著適度的比例，而這一規(guī)模從根本上又取決于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，因此，如何使得農(nóng)民增收是保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量的關(guān)鍵因素。另一方面，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和供給的效率，關(guān)鍵在于建立適當?shù)恼┙o機制與市場供給機制，農(nóng)村公共品具有的地方公共物品的特性，使得其供給主體與渠道的多樣化而不是單一化，才是提高供給的資源配置效率、實現(xiàn)效用最大化的最優(yōu)途徑。這需要一系列相關(guān)的配套政策：（一）改革地方政府對農(nóng)村公共品供給的投融資體制，構(gòu)建有效的市場化競爭機制首先，在農(nóng)村公共品的投資領(lǐng)域，地方政府應實行不同的供給機制，對供給領(lǐng)域進行競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)的劃分（見表1）。對于競爭性環(huán)節(jié)，應該引入競爭機制；對于非競爭環(huán)節(jié)，應該以公共財政（財力）為基礎(chǔ)，實行價格聽證制度、招投標制度、合同出租等方式，由市場形成價格和競爭機制，逐步形成政府機制和市場機制的復合調(diào)節(jié)，公共部門和私人部門的混合生產(chǎn)，提高公共產(chǎn)品的資源配置效率。其次，形成多樣化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機制，引入市場經(jīng)濟運行的法則為公共產(chǎn)品籌資提供豐富的選擇渠道。在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府可以利用預算安排、政策安排或合約安排形成各種經(jīng)濟激勵，引導私人企業(yè)或非營利部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)（見表2）。不僅能夠增強地方各級財政、特別是農(nóng)村支農(nóng)資金的財力，而且有利于提高公共產(chǎn)品供給和資金使用的效率。表1農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)非競爭性環(huán)節(jié)農(nóng)村電力發(fā)電、供電電網(wǎng)、配電農(nóng)村水利水利設(shè)施、設(shè)備水利管理、水利發(fā)展規(guī)劃等農(nóng)村教育校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤保障教學、后勤管理農(nóng)村道路道路建設(shè)路軌網(wǎng)、通信網(wǎng)表2公共產(chǎn)品供給主體與籌資選擇的模式資金來源供給主體財政資金民間資金混合資金公共非競爭性環(huán)節(jié)公有公營私有公營混合所有公營生產(chǎn)競爭性環(huán)節(jié)私人生產(chǎn)：競爭性環(huán)節(jié)公有私營私有私營混合所有私營混合生產(chǎn)非競爭性環(huán)節(jié)公有合營私有合營混合所有合營競爭性環(huán)節(jié)（二）減輕農(nóng)民實際稅費負擔，建立保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專項轉(zhuǎn)移支付制度提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，需要增加農(nóng)民收入。但目前條件下，最直接的途徑是通過建立上下級和同級政府對農(nóng)村地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付制度，切實減輕農(nóng)村公共品供給給農(nóng)民所造成的各種稅費負擔。由于農(nóng)民作為消費者實際已經(jīng)承擔了城市工業(yè)產(chǎn)品的部分增值稅；另外，轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村廉價勞動力為城市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了大量利潤，換來了發(fā)達地區(qū)的工業(yè)繁榮和城市的稅收增長。因此，這一制度通過把企業(yè)所得稅資金轉(zhuǎn)移給農(nóng)村地區(qū)，不僅是當前社會和諧發(fā)展的需要，也是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”最好