農(nóng)村研究論文-法治視野中的村委會和黨支部.doc

農(nóng)村研究論文-法治視野中的村委會和黨支部村民自治、包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國改革開放政策在農(nóng)村取得的三項(xiàng)突破，也歷來被視為農(nóng)村改革的重大成就。村民委員會組織法（試行）自1988年11月4日實(shí)施以來，有關(guān)村民自治的法規(guī)政策不斷出臺，制度不斷完善，但兩大基本矛盾始終未能解決，在有些地區(qū)更有激化的趨勢。一是村委會和黨支部的“兩委”權(quán)力之爭，二是村民“自治”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)”的關(guān)系問題。這兩大基本矛盾在一定意義上體現(xiàn)著市場經(jīng)濟(jì)所要求的憲政體制與“專政”政治體制的沖突，也是解決“三農(nóng)”問題的癥結(jié)之一。本文立足于農(nóng)村基層民主發(fā)展的現(xiàn)狀、從法治角度分析“兩委”沖突的根源及處理方式，試圖為依法治村提供一點(diǎn)參考性意見。兩種思想、兩種體制的沖突1998年11月4日，試行10年的村民委員會組織法修改后正式頒布實(shí)施，全國普遍進(jìn)行了換屆選舉。1999年5月，筆者到河南省孟州市還封村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，換屆選舉后的新村委上任半年，沒拿到公章和賬本，公共支出1萬多元，全是村委會成員自己墊支的。因沒錢交定金，該村沒有預(yù)訂麥?zhǔn)盏氖崭顧C(jī)，村民只好動用鐮刀；市里統(tǒng)一搞有線電視，村里表示沒錢不搞。村公章和賬目由支書控制、在支書任命的村會計(jì)手中，大小事情由支書定奪。村會計(jì)聲稱自己是支書任命的，不受村委會領(lǐng)導(dǎo)。村支書聲稱：“共產(chǎn)黨打下的江山，不會讓別人坐。黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會，支書說了算?！编l(xiāng)黨委書記說：“如果村支書連一個會計(jì)都不能定，怎幺落實(shí)黨管干部的原則？”在2002年國慶晚會上，著名歌星唱出了“黨為人民打江山坐江山”的歌詞。在中華人民共和國公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建時代的王朝更易，“新主”帶領(lǐng)軍隊(duì)逐鹿中原、掃平天下，建立新朝。所有反抗者殺光逃盡，剩下的就是臣民，朝廷委派各級官吏、做“宰”做“牧”，對草民行“殺罰”之權(quán)。官吏吃朝廷俸祿、用朝廷授予的權(quán)力（官?。?，當(dāng)然唯朝廷之命是從。農(nóng)民要反抗?fàn)幦〉囊膊皇枪駲?quán)利、平等自由，而是“造反奪印”“皇帝輪流做，明日到我家。”很多干部群眾認(rèn)為：共產(chǎn)黨打天下，所以天下就是共產(chǎn)黨的，黨的各級組織理所當(dāng)然地掌握權(quán)力。由此衍生的一種理念是：黨不是為自己而是為人民打天下，權(quán)力屬于人民，但黨代表人民根本利益，所以替人民行使權(quán)力，委派各級官吏。向黨要權(quán)或主張權(quán)力就是違背人民根本利益和意志。沿著這條思想脈絡(luò)，形成了社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和人民民主專政體制。在此體制下，中國的民主憲政思想歷經(jīng)“西風(fēng)東漸”的百年風(fēng)雨也在不斷發(fā)展，并與傳統(tǒng)的“民本”思想結(jié)合，在理論和實(shí)踐中逐步得到完善。特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐加快，我國已經(jīng)形成比較完善的市場經(jīng)濟(jì)體制框架。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，它必然對基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政治體制提出變革的要求，法律面前人人平等；沒有不承擔(dān)義務(wù)的權(quán)利，沒有不享受權(quán)利的義務(wù)；中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，未經(jīng)人民通過法定的形式授予，任何個人和組織的權(quán)力都必須歸還給人民；未經(jīng)人民通過法定的形式認(rèn)可，對公民憲法權(quán)利的限制和剝奪的有關(guān)法規(guī)政策都必須廢除；人民把自己管理國家公共事物的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)去行使，授予多少、怎樣行使、行使不好怎樣懲罰，都由法律來確定；任何組織和個人必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，反之，未經(jīng)人民通過合法形式授予，任何組織和個人得到的公共權(quán)力都屬違法，行使違法權(quán)力必得受到法律制裁和全社會的抵制。沿著這條思想脈絡(luò)，便有了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的村民自治組織村民委員會，很多人將它稱為中國民主憲政的基礎(chǔ)和開頭，它走過的每一步都引起了國人的普遍關(guān)注。村委會是村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能指導(dǎo)而不能領(lǐng)導(dǎo)它，村委會干部對選民負(fù)責(zé)而不對政府負(fù)責(zé)。由于黨政機(jī)構(gòu)仍然沿襲“黨管干部”為準(zhǔn)則的自上而下的任命制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級行政機(jī)構(gòu)。兩種體制在此發(fā)生斷裂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能任免村委會干部，便往往通過黨支部來掌控局面。黨的組織原則是下級服從上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以任免和委派村支書，自然希望讓村支書成為村里的“一把手”，黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的“指導(dǎo)關(guān)系”通過黨的一元化組織系統(tǒng)重新變成“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。市場經(jīng)濟(jì)必然對法治化即政治民主化提出更高的要求，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政治體制改革卻遲遲不動，尤其是自上而下的干部任命制度在市場交易相對發(fā)達(dá)的今天，使權(quán)力尋租愈演愈烈。許多官員認(rèn)為自己得到“穩(wěn)定一方、造福一方”的任命后，自己管轄的這一方土地上所有的人財(cái)物都成了自己經(jīng)營官場的資源，所謂“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣”。領(lǐng)導(dǎo)選擇好的企業(yè)、部門設(shè)點(diǎn)，自己出國、送禮、吃喝玩樂的費(fèi)用由自己分管的點(diǎn)來解決。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市國企大面積虧損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生計(jì)艱難，官員可利用的經(jīng)濟(jì)資源逐步由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向土地和農(nóng)村。近幾年農(nóng)民收入下降，加上1994年分稅制帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要完成財(cái)稅任務(wù)有很大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要適應(yīng)官場經(jīng)營規(guī)則，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這一塊公開收入，還要有自己經(jīng)營官場的這一塊灰色收入，過年過節(jié)、迎來送往，隨時應(yīng)付上邊頭頭腦腦家的婚喪嫁娶，而自己的“資源”主要靠農(nóng)村。上邊決定他的升遷榮辱，村里要搞村民自治，在夾縫中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就得加大對村支書的支持力度，通過他來領(lǐng)導(dǎo)村委會，想方設(shè)法控制村莊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村黨支部和村委會這三種農(nóng)村政治力量，前兩種有著“一元化體制”的血脈關(guān)系，在一般情況下，村委會要依法掙得其獨(dú)立地位，將面對其余兩大政治力量的擠壓。到目前為止，沒有人敢明目張膽地反對村民自治、村民選舉，但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部夸大村民選舉中“賄選”、“家族勢力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，說農(nóng)民素質(zhì)太差、缺乏參政能力等等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的干預(yù)和“操縱”尋找借口。1選舉、撤換和任命在村委會選舉過程中和選舉后對權(quán)力的分配上，“兩委”之爭表現(xiàn)出不同的方式。由村支書和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組成的換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組或選舉委員會，為使自己的意中人當(dāng)選，對村委會選舉一般采用以下操控方式。1、有保留地把村委會組織法和選舉辦法向村民傳達(dá)，使村民與操控者在政策信息上處于不平等的地位。有的農(nóng)民自己宣傳法律法規(guī)，受到有關(guān)部門的阻撓。22、推舉候選人時進(jìn)行“取舍”安排。如有傾向性地向選民介紹候選人情況，抬一方壓一方；有些“地痞刁民”參選并得到多數(shù)選民擁護(hù)，選舉領(lǐng)導(dǎo)小組就用非正常手段威逼其退出競選。還有的地區(qū)對候選人條件做出規(guī)定，選舉領(lǐng)導(dǎo)小組就利用該規(guī)定把自己不滿意的候選人排除掉。村民委員會組織法第12條規(guī)定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。但有些省份的地方性法規(guī)對此作了限制性規(guī)定。如河北省村民委員會選舉辦法第11條規(guī)定候選人應(yīng)具備五項(xiàng)條件，第一項(xiàng)是“遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，帶頭履行村民義務(wù)”，第五項(xiàng)是“有一定的科學(xué)文化知識和工作能力，能帶領(lǐng)群眾共同致富”。這兩條看上去很正確，但解釋權(quán)在選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，如上訪的、抗拒亂攤派的、打過架的，都可以用第一項(xiàng)將其排除在候選人之外。第五項(xiàng)則可排除無力致富的窮人和文化低的村民。如仍然達(dá)不到目的，還有一個辦法就是抓走最有競爭力的候選人。3、在投票和計(jì)票時做手腳。在統(tǒng)計(jì)選票和對有效票與廢票做認(rèn)定時，有利于選舉小組的“意中人”。筆者在河南省遂平縣石寨鋪鄉(xiāng)大金莊村調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)該村換屆選舉發(fā)生的情況與以上分析基本吻合。1991年大金莊村有過一次村委會選舉，此后十多年一直由鄉(xiāng)里任命。村民多次上訪反映村干部吃喝貪占、村務(wù)不公開、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等問題，要求改選村班子，但都不了了之。1998年，村民反映村干部經(jīng)濟(jì)問題。鄉(xiāng)紀(jì)委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村公路集資款被用作吃喝招待費(fèi)，村干部四年吃掉11.7萬元，對一個貧窮地區(qū)的純農(nóng)業(yè)村來說確屬“非生產(chǎn)性開支過大”。鄉(xiāng)紀(jì)委要求村兩委認(rèn)認(rèn)真真落實(shí)村務(wù)“十公開”。1998年新的村民委員會組織法頒布，大金莊村委也到換屆之時，村民急切希望自己投票選舉新的領(lǐng)導(dǎo)班子。村民代表李來成1986年高中畢業(yè)后經(jīng)常在外面打工，因群眾多次上訪找他寫材料，李來成開始關(guān)心村里事務(wù)，并自學(xué)法律知識。1998年底，鄉(xiāng)紀(jì)委查證落實(shí)了村干部大吃大喝等經(jīng)濟(jì)問題，但上邊遲遲未組織換屆選舉。李來成自備手提喇叭，在本行政村7個村民組宣傳村民委員會組織法和國務(wù)院發(fā)布的農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例，對村民關(guān)心的村務(wù)公開、村民自治、合理負(fù)擔(dān)等具體問題逐條講解，受到村民的歡迎。李來成宣傳得正起勁，派出所所長帶人氣勢洶洶找上門來。詢問半天，拿不準(zhǔn)李來成行為的違法性，臨走，所長鐵青著臉揮揮手說：“不管怎樣，你別在街上吆喝了！”李家是小門小戶，李來成爺爺原是給大金莊地主扛活的外地人，解放后在本村落戶，生下兩個兒子，到李來成父輩只有兩戶。派出所長來者不善，家里人勸他：“不要再宣傳法律了，咱有理也惹不起官府?！?999年初，鄉(xiāng)干部未開村民大會、未公布選民名單、未公布選舉日期，卻在一天晚上找村民填起選票來。村民問填的啥選票，鄉(xiāng)干部說今晚搞換屆選舉，選村委會。群眾質(zhì)問道：“我們早就等著選干部，但你們白天不選晚上選，這是哪里規(guī)定的？你把選舉法拿出來！”鄉(xiāng)干部說：“法律規(guī)定有，我忘帶了。”當(dāng)夜，村民把搞選舉的鄉(xiāng)干部轟到村干部家，選舉未搞成。鄉(xiāng)里又任命了村委會。這年春節(jié)剛過，李來成去鄉(xiāng)里問選舉的事。大禮堂正在開換屆后的村委班子會。他坐在禮堂后排想看個究竟，一位副鄉(xiāng)長對他說：這是支書、村長會，你不能聽。李來成出來，派出所的人已接到通知，在門口把他帶走了。當(dāng)天中午他被放出來，會已開完。此后，村干部的經(jīng)濟(jì)問題又引起村民上訪。大河報(bào)對大金莊村干部開白條頂提留的事進(jìn)行曝光，同時發(fā)表評論“饞嘴”干部傷民心。文章說：“這些饞嘴干部的行為性質(zhì)惡劣，影響極壞。豈不知，吞吃提留款，就是揮霍農(nóng)民血汗錢，就是嚴(yán)重破壞干群關(guān)系，就是破壞國家農(nóng)村政策的正確貫徹實(shí)施?！?月7日文章發(fā)表當(dāng)天，市、縣有關(guān)部門就組成調(diào)查組開始對大金莊問題進(jìn)行調(diào)查，并對村支書等三名村干部做出處理決定。然而，4月28日鄉(xiāng)人大代表選舉時，村支書等三個村干部又被指定為人大代表候選人，選民要求推薦候選人、增加候選人名額，遭到拒絕。雙方爭執(zhí)時，村民發(fā)現(xiàn)警車已開來停在村口。經(jīng)選民推薦表決，李來成、閻明德兩名村民成為此次選舉的監(jiān)票人，在選舉中與鄉(xiāng)干部發(fā)生過激烈爭執(zhí)，見自己意見不被采納，二人未堅(jiān)持，當(dāng)日，新代表如期選出。村民們表示選鄉(xiāng)人大代表的事就算了，馬上要換屆選村委會，這次要把原村委一班人選下臺。5月8日晚上，最有可能當(dāng)選新村委成員的李來成和閻明德被刑警拘捕，李來成入獄，閻明德逃走，閻妻被抓。舉報(bào)違法選舉的監(jiān)票人被刑拘的罪名是在選舉鄉(xiāng)人大代表時“破壞選舉”。李來成被抓后，其家人四處活動喊冤。有人對他們說：村里要換屆選舉，現(xiàn)在不能放人。原定24日大金莊村選舉，有關(guān)部門說25日可以對李來成取保候?qū)彙?月24日，大金莊村換屆選舉，結(jié)果正被關(guān)押的李來成得票最多。25日李來成家人為其辦完取保候?qū)徥掷m(xù)，突然被告知：我們剛接到一個電話，今天不能放人。在這兩天里，各方緊急行動起來。有人大擺宴席請客拉選票；大金莊在外當(dāng)干部的人突然回村聯(lián)絡(luò)本家族成員及鄰居朋友；村民平時懼怕的黑社會性質(zhì)的人物紛紛光臨本村。有人傳言：李來成要辦取保，他家里人已給上邊寫了保證，人放出來不當(dāng)村干部。他得一千票也沒用，選他也白選。5月26日，再次選舉，李來成的得票數(shù)降為第二。當(dāng)天下午6點(diǎn)，“破壞選舉”的犯罪嫌疑人李來成被釋放回家。他最終也未當(dāng)上村委會成員。豫西山區(qū)某礦區(qū)村原村委主任劉xx向新聞媒體反映，因?yàn)樗芙^給鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“上菜（行賄）”，鎮(zhèn)里表示要換人，一位戶口轉(zhuǎn)到縣城多年的煤礦主被選中。為了使他順利當(dāng)選，在換屆選舉前，鎮(zhèn)里指使派出所抓捕原村委主任劉xx，罪名是劉指使本村治安隊(duì)員行兇打人。劉逃到省城告狀。趁其不在村里，鎮(zhèn)干部立即組織選舉，將劉xx“拿下”。由于村委會和黨支部的權(quán)限未做明確劃分，有些新村委上臺后與黨支部產(chǎn)生矛盾，同時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系緊張，就出現(xiàn)了以下情況。1、某些地方片面強(qiáng)調(diào)村支書的“一把手”地位，由其包攬村里大小事物，村委會靠邊站，即拿不到公章和賬本，又沒有發(fā)言權(quán)，成了黨支部的“小伙計(jì)”。2、“村財(cái)鄉(xiāng)管”。村財(cái)務(wù)是村民自治的關(guān)鍵問題，但有些地方把村財(cái)務(wù)收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管