農(nóng)村研究論文-淺談鄱陽湖區(qū)農(nóng)村污染防治期待法制創(chuàng)新.doc

農(nóng)村研究論文-淺談鄱陽湖區(qū)農(nóng)村污染防治期待法制創(chuàng)新鄱陽湖區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的矛盾正日益顯現(xiàn)。面對湖區(qū)環(huán)境日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和農(nóng)村環(huán)境治理的不完善現(xiàn)狀，環(huán)境法律制度應(yīng)有創(chuàng)新與突破。制定一部有針對性的地方性立法，賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)，充分發(fā)揮湖區(qū)廣大民眾的環(huán)境治理參與權(quán)，倡導(dǎo)現(xiàn)代環(huán)保理念，提高公民環(huán)保意識，是生態(tài)視角下解決湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題的有效途徑。鄱陽湖區(qū)位于江西省北部，是長江中下游五大平原之一，以鄱陽湖水域為中心，沿湖l1個市(縣)有近660萬人口，占江西全省人口的158。湖區(qū)流域面積超過16萬平方公里，占長江流域面積的9O。湖區(qū)水生動植物資源豐富，盛產(chǎn)多種主要農(nóng)產(chǎn)品和淡水產(chǎn)品，是全國重要商品糧生產(chǎn)基地。近年來，隨著湖區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的全面展開，污染源逐漸增多，導(dǎo)致湖區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化，已到了非花大力氣解決不可的地步。湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境告急農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重湖區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面源污染的最大來源是農(nóng)用化學(xué)品的大量和不合理使用。鄱陽湖區(qū)2008年農(nóng)藥用量l1530噸，部分地區(qū)的使用量已達(dá)安全用量的6倍。在使用過程中有90的農(nóng)藥進(jìn)入水體、土壤，使自然環(huán)境受到嚴(yán)重污染，破壞了生態(tài)平衡，威脅鄱陽湖的生物多樣性。農(nóng)業(yè)膜用量9750噸，回收率平均為45，大量難降解的地膜殘留于土壤中，影響土壤通氣和水肥傳導(dǎo)，造成糧食減產(chǎn)，農(nóng)膜中殘留的增塑劑鄰苯甲酸二異丁酯對蔬菜有很大的毒性。化肥用量達(dá)35萬噸。據(jù)調(diào)查，轄區(qū)有7個縣(市)處于鄱陽湖區(qū)的江西省九江市氮肥利用率不到40，磷肥利用率也只有35左右。九江市水稻化肥用量每公頃高達(dá)525公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國南方水稻種植的需肥量，比國際土壤單位面積施肥上限每公頃225公斤高出近1倍，約有一半肥料被浪費(fèi)而進(jìn)入水體?；柿魇Ъ觿×撕^(qū)水體的富營養(yǎng)化，造成地下水和蔬菜中硝態(tài)氮含量超標(biāo)，影響土壤自凈能力。僅九江市湖口縣2008年就使用化肥4萬多噸，農(nóng)藥2000多噸，單位耕地面積農(nóng)藥用量高達(dá)31公斤公頃，高出15公斤公頃的農(nóng)藥安全用量近一倍。由于農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥使用量大、利用率低造成湖體氮磷污染物大幅增加，加之大中型畜牧場發(fā)展迅速，所產(chǎn)生的畜禽糞尿等排泄物數(shù)量巨大。特別是近年來養(yǎng)殖大戶采用網(wǎng)箱養(yǎng)魚、化肥養(yǎng)魚，使湖區(qū)浮游植物生長迅速，水體富營養(yǎng)化加快，威脅飲用水源安全。湖區(qū)生活污染與日俱增隨著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，湖區(qū)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的規(guī)模也迅速擴(kuò)大，城市化傾向日益明顯。但由于資金、技術(shù)有限以及其他原因使聚居點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的生活廢棄物處理廠的建設(shè)及容量都不能滿足實際的需要，農(nóng)村居民的生活污染物一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴(yán)重的“臟亂差”現(xiàn)象。農(nóng)村居民的生活垃圾、生活污水以及人糞尿等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境造成的污染日益突出，已成為湖區(qū)農(nóng)村一大“公害”。據(jù)不完全統(tǒng)計，20o8年，鄱陽湖區(qū)農(nóng)村產(chǎn)生的近200萬噸農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放，1000余萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點(diǎn)周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。湖區(qū)工業(yè)污染正在升級近年來，伴隨產(chǎn)業(yè)梯級轉(zhuǎn)移和農(nóng)村生產(chǎn)力布局調(diào)整的加速，越來越多的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)在鄱陽湖區(qū)農(nóng)村悄然興建，造成城鎮(zhèn)工業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢進(jìn)一步加劇，一些城郊地區(qū)己成為工業(yè)廢渣的堆放地。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局分散、設(shè)備簡陋、工藝落后，企業(yè)污染點(diǎn)多面廣，難以監(jiān)管和治理。因污染引發(fā)的民事糾紛事件也呈上升趨勢，環(huán)保糾紛已成為繼征地、拆遷之后又一影響社會穩(wěn)定的新問題。湖區(qū)環(huán)保“軟件”不“過硬”立法不完善甚至缺失我國迄今已經(jīng)制定了環(huán)境法9部、自然資源法15部；制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)5O余項；環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，已初步形成了一個以環(huán)境保護(hù)法為核心的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)體系，但該體系主要關(guān)注工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在著程度不等的立法空白，這種狀況客觀上導(dǎo)致了非法排污猖獗，環(huán)境污染失控。鄱陽湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方性立法也存在嚴(yán)重缺位。目前在鄱陽湖流域和湖區(qū)的環(huán)境立法方面，尚未有一部針對性的地方性立法，而且農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、海事、環(huán)保、水利、水產(chǎn)等部門都享有環(huán)境保護(hù)管理權(quán)，上下游之間、各部門之問、各行業(yè)之間利益不統(tǒng)一，職能交叉重疊，各部門規(guī)范性文件都是在本部門、本系統(tǒng)的職權(quán)范圍內(nèi)自上而下地頒發(fā)執(zhí)行，因而造成部門立法的條塊分割。多頭管理、多頭不管、相互推諉、有利都上、無利則讓等現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)保規(guī)范性文件執(zhí)行常常“無功而返”。環(huán)境監(jiān)管不適應(yīng)形勢發(fā)展受環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不合理、執(zhí)法體制不順、部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高以及執(zhí)法能力落后等因素的影響，環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境執(zhí)法方面存在著監(jiān)管不力的狀況，企業(yè)違法排污的問題難以得到有效遏制。一是少數(shù)基層環(huán)保部門執(zhí)法受到行政干擾。部分地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，對環(huán)境保護(hù)重視不夠。個別地方在建設(shè)項目環(huán)境影響審批時存在首長意志現(xiàn)象，使基層環(huán)保部門難以履行監(jiān)管職責(zé)。二是治理農(nóng)村企業(yè)污染，環(huán)保部門依法只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，決定權(quán)在同級政府。環(huán)保部門目前的排污收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本，處罰力度小，對于許多企業(yè)而言無關(guān)痛癢，排污企業(yè)寧愿接受處罰也不愿投入更多的資金建設(shè)治污設(shè)施。三是環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不適應(yīng)形勢發(fā)展需要。目前，包括鄱陽湖區(qū)在內(nèi)的整個江西省尚有24個基層環(huán)保機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，不具備獨(dú)立的執(zhí)法資格，大部分設(shè)區(qū)市環(huán)境監(jiān)測設(shè)備老化，絕大部分縣級環(huán)保部門由于機(jī)構(gòu)、設(shè)備、人員素質(zhì)等因素難以全面履行監(jiān)管職責(zé)。環(huán)境教育落后，環(huán)境意識欠缺從總體上看，我國的環(huán)境教育事業(yè)尚不完善，仍處于探索階段，存在著很多亟待解決的問題，沒能充分發(fā)揮出環(huán)境教育工作應(yīng)有的作用。廣大湖區(qū)居民的環(huán)境污染危害意識十分淡薄，對生態(tài)環(huán)境問題及其成因、危害、防治辦法等了解較少，許多湖區(qū)農(nóng)民還存在著落后的生產(chǎn)習(xí)慣與不良生活陋習(xí)難以改變，農(nóng)民不愿意或者沒有能力將更多的資金投入到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，在一定程度上變相放縱了湖區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的滋生。同時，伴隨傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的改變，為追求產(chǎn)量的最大化和勞動的最小化而大量使用農(nóng)用化學(xué)品，加劇了農(nóng)村環(huán)境污染；對資源掠奪式粗放型經(jīng)營，重開發(fā)輕保護(hù)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，造成生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱，導(dǎo)致湖區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)一步惡化。強(qiáng)化軟肋以法治污針對性立法是有效之道“小智理事，大智用人，睿智立法”，立法是依法保護(hù)鄱陽湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境的重要一環(huán)。建議根據(jù)鄱陽湖地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的實際情況，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)和諧型社會為目標(biāo)，由江西省人大或其常委會制定一部專門性的鄱陽湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。該法規(guī)應(yīng)堅持“以人為本”的立法觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從改變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和農(nóng)村居民生活習(xí)慣入手，實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境污染的有效防治。由于該法規(guī)適用范圍就是鄱陽湖區(qū)農(nóng)村，對本地區(qū)具有很強(qiáng)的針對性，能夠充分反映鄱陽湖區(qū)的具體情況和實際需要，可以集中解決問題比較突出而國家環(huán)境立法尚未規(guī)定或者不宜規(guī)定的事項。法規(guī)的制定也應(yīng)對環(huán)境保護(hù)法等法律規(guī)定中不明確或者規(guī)定有矛盾的環(huán)節(jié)，根據(jù)鄱陽湖區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的未來發(fā)展，比如加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治、農(nóng)村生活污染防治、農(nóng)村生活垃圾收集處置規(guī)劃以及鄉(xiāng)村集約化養(yǎng)殖污染防治等作為主要規(guī)范對象，在法規(guī)中加以明確和調(diào)整?？梢詮沫h(huán)境保護(hù)角度出發(fā)對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用物資的使用行為進(jìn)行具體的規(guī)范和調(diào)整，有些暫時難以形成制度的管理內(nèi)容，可列入鄉(xiāng)規(guī)民約，讓廣大村民有所遵循。對農(nóng)村生活污染源的防治，可以授權(quán)地方政府制定嚴(yán)格的管理措施。對故意污染環(huán)境，肆意偷排亂排廢氣、廢水、廢渣等污染物，嚴(yán)重破壞環(huán)境，損害人民健康的行為，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)厲的懲罰措施，讓污染者付出沉重的代價，以保護(hù)鄱陽湖這“一湖清水”。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法必須加強(qiáng)“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效”。這是張居正奏疏中的一句話，他說依法行事比立法更難。有效治理鄱陽湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染，保護(hù)好這一區(qū)域曾經(jīng)“山青水美”的良好人居環(huán)境，必須加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法，執(zhí)法成為依法保護(hù)環(huán)境的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。設(shè)置區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨地區(qū)、跨流域的環(huán)境管理和執(zhí)法問題當(dāng)前，可以考慮設(shè)置環(huán)鄱陽湖區(qū)域環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法局，執(zhí)法局直屬江西省環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)，在人事編制上不隸屬于當(dāng)?shù)卣鞴?，在財政上?dú)立于地方政府，減少地方政府基于利益沖動而對環(huán)保執(zhí)法橫加干涉的情形出現(xiàn)。同時，執(zhí)法局可以協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、海事等各部門之間有關(guān)環(huán)境執(zhí)法方面的事務(wù)，避免多頭執(zhí)法，紅頭文件相互打架的事情發(fā)生，提高工作效率。賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)法手段，提高罰款額度鄱陽湖區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法難的原因有多種，但其中最主要的原因是環(huán)境執(zhí)法成本高，守法成本高，違法成本低。這就需要提高環(huán)境違法成本，充分發(fā)揮環(huán)境行政處罰的經(jīng)濟(jì)懲罰功能，以增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的法律嚴(yán)肅性。例如，可以根據(jù)危害程度、污染面積、違法時間，決定處罰額度。危害越大、污染面積越廣、違法時間越長，處罰額度就越高，避免出現(xiàn)現(xiàn)實中部分排污企業(yè)預(yù)先一次性繳清排污費(fèi)，然后無節(jié)制排污的惡劣情況。可以依據(jù)污染事實，加大處罰力度，擴(kuò)大沒收環(huán)境違法財物的適用范圍，對法人環(huán)境違法實行兩罰制。嚴(yán)厲的環(huán)境污染行政處罰既具有足夠的警示意義，又可以提高企事業(yè)單位遵守環(huán)境法律法規(guī)的能動性，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。大力提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)要提高農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可以通過考核把專業(yè)素質(zhì)和文化素質(zhì)都偏低的人員拒之門外。把好環(huán)境執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育關(guān)，建立嚴(yán)格的執(zhí)行人員監(jiān)督、考核、淘汰制度。下大力量培養(yǎng)執(zhí)法骨干，特別是選派執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)的法律專業(yè)知識學(xué)習(xí)，帶動和提升整個環(huán)保執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)執(zhí)法裝備的要求，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊伍的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。加大投入，改善環(huán)境執(zhí)法條件，不斷提高監(jiān)測、取證技術(shù)水平和快速反應(yīng)能力，給予環(huán)保執(zhí)法以強(qiáng)有力的科技力量支撐，確保執(zhí)法的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和時效性。提高公民環(huán)保意識必不可少農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)工作是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村的方方面面。湖區(qū)各級政府及有關(guān)部門可以將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的科學(xué)知識、法律常識納入宣傳教育計劃，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體廣泛開展多層次、多形式的輿論宣傳與科普教育，及時報道和