農(nóng)村研究論文-賦予農(nóng)民承包土地的自主權.doc

農(nóng)村研究論文-賦予農(nóng)民承包土地的自主權2002年農(nóng)村土地承包法的頒布，意味著農(nóng)民對于土地長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權從此將擁有法律的保障。它向億萬農(nóng)民表明黨在農(nóng)村的基本政策將保持長期穩(wěn)定。因此，這部法律的頒布無疑具十分重要的意義。然而，在現(xiàn)實層面，“30年不變”并不為農(nóng)民普遍接受和歡迎，或者說對于“30年不變”寫進法律，許多農(nóng)民并不領情。筆者以為，就目前多數(shù)地方農(nóng)村實際情況而言“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權”不如給予農(nóng)民承包土地的自決權。我們先來簡要回顧一下農(nóng)村土地政策的演變過程。黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化，尤其是在1983年中共中央關于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題的通知下發(fā)后，在全國農(nóng)村普遍推行了包干到戶責任制，到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年中共中央關于1984年農(nóng)村工作的通知將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1993年中央又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的基礎上，再延長30年不變。2002年的農(nóng)村土地承包法規(guī)定承包土地一定30年不變。然而，盡管中央關于土地承包期的政策，從八十年代初期大包干時的15年不變，到后來的30年不變，但農(nóng)民并沒有多少這樣的期限概念，他們認準人生下來就要吃飯，要吃飯就得有田。因此，娶了媳婦、生了崽、大水毀了地，就得找組上要田。所以，多數(shù)地方的農(nóng)民并沒有囿于政策規(guī)定的土地承包期限，二、三年一小調(diào)，四、五年一大調(diào)從來就沒有斷絕過。對此，基層政府根本沒有辦法控制，也沒有理由和必要控制，只有默認。如果農(nóng)民在調(diào)田過程中出現(xiàn)了糾紛、調(diào)不下去了，鄉(xiāng)干部還要去為他們擺平。據(jù)筆者在曾經(jīng)工作過的3個鄉(xiāng)調(diào)查，有94%村民小組制定自己的土地承包方案，而且絕大多數(shù)相安無事。農(nóng)民自發(fā)調(diào)田在全國各地也都普遍存在，據(jù)楊學成等2000年對山東、江蘇、江西、河南四省344個縣（市、區(qū)）742個村的調(diào)查表明，實行土地家庭承包制以來，89.6的村對土地進行過次數(shù)不一、程度不同的調(diào)整，平均次數(shù)為3.9次。其中，大調(diào)整的次數(shù)平均為1.9次，調(diào)整最多的為一年一調(diào)。（注：楊學成等：關于農(nóng)村土地承包30年不變政策實施過程的評估，中國農(nóng)村經(jīng)濟，2001年第1期。）。當然，也有少數(shù)村小組從1983年包干到戶后一直未調(diào)田，其原因并不是所有村民都樂意不變，而是組上一些強勢人物不讓調(diào)，因為調(diào)田將損害他們的既得利益。農(nóng)民自發(fā)調(diào)田的做法并不是沒有道理。首先，農(nóng)村土地作為農(nóng)民基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，在某種程度上說沒有土地就意味著沒有了生活的來源；其次，在農(nóng)民傳統(tǒng)思想上，組上的土地是祖宗留下來的共同財產(chǎn)，理應“人人有份，利益均沾”。因此，人人平均地占有組上的土地被農(nóng)民視為是天經(jīng)地義、公平合理的事。也正是這些原因，二、三年一小調(diào)，三、四年一大調(diào)的土地承包方式能得大多數(shù)農(nóng)民的贊同和接受，立下的規(guī)矩大家都也能自覺遵守，并且這種承包方式成為各地農(nóng)民不約而同的選擇。這從一個側(cè)面也體現(xiàn)了農(nóng)民進行自治的必要性及自治的能力。事實上，在農(nóng)村普遍推行土地承包“30年不變”肯定是不現(xiàn)實的。下面我們來按最典型的情況來設想一下“三十年不變”可能出現(xiàn)的問題。我們假設有兩戶農(nóng)戶：張三和李四，他們同屬一個村民小組，張三家里養(yǎng)5個兒子，李四家里則養(yǎng)5個女兒，兩家總?cè)丝诙际?個。1983年包干到戶時按人均兩畝地的標準，張、李兩家都分得土地十四畝。那么先設想一下“15年不變”可能出現(xiàn)的情況。假設在從1983年到1999年15期間，張家有3個兒子娶媳成家，并各生育了兩胎；李家則有3個女兒出嫁。那么15年后張家總?cè)丝诰驮黾又?6個，他家人均占有的土地就只剩下0。87畝，而李家總?cè)丝趧t減少至4個，他家人均占有的土地就達到3。5畝。其結(jié)果是：張家承包土地所打的糧食連全家的口糧都不夠，而李家承包土地所打的糧則除留足口糧外還相當數(shù)量的糧食可作商品糧出售。如此，在上世紀八、九十年代種田作為農(nóng)民主要的甚至是唯一生活來源，同為一個村小組的村民由于占有集體土地的不平均而導致一家陷入貧困、一家相對富裕顯然有失公允。這還是承包期“十五年不變”可能出現(xiàn)的情況，如果是承包期“三十年不變”情況又會如何呢？再加上其他一些變數(shù)，如水旱災害損地、農(nóng)民建房占地、國家建設征地、集體建設用地等，正所謂“三十年河東、三十河西”。如此，農(nóng)戶之間占有土地的狀況必然會出現(xiàn)天壤之別，地多者可以成地主，地少者可以就要淪為佃戶。筆者在農(nóng)村工作了二十多年，曾無數(shù)次參與村小組自發(fā)組織的調(diào)田。村小組調(diào)田通常不和鄉(xiāng)村打招呼，鄉(xiāng)村通常也不干預他們調(diào)田。只有當他們在調(diào)田過程中出現(xiàn)了問題，調(diào)不下去了，這時他們才會請鄉(xiāng)村干部去幫助調(diào)解，鄉(xiāng)村干部也責無旁貸地要去做這項工作。由于調(diào)田涉及每戶農(nóng)民的切身利益，所以一些村小組的調(diào)田過程往往非常艱難，其間充滿了攻訐、爭斗，有的甚至鬧到拳腳相加的地步。所以，許多組上召開的調(diào)田會往往是通宵達旦，調(diào)配方案也往往要反復幾次。鄉(xiāng)村干部處理此類問題十分棘手，如果沒有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗和嫻熟的工作技巧是很難勝任的（可惜現(xiàn)在已不再有人注重農(nóng)村工作經(jīng)驗和工作藝術了，這是一個重大的錯誤，出導致三農(nóng)問題凸顯的一個重要因素）。1997年9月，筆者在鄉(xiāng)里分管林業(yè)工作時曾處理過這樣一起承包山林糾紛：有一個居住在大山深處的村民小組，那里農(nóng)民的主要生活來源是春天采挖竹筍，然后做成筍干出售。1983年林業(yè)“三定”工作分山時，該組有一個姓王的村民時家中有7個兒子，另一個姓張的村民則有1個兒子、4個女兒。分山十多年后，到了上世紀九十年代，王氏的7個兒子都長大成人，并且都娶媳生子成立了新的家庭。而張氏只剩下有1個有殘疾的兒子，他家的毛竹山給了其叔叔照管。這樣分山十多年后，王氏一家變成了7家，總?cè)丝?0多個，而張氏一家只剩1個殘疾人。由于承包山林“50年不變”，結(jié)果是王氏7家只能分享原來一家人的承包山，由于毛竹山太少，又沒有其他收入來源，結(jié)果生活陷入貧困；而張氏卻1人獨享原來一家的山，他自己不要動一下手，每年只要把山“判”（轉(zhuǎn)包）給別人做筍一年就可賺一、兩萬塊錢。王氏兄弟對此非常不滿，多次找到鄉(xiāng)領導，強烈要求鄉(xiāng)政府支持他們重新分山。照說鄉(xiāng)里不能同意他們的要求，因為的確有“50年不變”的政策，但，作為“父母官”沒有理由漠視攸關他們7家?guī)资谌说纳媶栴}。于是筆者到他們組上召開村民會議，在說服教育的前提后強行分山，解決了他們因占山不均引發(fā)的矛盾。不過事后張氏的叔叔（曾當過村書記）以政策規(guī)定“責任山承包期50年不變”為由多次到縣委、縣政府告狀?！百x予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權”寫進黨的決議、寫進農(nóng)村土地承包法是基于這樣一種判斷：延長農(nóng)民承包土地的期限可以讓農(nóng)民吃下定心丸，進而促使農(nóng)民增加對土地的投入，并且有利于土地的流轉(zhuǎn)。然而，這個判斷只考慮了問題的一個方面卻忽視了問題的另一面?！肮脚c效率”何者為先？官方選擇了效率，而農(nóng)民則選擇了公平?！皟蓹嘞嘁嫒∑渲兀瑑蓹嘞嗪θ∑漭p”，農(nóng)民的選擇是有道理的。再說上述判斷本身也是不準確的。一是農(nóng)村實行大包干責任制后，農(nóng)民并沒有懷疑黨的農(nóng)村政策會變到哪里去，更沒有人懷疑會回到計劃經(jīng)濟的年代；二是土地二、三年一小調(diào)，三、四年一大調(diào)對土地投入的影響也是有限的，因為沒有投入當年就沒有產(chǎn)量；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實從包干到戶的第一天就開始了，而且從來就是暢通無阻的，鄉(xiāng)村兩級組織一般不加以干涉。近年來，隨著農(nóng)民外出打工的增多，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，多數(shù)地方達到總面積的三分之一至二分之一，通過土地流轉(zhuǎn)形成的種植大戶也越來越多，從筆者所在縣情況看，每個行政村種植規(guī)模在20至30畝的農(nóng)戶有10多戶（按專家意見，我國現(xiàn)階段農(nóng)民最適合的種植規(guī)模就是30畝）、種植規(guī)模在30畝以上的也有三、五戶。據(jù)報道，江西省金溪縣今年僅到2月底土地流轉(zhuǎn)面積就達到8。6萬，占全縣耕地總面積的23%；涉及農(nóng)戶1。8萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的30%；全縣種植面積超過30畝的大戶達625戶，比去年增加132戶。這些具有一定規(guī)模的種植大戶都是在市場規(guī)律的作用下自發(fā)產(chǎn)生，其中看不到一點政府作用的影子。事實了，政府不干預、限制就夠了。這些年來政府旨在延長農(nóng)村土地承包期所進行的一些工作，效果很好的不多，負面的影響卻不少。如，從1999年開始在全國各地相繼開展的延長土地承包期的工作（簡稱延包工作），就給農(nóng)村一些地方帶來很大的混亂。因為，前面說過對于承包土地，各村民小組都有自已的“章法”，而且一直都在按這個“章法”有條不紊進行著，大家相安無事，現(xiàn)在上面突然來了一個“延包工作”，要求按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則調(diào)整土地并簽訂一定30年不變的承包合同，這就打破他們原來秩序和平靜，由此引發(fā)了大量的矛盾糾紛，并為日后的沖突埋下了禍根。好在農(nóng)村多數(shù)地方基層干部和農(nóng)民群眾抵制了這次“延包工作”，堅持按自己的“章法”辦事。當然，為應付上面官僚主義的檢查，來一番閉門造冊是少不了的，只可惜浪費了一大堆的賬表、證本，又讓農(nóng)民花了一筆冤枉錢。又如，近年來根據(jù)中央要求，各地都開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。但，許多地方不是根據(jù)當?shù)貙嶋H創(chuàng)造性地貫徹落實中央的政策精神，而是唯上、唯書，從本本和教條出發(fā)，照搬、照套農(nóng)村土地承包法，對土地流轉(zhuǎn)制定了一系列限制措施。如，必須簽訂書面承包合同、必須經(jīng)過發(fā)包方同意、必須經(jīng)過鄉(xiāng)經(jīng)管站鑒證等等。如此不僅沒有促進土地流轉(zhuǎn)，相反，還抑制、阻礙了土地流轉(zhuǎn)。如此教條地對待法律條文還直接導致了2004年中央糧食直補政策走樣，使政策的效果南轅北轍。如，良種補貼，按政策的精神或者說政策制定者的初衷，對于流轉(zhuǎn)地的良種補貼顯然應當給流轉(zhuǎn)后的承租人，但由于文件中加入了“依法流轉(zhuǎn)”的字樣，就使得承租人無法感受到中央惠農(nóng)政策的溫暖，因為在農(nóng)村幾乎所有的土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議，也沒有經(jīng)過發(fā)包方（村委會）的同意。不是農(nóng)民不守法，而是農(nóng)民沒有這個習慣，也完全沒有那個必要，多少年都這樣了，而且相安無事。好在農(nóng)民基本上沒有理會那些“閉門造車”的文件，否則農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不是加快而是放慢。再如，對于村民小組自立的調(diào)田“章法”，絕大多數(shù)村民都會自覺遵守，但也有極少數(shù)村民為了占便宜試圖破壞這些“章法”，他們采取的辦法就是上訪，拿出“30年不變”的殺手锏。對此，鄉(xiāng)村干部陪感為難和棘手，因為必竟是有這么一個政策和法律。當然，最終鄉(xiāng)村干部還是要維護大多數(shù)村民的利益。由上述分析可見，中國農(nóng)村情況千差萬別的，試圖用一部法律規(guī)定一個硬性標準來規(guī)定土