民主制度論文-黨內(nèi)民主與黨代會(huì)常任制的理論分析.doc

民主制度論文-黨內(nèi)民主與黨代會(huì)常任制的理論分析摘要：中國(guó)民主政治的發(fā)展，必須推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。就黨內(nèi)民主的實(shí)際發(fā)展而言，作為制度化發(fā)展黨內(nèi)民主的嘗試，地方黨代會(huì)常任制實(shí)際上是嘗試將一些現(xiàn)代民主制的做法引入黨內(nèi)，重新分解和架設(shè)黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。以地方黨代會(huì)常任制來推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展，已經(jīng)成為中共推動(dòng)黨內(nèi)民主制度化建設(shè)的重要途徑之一。本文在深入分析現(xiàn)行黨代會(huì)存在問題的基礎(chǔ)之上，以浙江臺(tái)州、四川雅安以及湖北羅田黨代會(huì)常任制試點(diǎn)作為案例，采用多案例解釋性研究的方法，對(duì)三地試行地方黨代會(huì)常任制的情況、實(shí)際成效及其意義進(jìn)行了詳細(xì)闡述，同時(shí)，也不回避其依然存在的問題。在此基礎(chǔ)之上，我們提出了全面推行地方黨代會(huì)常任制所需要具備的條件以及需要進(jìn)一步解決的問題。黨代會(huì)常任制在中國(guó)18年的試點(diǎn)情況，無論是就制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新和突破，還是就其在實(shí)踐層面上所取得的進(jìn)展而言，確實(shí)取得了明顯的成效；但是總體情況還不夠完善。常任制的試點(diǎn)有待進(jìn)一步的深入和突破。黨代會(huì)常任制的目的是要通過建立常任制的常設(shè)機(jī)關(guān)，使黨代表得以充分行權(quán)，真正樹立黨代會(huì)作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威。將現(xiàn)代民主因素引入黨內(nèi)，黨內(nèi)民主不斷邁向制度化，以及在制度化的選擇上不斷走向理性化。這是中共在民主化的道路上的必經(jīng)之途。黨代會(huì)常任制的試驗(yàn)，已經(jīng)表明中共在黨內(nèi)民主制度化的道路上邁出了重要的一步。接下來的問題是，如何更好地去完善和推廣這種制度，最大限度地促進(jìn)黨內(nèi)民主制度化的發(fā)展。關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主地方黨代會(huì)常任制制度化經(jīng)驗(yàn)研究導(dǎo)論1研究緣起2002年召開的中共十六大對(duì)作為執(zhí)政黨的中共所處的地位和扮演的角色做了更為清晰、到位的表述，“我們黨已經(jīng)能夠從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨”1。這就是說，中共已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在新的形勢(shì)下，不斷加強(qiáng)和提高執(zhí)政能力，更好地發(fā)揮執(zhí)政黨的功能和作用，就必須實(shí)現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。隨著現(xiàn)代化在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸領(lǐng)域的深入發(fā)展，政黨現(xiàn)代化也被提上議事日程，而且在今天業(yè)已成為各國(guó)政黨政治發(fā)展的一個(gè)普遍趨勢(shì)。政黨現(xiàn)代化，指的是“政黨不斷適應(yīng)客觀環(huán)境及其變化的需要，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，使自身結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制和活動(dòng)方式不斷制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的過程”2。作為執(zhí)政黨的中共同樣也無法繞開這一現(xiàn)代政黨發(fā)展的必然規(guī)律。無論是從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，還是從執(zhí)政黨的現(xiàn)代化發(fā)展來看，一個(gè)共同的主題就是必須發(fā)展和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。從黨代會(huì)常任制的角度來推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度化，既具有探索性的理論意義，也具有關(guān)懷性的現(xiàn)實(shí)意義。之所以說具有探索性的理論意義，是因?yàn)閷?duì)于中共能否實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主而言，人們存在著不同的看法，一種普遍的觀點(diǎn)就是受羅伯特米歇爾斯的“寡頭統(tǒng)治鐵律”的影響，認(rèn)為中共無法實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。米歇爾斯認(rèn)為，現(xiàn)代政黨尤其是實(shí)行一黨執(zhí)政的政黨不可能實(shí)行黨內(nèi)民主。因?yàn)槊资现摹肮杨^統(tǒng)治鐵律”告訴我們，“正是組織使當(dāng)選者獲得了對(duì)于選民、被委托者對(duì)于委托者、代表對(duì)于被代表者的統(tǒng)治地位。組織處處意味著寡頭統(tǒng)治”。1還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)民主的發(fā)展必須是基于具有競(jìng)爭(zhēng)性的多黨制，不具競(jìng)爭(zhēng)性的一黨制根本無法實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。從理論上來說，能否超越這些“黨內(nèi)民主不可能”的論點(diǎn)，通過制度化的途徑諸如以經(jīng)驗(yàn)材料、從地方黨代會(huì)常任制的角度來研究黨內(nèi)民主的制度化來發(fā)展黨內(nèi)民主，確實(shí)具有理論的探討性和創(chuàng)新性。就當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的實(shí)踐而言，政黨的民主化，尤其是執(zhí)政黨的民主化，是中國(guó)政治發(fā)展的重要題域之一。從1988年中組部開始試點(diǎn)黨代會(huì)常任制以來，各地在黨代會(huì)常任制方面都進(jìn)行了不斷的探索，形成了各具特色的做法和經(jīng)驗(yàn)。中共十六大又進(jìn)一步提出要擴(kuò)大市縣黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。如何把這些經(jīng)驗(yàn)材料組織起來、認(rèn)真分析、總結(jié)提煉、尋找黨代會(huì)常任制的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，發(fā)現(xiàn)黨代會(huì)常任制存在的問題和不足。2從而更好地指導(dǎo)黨代會(huì)常任制的實(shí)踐，逐步推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。綜上所述，通過黨代會(huì)常任制發(fā)展黨內(nèi)民主，既是學(xué)術(shù)界探討的一個(gè)重要熱點(diǎn)、也是一個(gè)極為重要的理論和現(xiàn)實(shí)問題。無論是從理論價(jià)值還是從實(shí)際功用而言，都具有重要的價(jià)值和意義。本文主要關(guān)注的問題是：為什么要實(shí)行黨代會(huì)常任制？黨代會(huì)常任制是否能夠有效地推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度化發(fā)展？它是如何促進(jìn)黨內(nèi)民主朝著制度化方向發(fā)展的？其理論意義和實(shí)踐意義何在？如果要全面推行黨代會(huì)常任制，需要具備的條件和解決的問題有哪些？對(duì)這些問題的逐一解答，也就構(gòu)成了本文的邏輯結(jié)構(gòu)。2相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述發(fā)展黨內(nèi)民主，是馬克思主義政黨發(fā)展史上的一大政治傳統(tǒng)。根據(jù)高放的研究，馬克思主義者非常重視發(fā)展黨內(nèi)民主。馬克思、恩格斯在借鑒英國(guó)的托利黨（1679年建立，1833年改為保守黨）和輝格黨（1679年建立，1833年改為自由黨）發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)了黨代會(huì)年會(huì)制的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，其主要做法是實(shí)行年會(huì)制，而且黨代會(huì)的決議不是僅供領(lǐng)導(dǎo)人參考，而是中央委員會(huì)必須執(zhí)行的立法。列寧在馬克思、恩格斯關(guān)于黨內(nèi)民主的思想的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展了黨內(nèi)民主的思想，主要表現(xiàn)為：“兩個(gè)必須”、“十二項(xiàng)可以”、“八個(gè)沒有”。1正是因?yàn)轳R克思主義政黨發(fā)展史上有如此珍貴的黨內(nèi)民主的傳統(tǒng)，所以我們今天發(fā)展黨內(nèi)民主，既有馬克思主義政黨一脈相承的歷史脈絡(luò)意義，也有馬克思主義政黨兼收并蓄的學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值。就現(xiàn)代政黨政治的發(fā)展而言，黨內(nèi)民主的發(fā)展，不僅僅是當(dāng)代西方政黨政治研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題，也已經(jīng)成為推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要題域之一。2這一點(diǎn)，充分說明，一方面發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)成為現(xiàn)代政黨政治發(fā)展的大勢(shì)所趨，作為執(zhí)政黨的中共也無法回避。這是因?yàn)?，“黨內(nèi)民主是政黨的核心部分，沒有黨內(nèi)民主就沒有政黨發(fā)展，只有推進(jìn)黨內(nèi)民主才能實(shí)現(xiàn)政黨的民主化。”1王長(zhǎng)江則將黨內(nèi)民主原則視為執(zhí)政黨運(yùn)作的基本原則之一。2我們必須時(shí)刻清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。另一方面，我們要深入推進(jìn)當(dāng)下中國(guó)的政治發(fā)展，就不得不面對(duì)政黨的民主化一般來說，政黨的民主化包括黨外民主和黨內(nèi)民主，尤其是黨內(nèi)民主問題，作為執(zhí)政黨的中共同樣也必須面對(duì)。也就是說，鑒于中共在中國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政和獨(dú)一無二的領(lǐng)導(dǎo)地位，如果繞過共產(chǎn)黨而另起爐灶地推進(jìn)中國(guó)的民主化進(jìn)程，其結(jié)果要么不可能，要么代價(jià)高昂；而在黨內(nèi)實(shí)行民主，通過持續(xù)不斷地開發(fā)體制內(nèi)的民主資源，從而推動(dòng)中國(guó)民主政治的發(fā)展。易言之，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)的民主化，無論是從難度還是風(fēng)險(xiǎn)來說，走體制內(nèi)道路比體制外道路要有利得多。3無論是政界、學(xué)界，還是民間，在對(duì)待黨內(nèi)民主的態(tài)度上，在如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，尤其是在黨內(nèi)民主的制度化的路向方面尚存在著嚴(yán)重的分歧。就前者而言，雖然發(fā)展黨內(nèi)民主已經(jīng)進(jìn)入主流話語體系，然而仍然有學(xué)者對(duì)此不屑一顧。他們以所謂黨內(nèi)民主發(fā)展的“方向”為大旗，表面上贊同發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)質(zhì)上更多地強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“民主集中制”中的“集中制”。4其實(shí)，發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾、在我們黨的歷史上，相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期，過多強(qiáng)調(diào)的是“民主集中制”中的“集中制”，才使得“民主集中制”中的“民主制”匱乏。民主集中制的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是民主制，而不應(yīng)該是集中制，也不應(yīng)該是民主制加上集中制。因?yàn)槊裰髦坪图兄剖怯兄緟^(qū)別和對(duì)立的，主要表現(xiàn)在：第一，民主制是強(qiáng)調(diào)尊重黨員的民主權(quán)利，集中制則強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力；第二，民主制強(qiáng)調(diào)黨的權(quán)力中心在黨的代表大會(huì)，集中制則強(qiáng)調(diào)權(quán)力中心在中央委員會(huì)及各級(jí)黨委，并實(shí)際凌駕于各級(jí)代表大會(huì)之上。1從這一意義來說，不僅發(fā)展黨內(nèi)民主和民主集中制并不矛盾，而且發(fā)展黨內(nèi)民主本身就是完善“民主集中制”的題中應(yīng)有之意。對(duì)于后者而言，蕭功秦把“黨內(nèi)民主論”概括為兩種主要觀點(diǎn)：一是溫和的黨內(nèi)民主論，以胡偉、王貴秀等人為代表；一是激進(jìn)的黨內(nèi)民主論，主要由海外人士、民間持不同政見者及知識(shí)分子提出。2“溫和論”論者一般處于上層或理論宣傳部門，了解黨內(nèi)紀(jì)律與游戲規(guī)則，更多地考慮其提法的可操作性，并且善于從共產(chǎn)黨的文獻(xiàn)、領(lǐng)袖人物（比如鄧小平）的言論等中為自己尋找合法論據(jù)。這樣一來，溫和論者就具有意識(shí)形態(tài)的合法性，其觀點(diǎn)和主張可以公開發(fā)表，容易產(chǎn)生合法的影響力，也容易為中共所接受。胡偉主張發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)自上而下與自下而上相結(jié)合，以自上而下為主；加強(qiáng)黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)的作用關(guān)鍵在于實(shí)行差額選舉，強(qiáng)化選舉功能；既要擴(kuò)大差額選舉的比例，又要擴(kuò)大差額選舉的范圍，從中央委員會(huì)乃至政治局常委的差額選舉擴(kuò)大到省市縣基層的黨委的選舉。3王貴秀認(rèn)為，政治體制改革的突破口關(guān)鍵在于發(fā)展黨內(nèi)民主。其主要措施包括：建立健全黨員權(quán)利保障制度，夯實(shí)黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)；改革和完善黨的代表大會(huì)制度，加大實(shí)行常任制改革試點(diǎn)的力度；改革和完善黨的委員會(huì)制度，理順委員會(huì)內(nèi)部關(guān)系；改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，加大黨內(nèi)專門監(jiān)督的力度。1在激進(jìn)民主論者看來，黨內(nèi)民主的核心應(yīng)該是允許不同意見群體在黨內(nèi)合法存在，并建立黨內(nèi)不同派別合法競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制?！凹みM(jìn)論”論者一般身處民間與基層，對(duì)官員的腐敗深惡痛絕，對(duì)中國(guó)的前景有強(qiáng)烈的危機(jī)感。由于其觀點(diǎn)比較激進(jìn)，一時(shí)尚不可能為中共所接受，因此其一般借助于海外民運(yùn)勢(shì)力所舉辦的學(xué)術(shù)活動(dòng)、出版物以及互聯(lián)網(wǎng)等來推銷其思想和主張。這是就發(fā)展黨內(nèi)民主的兩種截然不同的思路及其相對(duì)應(yīng)的制度化選擇。從近年來我們黨內(nèi)民主的發(fā)展來看，中共選擇的實(shí)際上還是“溫和民主論”的主要觀點(diǎn)。這一點(diǎn)，已經(jīng)成為我們大家的共識(shí)。因?yàn)檫@既符合中共推進(jìn)民主政治發(fā)展的歷史邏輯，也符合其實(shí)現(xiàn)政治體制改革的現(xiàn)實(shí)邏輯。所謂歷史邏輯，指的是中共發(fā)展民主，會(huì)按照其固有的思維，即中國(guó)的一切發(fā)展都必須在中共的領(lǐng)導(dǎo)之下，而且實(shí)踐業(yè)已證明，在某些領(lǐng)域，比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二十多年的改革，確實(shí)證明經(jīng)濟(jì)改革在中共領(lǐng)導(dǎo)之下是有效的；于是也會(huì)以此類推，政治體制改革也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。發(fā)展民主，也就自然是由黨內(nèi)民主來帶動(dòng)人民民主，以充分實(shí)現(xiàn)中共的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)效力。所謂現(xiàn)實(shí)邏輯，指的是現(xiàn)實(shí)生活中，民眾對(duì)民主的呼聲高漲，當(dāng)然有些聲音可能不夠理性、乃至過于瘋狂，而且社會(huì)民主、基層民主的發(fā)展必然自下而上不斷推進(jìn)，最后會(huì)撬動(dòng)中共自身也必須推進(jìn)民主化的改革。在這種情形下，中共提出發(fā)展黨內(nèi)民主，一方面有利于中共控制社會(huì)民主和基層民主的發(fā)展，另一方面也表明了中共與時(shí)俱進(jìn)的開放、民主心態(tài)。如果就年會(huì)制來說，在我們黨的歷史上，黨的一大到六大基本上實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制。只是在三大與四大之間相隔一年零七個(gè)月，四大與五大之間相隔兩年零三個(gè)月。1956年9月16日，鄧小平在中共八大上關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告中，提出不僅要實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制，而且黨員代表也要實(shí)行常任制?！包h內(nèi)民主沒有因?yàn)辄h的代表大會(huì)和代表會(huì)議開得不經(jīng)常而受到嚴(yán)重的影響”?！鞍腰h的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制規(guī)定全國(guó)代表大會(huì)每屆任期五年，省一級(jí)的代表大會(huì)每屆任期三年，縣一級(jí)的代表大會(huì)每屆任期二年。這三級(jí)代表大會(huì)一律每年開會(huì)一次。”并且強(qiáng)調(diào)，“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會(huì)討論。黨的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它報(bào)告工作，聽取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問”。在鄧小平看來，實(shí)行黨代會(huì)常任制，有這樣幾個(gè)好處：第一、可以減少代表選舉工作的負(fù)擔(dān)；第二、可以增強(qiáng)代表和原選舉單位的聯(lián)系，提高代表的代表性；第三、“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1就中共自身的發(fā)展而言，這是中共主張實(shí)行黨代會(huì)常任制最早的、也是最權(quán)威的歷史根據(jù)。為慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨建黨65周年，高放在黨內(nèi)民主的三大問題一文中提出黨內(nèi)民主的三大問題：實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制；建立中央監(jiān)委，專門監(jiān)督黨中央；通過黨的報(bào)刊自由探討理論和政策。2近年來，通過制度化途徑發(fā)展黨內(nèi)民主，最具實(shí)踐意義以及能夠?qū)χ袊?guó)的政治發(fā)展起到實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用的制度建設(shè)，當(dāng)首推黨代會(huì)常任制。3關(guān)于這一點(diǎn)，中共十六大報(bào)告多有著墨，“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用。改革和完善黨內(nèi)選舉制度。建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度?！?