民主制度論文-關(guān)于改革選舉制度的思考.doc

民主制度論文-關(guān)于改革選舉制度的思考在源于古希臘城邦的“直接民主”尚不可能成為各國政治實際的現(xiàn)實條件下，代議制仍是實現(xiàn)法治和民主的最基本形式。因此，選舉的對象一般為代議制機關(guān)的代表及特定國家公務員。這也是本文所討論的范圍。選舉體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲政原則，確定了：一、法治國家中公民（享有參與國家政治和表達自己意愿）的基本政治權(quán)利；二、行使國家公權(quán)的合法性來源。從某種意義上講，選舉制度是權(quán)利保障和權(quán)力制約制度，其設(shè)計目的在于保障公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)，以及對國家公權(quán)的限制。黨的十五大和十六大都申明了依法治國的基本方略，這就意味著治國之權(quán)必須具有依法獲取、依法行使、依法監(jiān)督和修正的“合法性”，同時也就要求必須具有相應的選舉制度。共和國的選舉制度可以追溯到蘇維埃時期的民主嘗試，建國以后，年制定了第一部選舉法，改革開放后又與時俱進地作了重大的調(diào)整和修改。應當說，現(xiàn)行的選舉制度至少在文本意義上已具備了基本的要件，并且與其主體人民代表大會制度一樣，有著發(fā)展和完善的空間。遺憾的是，從實踐上看，我國的選舉制度至少存在著兩方面的缺陷。其一，在立法的目標定位上，具有某種意義的不確定性，有意無意地留下一些空白與模糊，無論是代議機關(guān)（人大）代表的選舉還是國家政權(quán)機構(gòu)有關(guān)公職人員的選舉，從候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定等等，有關(guān)法律都充滿了組織、管理的色彩，給權(quán)力機構(gòu)的操控留下了相當?shù)目臻g，打上了的“權(quán)力”的烙?。黄涠?，在技術(shù)層面上，缺乏一些具體的、操作性強的規(guī)范和程序，例如缺少選舉違法的處理程序、計票的剛性程序以及選舉信息公開制度等等，特別是候選人的“醞釀”過程，由于法律的不完備，導致了暗箱操作的可能并往往把選舉變成了人事安排活動。上述問題的存在，使我國的選舉在一定程度上顯示出其形式意義大于它的保障與制約意義，人大的“橡皮圖章”說也就不足為怪了。要實現(xiàn)中國的政治現(xiàn)代化，加速政治體制的改革，就必須改革和完善我國的選舉制度，使之真正成為民主與法治的基石。本文的建議是，根據(jù)我國的政治現(xiàn)實及現(xiàn)階段內(nèi)的體制發(fā)展空間，盡快修訂“選舉法”或制定“選舉法實施細則”，通過較完備的程序和規(guī)范，體現(xiàn)出其立法目標的“保障與制約”精神并在技術(shù)層面上予以保證。當然，在憲政啟動初期有關(guān)的制度設(shè)計上，必須考慮一個結(jié)合點，既使選舉不脫離執(zhí)政黨主導的軌道，又能基本發(fā)揮它的民主功能。作者一向認為，在現(xiàn)體制的空間內(nèi)實現(xiàn)“轉(zhuǎn)軌”，可行的途徑是實行“黨政合一”，執(zhí)政黨推薦的黨員通過選舉而成為人大代表（及其常委會委員）的構(gòu)成多數(shù)，并在此基礎(chǔ)上，實行人大常委委員的專職化、“議員化”。這樣，一方面堅持了“黨的領(lǐng)導”，一方面可培育執(zhí)政黨的現(xiàn)代治理意識和在“議會制”框架內(nèi)活動的習慣；同時，一個黨員（人大）代表主體和黨員“議員”主體的存在，將會發(fā)揮實質(zhì)性的監(jiān)督作用以及權(quán)力制衡作用。這也是在當前推動執(zhí)政黨實現(xiàn)法治意義上的“執(zhí)政黨意識”轉(zhuǎn)換的階段性要求。下面，主要從代議機關(guān)代表和特定公務員的選舉、選舉技術(shù)層面的改革和完善等方面，闡述一些具體的建議。代議機關(guān)代表的選舉根據(jù)選舉法規(guī)定，我國代議機關(guān)（人大）代表候選人分別由各政黨、人民團體或者法定人數(shù)的選民聯(lián)名推薦。但在實踐中，推薦往往忽略了選舉人和被選舉人的意愿，將之視同為組織安排；選民聯(lián)名推薦甚而當選的非常少見。這是因為缺乏競選程序、基本由權(quán)力機構(gòu)操控的“醞釀”過程所導致的，直接后果是選舉的不透明及形式化。在一定意義上，這也是執(zhí)政黨擔心“治理失控”的結(jié)果。因此，具有實質(zhì)意義的選舉，要從執(zhí)政黨的提名開始；同時，在現(xiàn)階段的制度設(shè)計上，要作出有利于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的不可回避的安排。依據(jù)這一思路提出的設(shè)計要件，主要反映在以下幾個方面：一、在執(zhí)政黨內(nèi)部，要制定與選舉配套的剛性規(guī)章，民主地推薦候選人。美國總統(tǒng)候選人的提出，是共和、民主兩黨分別召開全國代表大會經(jīng)過多輪投票選出的，具備資格的候選人有強烈的主觀愿望。這應是一個借鑒。作為選舉和執(zhí)政的“系統(tǒng)工程”，可以設(shè)想，執(zhí)政黨推薦人大代表候選人的基本程序，應當是由黨組織推薦的候選人、有意愿的黨員在選區(qū)黨員中征集到足夠的簽名后，在黨員大會或代表大會上競選決出；這一部份黨員包括當選為人大常委委員的黨員，即是下一屆黨代會的當然代表和黨委會的當然委員并構(gòu)成其主體（不足部份則進行補選）。這既是發(fā)展黨內(nèi)民主的一種選擇，也是黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力及其領(lǐng)導機構(gòu)合法性的制度保證；同時，還可避免片面的諸如“勞模代表”一類構(gòu)成比例的歧義性訴求。二、進一步規(guī)范選區(qū)的劃分，同時改革推薦方式。選區(qū)應一律以居住情況劃分。除人口分布較少的地區(qū)外，每一選區(qū)應產(chǎn)生四名左右的代表。因為，只產(chǎn)生一名代表的小選區(qū)制將導致“組織提名”與聯(lián)合提名的“尷尬沖突”；同時，照應下文提出的“兩票混合制”選舉，這樣的劃分具有可操作性。選舉中，代表候選人分為政黨候選人與一般候選人，要提高推薦的“門檻”。現(xiàn)規(guī)定十名以上選民聯(lián)名即可推薦，在選舉不再徒具形式的情況下，候選人的提名數(shù)將可能太多，且缺乏民意基礎(chǔ)，會導致產(chǎn)生選舉的技術(shù)性困難。西方國家一般是征集幾百人左右的簽名，其合理性可供參考。以一個三十萬人的市轄區(qū)為例，產(chǎn)生四名代表的選區(qū)，居住人口約為人。選民聯(lián)名推薦應征集即人以上的簽名；政黨提名參照此比例，以選區(qū)黨員人數(shù)的系數(shù)提出名單，例如有名以上黨員的選區(qū)，可推薦三名以上不超過四名的候選人（按法律規(guī)定最高提名數(shù)不得超過應選名額）。黨員人數(shù)較少的民主黨派，可由其合并多個選區(qū)的黨員數(shù)為基數(shù)，在其中的一個選區(qū)提名（需制定相應的政黨候選人提名規(guī)定）。同時，政黨黨員還可以以個人名義征集簽名參選。上述方式具有以下的意義：選區(qū)大小適度；民意基礎(chǔ)加強；取消按單位選舉將更能體現(xiàn)選舉人的意愿；提供了執(zhí)政黨取得多數(shù)“席位”的基礎(chǔ)。三、改革選舉辦法，建立競選制度及選舉經(jīng)費的籌集、使用制度?？蓞⒖嫉聡ǘ鄶?shù)與比例的）兩票混合制選舉辦法（但政黨提名、參選仍分選區(qū)），制定新的選舉規(guī)則。同樣以一市轄區(qū)為例，如總共應選名人大代表，其中名按多數(shù)制選出；另名分配至個選區(qū)（每區(qū)兩名），達到規(guī)定黨員數(shù)的政黨提出自己的“政黨候選人”名單，由選民投票并按相對多數(shù)直接確定當選人，不再像德國那樣依據(jù)選票比例分配席位。按照我國政黨的實際情況，執(zhí)政黨據(jù)此應可贏得將近的“席位”，加上按多數(shù)制選出的黨員代表，執(zhí)政黨黨員當選的比例，在人大代表構(gòu)成中超出是不成問題的。同時，聯(lián)名提出的代表也因此有了機會。沒有競選機制的選舉在某種意義上是不真實的，選民無法了解候選人的政治主張及其區(qū)別，因而無法按自己的真實意愿進行選擇；并且容易導致選舉被其組織機構(gòu)操控或誤導。僅僅是對候選人簡歷的介紹沒有多大的意義，不久前廣州一被雙規(guī)的官員當選為人大代表就是明證。要使選舉成為真正意義上的“保障與制約”，就必須導入競選機制。競選機制以及選舉經(jīng)費的籌集、使用制度，都是“人類文明的有益成果”，對發(fā)展我國的社會主義民主，包括黨內(nèi)民主，有著重要的現(xiàn)實意義。此外，現(xiàn)行的經(jīng)“醞釀”確定正式候選人的方式，其弊端是顯而易見的?！搬j釀”的結(jié)果，一般都是“組織安排”的體現(xiàn)。因此，在登記候選人超過法定名額（現(xiàn)行規(guī)定為多于當選代表的三分之一至一倍）的情況下，必須進行預選。特定公務人員的選舉特定公務人員的選舉，就地方而言，是指省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正副職官員及各級法院院長、人民檢察院檢察長等重要公務員的選舉（也包括人大常委委員、主任、副主任，但本文不列入討論范圍）。依現(xiàn)行法律規(guī)定，上述公職候選人由本級人民代表大會主席團或達到法定人數(shù)的人大代表聯(lián)合提名。然而，現(xiàn)行法律的彈性空間較大，例如候選人資格認定的缺失；“一般”要實行差額選舉的正職官員，在實踐中大都等額選舉；黨委通過人大常委，幾乎可以隨時變動政府副職領(lǐng)導人，對正職（包括法、檢部門）的變動通過任命“代理”的方式也為數(shù)不少，等等。當然，必要的變動（如因故不能履行職務等）是應當?shù)?，但在實際上往往是作為官員升遷、交流的方式，弊端很多，其一就是導致部份官員一心“唯上”、根本不認真地履行職責而急切地打造升遷的“政績”。另一方面，一如人大代表的選舉，代表聯(lián)名提出候選人的情況很少，有時甚至被視為“非組織活動”，能當選的就更為鮮見；沒有競選的機制，人大代表同樣缺乏選擇的余地，難以表達真實的意愿。在政治現(xiàn)實中，較之人大代表選舉影響更為直接的“黨管干部”原則，又常常被幾乎可稱作“習慣法”的官場運作定式所替代，特定公務員的“安排”，有時基本是由各個層級的主要權(quán)力官員所左右。不解決上述問題，現(xiàn)代意義的“治理”方式將永遠無法取代傳統(tǒng)的“控制”方式，政治體制的革新也就無法談起。在這里，有必要談一下什么是“黨的領(lǐng)導”。黨的領(lǐng)導應當是執(zhí)政黨作為一個整體的組織領(lǐng)導，任何個人都不能當作它的“化身”；其領(lǐng)導方式十六大政治報告已有原則性表述，“黨組織推薦的人選”，決不等同主要領(lǐng)導人的推薦。因此，在特定公務員的選舉中，應當發(fā)揮黨組織的集體作用，導入民主機制。同時，完善相關(guān)的程序。一、全面推行全委“票決制”并導入競爭機制。前面提到，執(zhí)政黨應當制定與選舉配套的章程，這是強化“執(zhí)政黨意識”的一個方面。前不久開始試行的“票決制”已經(jīng)產(chǎn)生了很好的影響，這不僅是黨內(nèi)民主的實踐，對于科學地決策和選拔推薦干部，也具有重要的意義。可以考慮，凡向人大推薦特定公務員候選人，“章程”應規(guī)定一律實行全委票決制。同時，要制定相應的提名程序、導入競爭機制。例如，候選人可由黨委常委提名，也可由具備法定資格（下面將就此進行闡述）的黨員征集簽名后進行登記；無論有無聯(lián)名推薦的情況，都必須進行差額“票決”。此外，候選人還應當在全委會上進行“競選演說”，“推銷”自己的主張并作出承諾。“競選”不僅為選舉人的選擇提供了必要的信息參考，而且為日后的監(jiān)督留下了不成文的“合約”。當然，無論在黨內(nèi)或人大，對競選的方式和范圍、經(jīng)費的組織使用等等，都必須作出規(guī)范。過去那種“非組織活動”的“罪論”應當取消，黨員在黨內(nèi)的競爭天經(jīng)地義。二、明確候選人資格要求，實現(xiàn)“黨管干部”的法治性轉(zhuǎn)換。特定公務員掌握著國家治理的權(quán)柄，其任職資格應當有最低限度的要求。在現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)中，對這一點少有表述。倒是執(zhí)政黨制定了較為嚴密的“黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例”。遺憾的是，“條例”的制定與實施，其基礎(chǔ)是“黨管干部”的原則，表述和內(nèi)涵，與法治的精神有一定的距離。在法治的平臺上，執(zhí)政黨對國家公務員的選舉與任命，都只能是推薦而不是圈定；只能是依靠自己的優(yōu)勢資源主導實現(xiàn)自己的意愿。因此，有必要將“條例”經(jīng)過符合實際與立法精神的調(diào)整、修改后，上升為國家的法律。在候選人資格要求方面，除“條例”規(guī)定的以外，還可考慮今后特定公務員一般應從（曾任或現(xiàn)任）人大常委委員中產(chǎn)生。其意義有兩個方面，一是比較而言，他們具有較多的法律意識和程序意識；二是簡化了任職臺階，過去要求“逐級歷練”的方式并不利于選拔人才，并往往導致官員追求短期政績的“升遷效應”。與此相應，特定公務員未滿一屆，（除法律規(guī)定的原因外）不得調(diào)整，以保證經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員的合法性基礎(chǔ)及其施政目標的連續(xù)性。此外，特定公務員還應在任職之初及任職期滿公布自己（包括配偶）的財產(chǎn)狀況，未公布者不得作為新一屆官員候選人；法檢機構(gòu)的候選人，應當具有通過國家司法考試的資格。順便需要提到的是，凡須經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員（政治官）不得以招考的方式任用，這一在改革實踐中愈來愈多地運用的方式，只能限定在文官的范圍。三、完善相關(guān)程序，使選舉透明、有序和公正。一次“真實的選舉”應當滿足以下條件：候選人的產(chǎn)生必須有法定的程序和規(guī)范，必須體現(xiàn)公平的原則；選舉人可以自由的選擇而不必擔心受到威脅、賄賂等方面的影響并因自己的選擇而受到懲罰；選舉人必須被充分地告知關(guān)于候選人的情況，以便作出符合自己真實意愿的選擇，并相信其選擇將被真實地記錄并影響（選舉）結(jié)果；必須向選舉人提供有效的法律程序和平等的法律保護，以保證選舉過程的真實性，并保證競選者能夠在沒有政治歧視的前提下，自由地爭取選票。特定公務員選舉的相關(guān)程序、規(guī)范都應包括以上的要件。運用到實踐中，提名、競選和票決的程序性規(guī)定及相關(guān)規(guī)范尤為關(guān)鍵。例如提名，可設(shè)想為無論主席團的提名還是聯(lián)合提名，都應同等看待，決不能有壓制和歧視；在提名多于正式名額的情況下必須經(jīng)預選決出。主席團的提名可考慮以下的程序：、執(zhí)政黨提出多于候選人名額至少以上的名單，交人民政協(xié)協(xié)商通過后正式向人大推薦；、人大主席團開會以票決方式（同時要規(guī)定會議的法定人數(shù)和法定多數(shù)）決定正式人選，如否定其中一部份后執(zhí)政黨可以重新提名，但重新提名的人數(shù)應當少于初始提名數(shù)；、主席團經(jīng)票決最后確定候選人。這又面臨一個問題：主席團成員怎樣產(chǎn)生？簡單的方式是由上一屆常委會及代表聯(lián)合提名后票決選出。至于競選的方式和必要的限制、選舉的計票與確認等等，也都應有成文的程序和規(guī)范，在這方面，憲政國家已有很成熟的經(jīng)驗供我們借鑒。技術(shù)層面的改革和完善前面提到，我國的選舉制度在技術(shù)層面上存在著一些缺失，還很不完善。這種技術(shù)功能的不足，不僅會使選舉在程序上、運轉(zhuǎn)上缺乏必要的保障性支持，并往往導致選舉的實質(zhì)意義無法得到較充分的體現(xiàn)。實踐證明，過去選舉中出現(xiàn)的問題，常常與此有關(guān)。例如前不久深圳的幾位參選人用貼海報等方式進行自我宣傳，曾遭到有關(guān)方面的詰難，甚至有意見認為不合法；某社區(qū)可能就因為這個緣故，被通知