民主制度論文- 當前我國農民非制度化政治參與走向制度化的對策思考.doc

民主制度論文-當前我國農民非制度化政治參與走向制度化的對策思考內容提要：當前我國農民為了維護自身利益，常常訴諸于非制度化的政治參與，以進入國家政治生活并影響政府決策，本文就這種非制度化政治參與形式走向制度化提出相應的對策，以便為供決策者提供一點參考。關鍵詞：農民農村利益非制度化政治參與政治參與是公民試圖影響和推動政治系統決策過程的活動，它是現代民主政治制度賴以存在的基礎，也是民主政治的基本特征之一。根據政治參與是否符合法律制度規(guī)定的有關程序和步驟，可將政治參與分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種類型。制度化政治參與是指依據國家的憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序，參與公共事務和國家事務的行為；而非制度化政治參與是指采取不符合國家憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序而進行的影響政治決策過程的活動。十一屆三中全會以來，我國農村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，廣大農民的民主參與意識增益增強，作為集體財產所有者的村民群眾，?？椡ㄟ^政治參與能夠從集體經濟組織中獲取利益，防止執(zhí)掌集體經濟組織控制權的村干部以權謀私，造成集體財產流失。1近年來，村民們不僅有制度化的合法參與，如村民自治中的投票選舉、投訴和訴訟等，同時也大量地涌現出非制度化的政治參與，如抗議和暴力對抗、越級上訪、圍攻基層政府等。值得注意的是政治參與并不總是與政治穩(wěn)定成正比，大量不適當的政治參與則會破壞政治穩(wěn)定。2當前我國農民大量非制度化的政治參與影響著農村乃至整個社會的穩(wěn)定。如果農民默許并認并認同現存的社會制度，他們就會為該制度提供了一個穩(wěn)定的基礎。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體。3正如鄧小平同志指出的沒有農村這一穩(wěn)定的基礎是不行的。4因此本文就我國農民的非制度化政治參與走向制度化的對策進行探討分析。一、社會政治層面改革開放以來，我國經濟發(fā)展很快，人民生活水平顯著提高，這正是以政治制度推進經濟體制改革的重大成果。然而在經濟發(fā)展到了今天，政治層面的一些舊的機制嚴重地束縛了經濟的發(fā)展，在農村它也是造成大量農民非制度化政治參與的最主要的原因。因此，要維持農村社會的穩(wěn)定，把農民非制度化政治參與納入制度化的軌道，在社會政治層面要做如下變革：（一）、變革城鄉(xiāng)二元社會結構城鄉(xiāng)二元社會結構使農民與市民完全處于不平等的地位，由于身份地位的不平等、經濟收入的巨大差距和社會保障機制的不同等因素，都會引發(fā)農民的強烈不滿情緒與心態(tài)失衡，并迫使他們?yōu)樯娴纫蛩囟b而走險，這是造成我國農民非制度化政治參與的最根本的深層次原因。城鄉(xiāng)二元社會結構是無所不在的計劃經濟模式深深滲入社會領域的結果，從而也表現出計劃經濟的特有的一些功能和弊端，在起到一定社會作用的同時也給社會帶來了諸多的消極影響。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的逐漸過度轉型，城鄉(xiāng)二元社會結構也在逐漸的變革之中。特別是我國農民用發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐沖擊著我國傳統的城鄉(xiāng)二元社會結構，改變著中國的基本經濟格局即典型的城市現代化工業(yè)與農村落后農業(yè)并存的畸形的城鄉(xiāng)二元社會結構，農民基本被排除在工業(yè)化之外的狀況。開拓了一條有中國特色的農村現代化之路。改革開放以后，億萬農民開始向傳統的城鄉(xiāng)二元社會結構發(fā)起猛烈的沖擊，其標志就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。這為促進農業(yè)生產專業(yè)化、農村經濟市場化和農民生活社會化起到了一定的作用。但是由于城鄉(xiāng)二元社會結構的變革速度過于緩慢，嚴重地滯后于以市場趨向為目標的經濟體制的改革進程。使得農村的秩序隱患和農民自發(fā)、盲動的流動，難以得到一定程度的消除，從而導致農村社會的不穩(wěn)定，在社會轉型期常常會造成農民的非制度化政治參與。城鄉(xiāng)區(qū)別就是社會最現代部分和最傳統部分的區(qū)別。處于現代化之中的社會里，政治的一個基本問題就是找到填補這一差距的方式，通過政治手段重新創(chuàng)造現代化摧毀了的那種社會統一性。5改革開放以后，我國農村發(fā)展到了一個新的階段，需要深化改革，進一步把農民從計劃經濟體制的束縛中解放出來，改革城鄉(xiāng)二元社會結構，大力推進城鎮(zhèn)化，特別是中小城鎮(zhèn)建設，形成城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經濟體制，促進二、三產業(yè)的發(fā)展，使更多的農業(yè)勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)，使農民更加富裕起來。6當務之急是變革城鄉(xiāng)二元社會結構，走出城鄉(xiāng)分治，一國兩策的格局。（二）規(guī)范地方政府行為地方政府尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府行為失范集中的表現為干部行為失范，他們常常以政府的名義加等加碼，強行收糧收款，弄得民不聊生，怨聲載道。一些農村干部貪污腐敗，工作方式簡單粗暴。他們對中央政策置若罔聞、陽奉陰違，或對農村群眾以官自居、頤指氣使、態(tài)度橫蠻。高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機械臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推委，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上滿下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等都已達到令人無法容忍的地步。7農村干部的各種失范行為，造成了農民的不滿與對抗，這不僅侵犯了農民群眾的權益，而且嚴重損害了黨和國家在農村的權威，危害著中國農村社會穩(wěn)定，成為觸發(fā)中國農民非制度化政治參與的最重要、最直接的因素。大量事實表明在體制監(jiān)督弱化的基本背景下造成了基層政權的目前狀態(tài)：不斷生產出不穩(wěn)定，又在經濟政治和社會權利方面占有絕對優(yōu)勢。這是基層社會沖突和秩序的基本現實。它的社會政治結果，一方面，是基層權威道德的、管轄的合法性下降，以其為中心的基層社會整合變得越來越困難（因此出現了上訪日益向更高級別的機構集中的現象）；另一方面，是其離間社會與國家權威政治關系的作用越來越明顯，因為在我們的體制下，鄉(xiāng)村社會聯系國家的唯一組織化渠道是基層政權。8因此應著手規(guī)范地方政府行為，筆者認為應從以下幾方面入手：提高干部素質，規(guī)范干部行為。一方面要加強對基層干部的思想政治教育，提高他們的思想和政策水平。要從農村干部的實際情況出發(fā)，組織和引導他們學習當前國家在農村的方針政策和法律法規(guī)，學習正確的工作方法和管理經驗，帶領群眾共同富裕。另一方面，加強農村基層黨組織建設，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。應當看到，現在相當一部分農村基層黨組織處于軟弱渙散狀態(tài)，有的甚至癱瘓，起不了戰(zhàn)斗堡壘作用。9因此，要下大決心把黨的基層組織建設成為團結帶領群眾實現共同富裕的戰(zhàn)斗堡壘。以三個代表為主要內容，積極開展批評和自我批評，加強黨對干部的領導和教育功能。應加強法律和政治制度化建設。對那些以權謀私、違法亂紀，嚴重侵犯農民利益引起農民群眾強烈不滿的，要查清事實，依法嚴懲，才能起到懲戒和教育的作用。同時，政治制度化建設在我國農村政治中還是一個相當薄弱的環(huán)節(jié)。10政治制度化建設正是我國依法治國，加強社會主義法制的具體體現。目前我國農村正處于一個社會轉型和政治發(fā)展的關鍵時期，加強政治制度化建設，實行依法治國，規(guī)范地方政府行為，以制度化的方法確立權威的社會性來源，強化權威的社會性基礎，是保證基層長久安的根本。11（三）深化基層政權改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是我國行政序列中處于最底層的政權機關。黨和國家在農村的各項方針政策都要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權?？梢哉f鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是黨和國家農村工作的終端顯示器，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本身存在諸多的問題，如機構臃腫、職能交叉等，這不僅不利于社會主義市場經濟的建立與發(fā)展，而且常常會加重農民負擔，這是造成近年來我國農民非制度化政治參與不斷擴大和升級的一個重要原因。因此，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是目前一個亟待解決的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個國家行政組織體系的重要組成部分，它的改革與職能的轉變工作不做好，那么整個國家政府機構改革和政府職能的轉變就會受阻。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行的行政管理，尤其是對農村的行政管理，更具有直接性、現實性和具體性，如不深化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，不精簡富余人員，便不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機制有效運轉，實現農村行政管理的科學化、民主化、法制化和現代化。最后，在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行規(guī)則中有相當一部分不符合現代政府管理的一般原則，如政治與行政不分、統治與管理不分等。12普遍存在著政治職能被強化，而適合社會管理和促進農村經濟發(fā)展的社會公共經濟職能被弱化的現狀，職能交叉，虛職副職過甚，超編現象極為嚴重。這往往會形成政府機關的帕金森綜合癥，加重國家財政和農民的不合理負擔，誘發(fā)農民的非制度化政治參與?？梢?，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，切實轉變其職能已勢在必行。筆者認為應從以下幾方面入手：健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理機構、增強經濟管理和社會服務功能。當前各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小而全，功能弱的現象比較普遍，這離小政府，大社會，大市場的要求還相差甚遠，與發(fā)展農村市場經濟、強化雙層經營、增強社會化服務的客觀要求很不適應，因此應切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為促進農村社會穩(wěn)定和發(fā)展市場經濟服務。精簡機構，嚴格編制，提高效率。目前，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能機構一般有30多個，涉及財政、工商、治安、金融、科技、衛(wèi)生、文化、教育、民政等各個方面，人員嚴重超編。因此應堅持從實際出發(fā)的根本原則，精簡機構，裁撤冗員，根據農村工作的實際情況來設置機構，制定編制并且通過立法來保障、卡死編制，從根本上來解決問題，走出精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈。農村工作季節(jié)性、突發(fā)性強，因此應根據本地的實際情況，適時調整機構，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的編制根據形勢發(fā)展需要進行修改并立法保障實施。從根本上杜絕機構臃腫，人浮于事，決策緩慢的帕金森綜合癥。此外，應運用財政政策限制人員編制，改革分稅制度，由于地稅歸地方政府支配，編外人員的工資福利往往由地稅負擔，從而加重農民負擔。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機制。管理是一種公共權力的運作過程，在這一過程中，很有可能出現公共權力的運用產生偏差乃至脫軌的現象。特別是在有著長期封建專制影響的中國農村，公共權力的蛻變更易發(fā)生。13因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督必須強化，首先，加強對地方政府的監(jiān)督行為。要加強黨內監(jiān)督，健全對領導干部自下而上，自上而下以及黨委內部的監(jiān)督制度，同時要拓寬黨內外監(jiān)督渠道，發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。14同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應依法監(jiān)督公務員是否依法行政，對違法者要行使罷免權?？h級行政監(jiān)督機構應加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的政紀檢查，嚴肅查處違紀人員。（四）暢通農民參政渠道近年來，我國農民非制度化政治參與時有發(fā)生。常見的主要有行賄、越級上訪、寫小字報、報復村干部，更有嚴重的暴力攻擊干部和執(zhí)法人員、沖擊國家機關和政府部門等。此類事件雖然不普遍，但也為數不少，并且有擴大的趨勢。因此，應從我國的國情和農村現實出發(fā)，建立和健全農民政治參與機制，滿足農民政治參與的愿望，實現他們的利益要求，以提高政治決策的科學化和民主化，減少和避免農民尋求制度外的參與途徑，維護政治穩(wěn)定，推進政治發(fā)展。健全政治參與機制，建立公平寬敞的政治參與渠道。減少農民非制度化政治參與的關鍵還是加強制度化建設，拓寬農民政治參與渠道。所謂制度，是指穩(wěn)定的、受珍重的和不斷重現的行為模式。15制度化是組織與程序獲得價值的穩(wěn)定性的過程。16當前，加強我國農民政治參與行為的制度化、法制化建設就是要在充分保障憲法和法律的賦予每個公民政治權利和自由的基礎上，對農民政治參與的內容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，并用法律的形式固定下來，使其具備自主性、適應性和凝聚性，以利于農民的政治參與。首先，進一步完善現有的參與渠道，健全具體制度，充分吸納農民的參與活動。如在人大制度方面，健全代表候選人制度，嚴格執(zhí)行選舉法和人民代表大會組織法，保證代表的質量和權利的行使等；在村民自治制度方面，認真全面地落實村民委員會組織法賦予農民的各項民主權利，進一步完善村民委員會的選舉制度，處理好村民委員會和黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的關系，建立健全村務公開和民主監(jiān)督制度等。其次，提高農民組織化程度，改變農民一袋馬鈴薯（馬克思語）或一盤散沙（孫中山語）的狀況。我國農民的組織化程度歷來很低。說到家庭和國家之間的組織，特別是那些能夠跳出親屬和鄰里關系的組織，現代中國在這方面的舊遺產是少的可憐。17而在某種程度上，農民家庭現在離群孤立，一個個單獨地站在國家權力機構面前。18因此，要鼓勵農民建立經濟合作組織、專業(yè)協會等各種合法中介組織，鍛煉和增強農民的自身組織管理能力，為參與政治活動積累政治經驗；可建立專門化的全國性農民組織，如農民協會，以使農民整體的利益表達渠道制度化、有序化，增強農民的組織性和自我保護能力，減少農民因缺乏組織和規(guī)范而采用的聚眾性對抗行為。最后，加強其他參與渠道的建設。如加強完善信訪工作，引導農民通過信訪渠道參與國家和社會事務的管理，行使農民民主權利，進行社會監(jiān)督，發(fā)表意見，宣泄情緒；充分發(fā)揮大眾傳媒的輿論監(jiān)督功能；完善和貫徹行政訴訟法和行政復議法律制度，使農民可以直接通過法律手段來保護自身利益等等。二、經濟利益層面辯證唯物主義認為，經濟基礎決定上層建筑。在當前的社會轉型期，經濟的發(fā)展必然帶來