民主制度論文-政府職能和管理方式研究.doc

民主制度論文-政府職能和管理方式研究政府在發(fā)展中的作用是不可或缺的。政府應(yīng)該做什么，如何做，這類(lèi)話題已經(jīng)越來(lái)越受到各個(gè)方面的重視，就如世界銀行發(fā)展報(bào)告所說(shuō)的那樣：“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們?cè)俅嗡伎缄P(guān)于政府的一些基本問(wèn)題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情?！?政府的作用應(yīng)該是什么，是政府職能的問(wèn)題；政府如何做好這些事情，是政府管理方式的問(wèn)題。政府職能是根據(jù)社會(huì)需求，政府在國(guó)家和社會(huì)管理中承擔(dān)的職責(zé)和功能。政府管理方式主要是政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段和方法，通過(guò)管理方式政府職能由理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。本文將分析政府職能和管理方式的研究背景；分析國(guó)內(nèi)外政府職能的主要理論成果；從事實(shí)、邏輯和價(jià)值的角度對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行整合，從而形成兼具動(dòng)態(tài)性與靜態(tài)性、解釋性與預(yù)測(cè)性的政府職能分析框架；分析政府管理方式的事實(shí)類(lèi)型、提出評(píng)價(jià)政府管理方式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并探討政府管理方式的選擇問(wèn)題。一、研究背景政府是不可或缺的，沒(méi)有政府，人類(lèi)社會(huì)就會(huì)陷入沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)?；舨妓拐f(shuō)過(guò):“在沒(méi)有一個(gè)共同權(quán)力使大家都懾服的時(shí)候，人們處在所謂的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)之中。這種戰(zhàn)爭(zhēng)是每一個(gè)人對(duì)每一個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)?！?但是,政府一旦產(chǎn)生，因其強(qiáng)制性和人為性而具有侵犯性。對(duì)人類(lèi)社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人們往往說(shuō)，政府是必要的邪惡。潘恩就說(shuō)過(guò)：“社會(huì)在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過(guò)是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害。”3政府是必要的，除了不切實(shí)際的無(wú)政府主義者之外，這幾乎已經(jīng)成了人類(lèi)社會(huì)的共識(shí)。因此，政府研究的核心問(wèn)題是思考如何使政府能夠更好地為人類(lèi)社會(huì)服務(wù)。為了更好地研究政府職能和管理方式，我們需要對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府職能和管理方式研究現(xiàn)狀進(jìn)行描述，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出本文的研究框架。一般來(lái)說(shuō)，在亞當(dāng)斯密以前，學(xué)者一般都是從哲學(xué)的角度探討政府職能，其中主要的觀點(diǎn)是，人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天賦的不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；建立政府的目的是保障人們的天賦權(quán)利，政府如不能達(dá)到其應(yīng)盡之職能，就不應(yīng)存在；被治者之同意，是政權(quán)之基礎(chǔ)，政府履行職能必須獲得人民的同意；政權(quán)不能善盡職責(zé)時(shí)，人民有權(quán)把它變更或予以推翻。也就是說(shuō)，政府是通過(guò)社會(huì)契約產(chǎn)生的，其職能是為了保障個(gè)人的權(quán)利，促進(jìn)人類(lèi)的福利。在亞當(dāng)斯密之后，人們逐漸開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討政府職能，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造人間的繁榮，而政府則是守夜人，提供國(guó)防和治安服務(wù)，提供基礎(chǔ)設(shè)施，以及救濟(jì)窮人等。1887年，美國(guó)行政學(xué)家威爾遜發(fā)表行政學(xué)之研究之后，公共行政學(xué)誕生，該學(xué)科主要關(guān)注政府職能和管理方式問(wèn)題，組織、職能、人事研究是其中的核心。公共行政學(xué)的目的是為了更好地界定政府職能，提高政府效率，促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的福利。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律的作用日益凸現(xiàn)，建立法治國(guó)家和依法行政提上日程，人們逐漸從法學(xué)的角度開(kāi)始研究政府職能。從此，政府職能逐漸成為各個(gè)學(xué)科的共同研究興趣，也正因?yàn)槿绱耍煌瑢W(xué)者對(duì)政府職能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。早期西方學(xué)者一般比較關(guān)注政府職能，而不太注重政府的管理方式，他們假定一旦政府角色或者說(shuō)管理職能得到正確界定，政府職能就會(huì)自然實(shí)施。后來(lái)隨著社會(huì)發(fā)展，人們逐漸意識(shí)到政府職能并不能夠自動(dòng)實(shí)施，良好的想法需要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞綄⒅D(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)，因此政府管理方式逐漸成為學(xué)者的主要關(guān)注點(diǎn)。正如行政學(xué)者胡德所指出的：“我們可以從三個(gè)方面來(lái)回答政府做了什么？，第一個(gè)方面是盡力去描述政府內(nèi)部到底發(fā)生了什么，例如決定如何做出，命令如何傳達(dá)，信息如何發(fā)送，這種研究方法主要關(guān)注政府的決策過(guò)程；第二個(gè)方面是觀察政府感興趣的主題，這樣我們可以列出一系列政府因種種原因而重視的問(wèn)題；最后一個(gè)方面是從政府工具的角度去研究政府。”4胡德所說(shuō)的從政府工具的角度來(lái)研究政府，就是我們這里所說(shuō)的政府管理方式研究。最近20多年興起的新公共管理學(xué)派關(guān)于政府改革的許多建議中基本上都是從管理方式方面入手去改進(jìn)政府績(jī)效的，例如契約外包、憑單制等，都是實(shí)現(xiàn)政府職能的新管理方式。中國(guó)學(xué)者無(wú)論是在政府職能還是在政府管理方式研究方面都滯后于西方學(xué)者。不過(guò)最近10多年來(lái)，在政府職能研究方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（建議添加“的”）建立，中國(guó)學(xué)者也逐漸認(rèn)識(shí)對(duì)政府職能研究的重要性。其研究現(xiàn)狀可以從中國(guó)期刊網(wǎng)上政府職能論文數(shù)量窺見(jiàn)一般（建議改為“斑”），例如1995年，有關(guān)政府職能的論文只有75篇，到了2002年達(dá)到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，雖然中國(guó)學(xué)者認(rèn)識(shí)到了政府職能研究的重要性，并展開(kāi)了大量的理論研究，而且有些還開(kāi)始了具體的實(shí)證研究，但是對(duì)政府管理方式仍然缺乏足夠的重視，對(duì)政府治理工具、管理方式等，不僅理論研究較少，實(shí)證研究更是缺乏。目前只有少量從國(guó)外引進(jìn)和介紹式的研究，與中國(guó)理論發(fā)展需要和實(shí)踐需要結(jié)合較少。時(shí)間19951996199719981999200020012002篇數(shù)7579709699114175263(數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)期刊網(wǎng))綜合國(guó)內(nèi)外的研究歷史和現(xiàn)狀，我們已經(jīng)看到，有關(guān)政府職能和管理方式的研究，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)姆e累。這些研究有優(yōu)勢(shì)，但也有一些缺陷：不同學(xué)科的學(xué)者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，但各學(xué)科之間缺乏充分的交流。這使得現(xiàn)有的政府職能研究缺乏綜合性。如公共行政學(xué)者從政府管理領(lǐng)域的角度研究政府的職能，例如研究經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)職能、政治領(lǐng)域的職能和社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)職能；經(jīng)濟(jì)學(xué)者從政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的角度研究政府職能，強(qiáng)調(diào)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)之缺陷。這二個(gè)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)都有自己的成就，但相互之間還缺乏邏輯上的整合。有關(guān)政府職能的研究有許多停留于實(shí)證的描述和分類(lèi)，如人們認(rèn)為政府的管理職能為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能等。規(guī)范分析不夠，比較分析也不夠。政府職能和管理方式研究之間不對(duì)稱(chēng)。政府職能研究受到重視，政府管理方式研究受到忽視。在現(xiàn)代社會(huì)，我們需要研究政府如何實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，這樣政府可以根據(jù)需要選擇管理方式。另外，人們對(duì)政府職能和管理方式之間關(guān)系也缺乏足夠的重視，沒(méi)有探討哪種管理方式更適合哪種管理職能。政府職能的研究缺乏理論性和解釋性。一個(gè)成熟的理論應(yīng)該滿(mǎn)足科學(xué)理論框架的要求，必須由一些概念與假設(shè)組成，而這些概念和假設(shè)應(yīng)該能運(yùn)用實(shí)證的方式進(jìn)行檢驗(yàn)；應(yīng)該有明確的因果關(guān)系，這些因果關(guān)系能夠通過(guò)歷史與現(xiàn)實(shí)進(jìn)行檢驗(yàn)；這些理論應(yīng)該能夠?yàn)槿藗兎治稣墓芾砺毮芴峁┕ぞ撸軌蚋嬖V人們應(yīng)該如何進(jìn)行政府的角色定位，而不僅僅是告訴人們有哪些職能；這些理論應(yīng)該能夠幫助人們進(jìn)行預(yù)測(cè)，幫助人們了解不同國(guó)家政府職能不同，同一國(guó)家不同時(shí)期政府職能也可能不同的原因。本文試圖分析和綜合現(xiàn)有的政府職能和管理方式研究成果，并在此基礎(chǔ)上提出自己的新見(jiàn)解。二、政府職能研究的事實(shí)描述與理論界定政府職能研究，最常用的方法是從實(shí)證的角度描述和分析政府職能的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各個(gè)學(xué)科，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)者，從經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范理論出發(fā)，研究政府職能。（一）從內(nèi)容的角度對(duì)政府職能的研究從內(nèi)容的角度研究政府職能，往往是從某個(gè)角度對(duì)政府職能進(jìn)行大體的列舉，并認(rèn)為這些職能對(duì)于什么目標(biāo)來(lái)說(shuō)是必要的。比如，世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告指出：“有5項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每個(gè)政府使命的核心地位，如果這5項(xiàng)任務(wù)完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展：(1)建立法律基礎(chǔ)；(2)保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；(3)投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；(4)保護(hù)承受力差的階層；(5)保護(hù)環(huán)境。提高政府有效性上提出了一項(xiàng)兩部分的戰(zhàn)略，一是使政府的作用與其能力相符；二是通過(guò)重振公共活力從而提高政府能力?！?從政府職能內(nèi)容多少角度看，人們一般用小政府、大政府，或者消極政府、積極政府等詞匯來(lái)描述，本文則進(jìn)一步細(xì)分為小政府、一般政府和大政府三類(lèi)。小政府、一般政府和大政府的大體職能如下：解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題促進(jìn)社會(huì)公平小政府提供純粹的公益物品：國(guó)防、法律與秩序、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、公共醫(yī)療衛(wèi)生保護(hù)窮人：反貧窮計(jì)劃消除疾病一般政府解決外部效應(yīng)：基礎(chǔ)教育環(huán)境保護(hù)規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī)反壟斷政策提供社會(huì)保險(xiǎn)：再分配性養(yǎng)老金家庭津貼失業(yè)保險(xiǎn)大政府協(xié)調(diào)私人活動(dòng)促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展集中各種舉措再分配：資產(chǎn)再分配從政府職能的層次上看，美國(guó)學(xué)者布坎南對(duì)政府職能進(jìn)行了分層，他認(rèn)為，政府職能(集體行動(dòng))可以分為三個(gè)層次：“第一，執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動(dòng)。這一類(lèi)行動(dòng)包括霍布斯所說(shuō)的君主的合法行動(dòng)，即包括在我稱(chēng)之為保護(hù)性國(guó)家、諾齊克稱(chēng)之為最低限度國(guó)家和19世紀(jì)哲學(xué)家稱(chēng)之為守夜人國(guó)家的那些行動(dòng)。打一個(gè)熟悉的體育比賽上類(lèi)似的譬喻，這里的任務(wù)是裁判員的任務(wù)，指定他來(lái)執(zhí)行規(guī)則，督促比賽的進(jìn)行。第二，包括現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體行動(dòng)的那些活動(dòng)。這一套活動(dòng)包括提供資金，供給和提供公眾所需的商品和服務(wù)。個(gè)人和私人團(tuán)體在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的活動(dòng)可能不足以充分供應(yīng)那些商品和服務(wù)。第三，包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活動(dòng)。用體育比賽作比喻，這里所說(shuō)的活動(dòng)是指改變過(guò)去和現(xiàn)在實(shí)行的比賽規(guī)則的那些活動(dòng)”。6從政府職能的領(lǐng)域看，臺(tái)灣張金鑑教授總結(jié)了很多研究成果，認(rèn)為政府職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展等六個(gè)范疇。7維護(hù)職能，即維護(hù)國(guó)家法典和制度的職能。主要通過(guò)制定得到社會(huì)公眾較為普遍認(rèn)同的國(guó)家典章法令，建立、確定和鞏固國(guó)家的政治意識(shí)形態(tài)、國(guó)家的基本社會(huì)制度、國(guó)家的主要價(jià)值規(guī)范、國(guó)家的法統(tǒng)。維護(hù)職能實(shí)質(zhì)上是政府的制度職能，維持國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧而實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)制度的穩(wěn)定，是政府維護(hù)職能的基本目標(biāo)。維護(hù)憲法和國(guó)家政治制度是政府維護(hù)職能的核心問(wèn)題。倡導(dǎo)和培植國(guó)民的主導(dǎo)價(jià)值觀，亦屬于政府維護(hù)職能的范疇。保衛(wèi)職能，即保衛(wèi)國(guó)家和民族獨(dú)立，保衛(wèi)公民生命、財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利，維持社會(huì)秩序的職能。保衛(wèi)職能在國(guó)家間關(guān)系問(wèn)題上主要表現(xiàn)為通過(guò)國(guó)防、外交、對(duì)外政策，保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)，并最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益；對(duì)內(nèi)則主要表現(xiàn)為：(1)保衛(wèi)公民的憲法權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)、言論自由權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、種族和性別等平等權(quán)、被保護(hù)權(quán)等等；(2)維持社會(huì)秩序，表現(xiàn)為通過(guò)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力量，譬如警察、軍隊(duì)、監(jiān)獄等，使法律得到遵從。諸如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、商標(biāo)權(quán)益保護(hù)、消費(fèi)者合法權(quán)益等等，都屬于政府保衛(wèi)職能的范疇。扶助職能，即扶助各界公民、公民團(tuán)體、工商組織均衡發(fā)展，扶助弱者生存的職能。扶助各界公民、公民團(tuán)體、工商組織均衡發(fā)展，主要是政府確定價(jià)值取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而通過(guò)廣泛的產(chǎn)業(yè)政策、關(guān)貿(mào)政策、稅收政策、信貸政策等政策規(guī)制和政策傾斜，幫助各界順利發(fā)展的職能。扶助弱者生存主要是政府保障和救濟(jì)職能，包括由政府組織或監(jiān)管的退休金、健康保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、老弱病殘者救濟(jì)等等。政府關(guān)于扶助職能的理解、履行扶助職能的意愿、能力和實(shí)際狀況，直接關(guān)系社會(huì)的公平和穩(wěn)定。管制職能，即管制社會(huì)行為主體與國(guó)家公共權(quán)力主體的社會(huì)行為的職能。其主旨集中在兩個(gè)方面：(1)依法控制、限定和約束社會(huì)行為主體與國(guó)家公共權(quán)力主體的行為，使其不會(huì)、不能因自身的利益而非法或不當(dāng)?shù)厍謹(jǐn)_國(guó)家、社會(huì)、他人、其他行為主體的權(quán)利。侵?jǐn)_者由政府對(duì)其實(shí)施懲罰。諸如“近親不得結(jié)婚”、“嚴(yán)重傳染病隔離”等法律規(guī)定都屬于政府履行社會(huì)管制職能的范疇。(2)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、社會(huì)利益、多數(shù)人的利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，依法控制、限定和約束社會(huì)行為主體與國(guó)家公共權(quán)力主體的行為。諸如外匯管制、尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)管制等，都是政府履行經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)管制職能的表現(xiàn)形式。直接服務(wù)職能，即通過(guò)興辦各類(lèi)公共事業(yè)，直接造福于國(guó)民的職能。政府服務(wù)是典型的公共服務(wù)。公共服務(wù)取之于國(guó)民的稅賦，用之于國(guó)民的福祉。公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、公共交通、公共通訊、公共咨詢(xún)、公共信息、公共教育等政府投資興辦及監(jiān)管的事業(yè)，都屬于政府公共服務(wù)的范疇，公園、公立圖書(shū)館、公立學(xué)校、政府公共信息網(wǎng)頁(yè)等則是典型的政府公共服務(wù)的方式。提供更為廣泛、更為快捷、更為有效、更為公平的公共服務(wù)，是現(xiàn)代國(guó)家政府普遍面臨的世紀(jì)性挑戰(zhàn)。發(fā)展職能，即運(yùn)用各種可能的方式啟發(fā)、誘導(dǎo)創(chuàng)新的意愿和積極性，促動(dòng)、推進(jìn)發(fā)展和進(jìn)步的行為的職能。創(chuàng)新與發(fā)展是當(dāng)代社會(huì)的主旋律。由數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明、數(shù)百年的工業(yè)文明到現(xiàn)今的知識(shí)(信息)文明，人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的節(jié)律已由算術(shù)級(jí)數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)閹缀渭?jí)數(shù)，發(fā)展的性質(zhì)、內(nèi)涵和能力較之農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明已經(jīng)不可同日而語(yǔ)。在信息化社會(huì)的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)的歷史背景下，政府發(fā)展職能的重要性正在日益凸現(xiàn)。這就要求政府通過(guò)積極而有效的公共政策引導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步?？茖W(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新、綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)、國(guó)民生活質(zhì)量的不斷提高，是政府發(fā)展職能的價(jià)值內(nèi)涵，也是政府發(fā)展職能的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)公共行政學(xué)編寫(xiě)的教科書(shū)一般從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域論述政府職能，將政府職能分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。政府的政治職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能