民主制度論文-有效政府的基本邏輯.doc

民主制度論文-有效政府的基本邏輯內(nèi)容提要：有效政府對于可持續(xù)的發(fā)展是必不可少的。有效的政府不僅是技術(shù)上有效的政府，而且還應(yīng)該是具有配置效率、制度效率和動態(tài)效率的政府。有效政府需要一個適當?shù)闹贫绕脚_，該平臺提供了持久的、良好的激勵。該制度平臺的構(gòu)件是多因素的，對目前的中國來說，最為需要的是有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府的制度構(gòu)件。這些制度構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代政府的制度平臺，它們分別與無限政府、人治政府、集權(quán)政府和專制政府相對，后者構(gòu)成了傳統(tǒng)政府的制度平臺。政府效率的提高有賴于政府治道的轉(zhuǎn)型。從傳統(tǒng)政府走向現(xiàn)代政府，中國啟動這一治道變革進程已經(jīng)有了20年之久，并且已經(jīng)取得了各方面的收益。但還需要進一步的努力，并且要注意到這一進程是無休止的。中國政府應(yīng)該更加關(guān)注治道變革各個方面的協(xié)調(diào)進展問題。關(guān)鍵詞：有效政府制度效率制度平臺Abstract:Efficientgovernmentiscriticaltosustainabledevelopment.Efficientgovernmentshouldbeefficientnotonlyintechnicaltermsbutalsointermsofallocation,institutionanddynamics.Efficientgovernmentshouldbebasedonanappropriateinstitutionaldesktopthatprovidessomelong-standingandbeneficialincentives.Thisinstitutionaldesktopismulti-facedandcomposedofalotofinstitutionalarrangementsamongwhicharelimitedgovernment,governmentoflaw,decentralizedgovernmentanddemocraticgovernment.AlloftheseinstitutionalarrangementsarethemaincomponentsoftheinstitutionaldesktopofmoderngovernmentandmuchcrucialtothedevelopmentofgovernmentincurrentChina.Thesesinstitutionalarrangementsarerespectivelycontrasttounlimitedgovernment,governmentbyman,centralizedgovernmentandundemocraticgovernment,allofwhicharemaincomponentsoftraditionalinstitutionaldesktop.ItismuchimportantincurrentChinatocontinuetransformingthegovernancefromthetraditionalinstitutionaldesktoptothemodernone.Thisprocesshasbeenlaunchedforatleasttwodecadesandachievedmanybenefitsthathavebeenmuchwellknown.Thefurthereffortsarealsocrucialandseemnoend.Governmentshouldbedirectitsattentiontocoordinatingalldevelopmentsinvariousinstitutionalarrangements.Keywords:EfficientGovernmentInstitutionalEfficiencyInstitutionalDesktop有效的政府對于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的?？梢哉f，擁有一個有效的政府，這是一個國家公民的福氣，他們能夠擁有高質(zhì)量的公共生活，從而能夠有效地處理各種各樣的沖突和糾紛；而不擁有一個有效政府的國家，則往往不能有效地處理各種沖突和糾紛，社會矛盾重重，道德敗壞，到處充滿著犯罪，整個社會甚至陷入戰(zhàn)火之中，連生存都存在問題，根本談不上發(fā)展。就如世界銀行的發(fā)展報告所說：“一個有效的政府對于提供物品和服務(wù)以及規(guī)則和機構(gòu)是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的?！眎因此，除了無政府主義者和一些極端個人主義者之外，人們一般認為，有效的政府對于持續(xù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本價值是什么？它的構(gòu)成具有什么樣的制度要件？人們卻缺乏基本的探討，在國內(nèi)尤其如此。本文的目的，是在理論上探討有效政府的基本價值準則和基本制度構(gòu)件，認為政府的效率不僅包括技術(shù)效率，而且還包括配置效率、制度效率和動態(tài)效率。在這些效率價值中，制度效率是最根本的，它是政府長期有效的重要保障。建設(shè)有效的政府，必須建設(shè)適當?shù)闹贫绕脚_。對于中國來說，最迫切的就是要建設(shè)市場政府（有限政府）、法治政府、分權(quán)政府和民主政府等制度構(gòu)件構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺。一、有效政府的基本價值有效政府，首先是指在技術(shù)上有效，即具有很高的技術(shù)效率。它應(yīng)該盡可能采用最先進的組織技術(shù)，盡可能吸收高級人才，并且汲取更多的財力。同時，還能夠充分利用組織技術(shù)，用足人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。從這個意義上來說，政府所使用的組織技術(shù)越先進，政府官員的素質(zhì)越高，政府的財政能力越大，政府的能力也就越高。在這些方面，組織行政學、人事行政學、公共財政學，都是非常有用的學問。這些學問，都有助于提高政府的技術(shù)能力。各國政府在組織機構(gòu)方面的變革、人事行政方面的發(fā)展、公共財政的變革，其終極目標就是提高政府的組織能力、人事能力和財政能力。此外，從政治意義上，政府能夠具有廣泛的社會支持，它就會擁有較高水平的合法性，并因此而獲得較高水平的政治能力。政治學的知識，就有助于提高政府的政治能力。如果一個政府，擁有很高的組織能力、人事能力、財政能力，也具有很高的政治能力，并且能夠綜合使用這些方面的能力，制定高質(zhì)量的政策，并有效實現(xiàn)特定的政策目標，這樣的政府就是具有技術(shù)效率的政府。其次，有效的政府應(yīng)該具有很高的配置效率。它應(yīng)該以社會的需求為導(dǎo)向，有針對性地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。從供給方面來說，它就應(yīng)該考慮與市場或社會各司其職，讓市場負責私益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供，讓中介組織負責一般性的社會能夠承擔的公共服務(wù)，并讓其承擔起社會與政府之間的必要的中介作用，而政府，則專門負責公共服務(wù)。各種各樣的物品和服務(wù)，由各種各樣的組織通過復(fù)合的制度安排來供給，而消費者則具有相當?shù)倪x擇權(quán)。比如氣象服務(wù)有公益性服務(wù)和非公益性的服務(wù)之分，這時政府可以承擔公益性服務(wù)的生產(chǎn)，而營利性的組織則可以介入非公益性的服務(wù)，在條件允許的情況下，政府也可以利用非政府的力量，來生產(chǎn)公益性服務(wù)。從消費方面來說，政府和許多非政府的公共組織一樣，成為公民消費公共服務(wù)的集體消費決策單位。比如，政府代表公民決策需要用多少資源購買多少氣象服務(wù)，它也可以代表本轄區(qū)的公民決策，決定警察服務(wù)的規(guī)模有多大，在多大程度上由政府的警察部門來提供服務(wù)，什么服務(wù)可以從保安公司那里購買。教育作為一個產(chǎn)業(yè)，在供給上是復(fù)合的，由各級政府支持生產(chǎn)各種各樣的服務(wù)，也允許民間力量辦學。從消費方面來說，政府可以允許公民個人（家長和孩子）進行一定的選擇，同時也可以由政府決定把多少財政資源用于公立學校，把多少財政資源用于支持民間辦學。政府具有技術(shù)能力或者具有很高的技術(shù)效率，并不一定能夠增進社會的福利。比如，不注重配置效率但具有技術(shù)效率的政府，往往只考慮到管理的方便，卻很少考慮到服務(wù)對象的需要，尤其是很少考慮到服務(wù)對象的時間價值。比如辦理護照的部門，其上下班時間與一般上下班時間完全等同，星期六和星期天卻不上班。這使得許多公民不得不在單位請假去辦理護照，大大提高了公民辦理護照的機會成本，耽誤了很多事情。從某種意義上來說，這也是一種隱性稅，并且是對整個社會福利只有損失沒有任何增加的稅種。又比如說，某個社區(qū)特別需要能夠在夜間巡邏的警察，但是政府只是多配備了日間巡邏的警力，這就導(dǎo)致日間警力供給過多，而晚間卻供給不足。這時，即使技術(shù)效率再高，由于缺乏配置效率，該政府也很難說是有效的。要提高政府的效率，就需要考慮到公民的需求，考慮到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不僅僅是一個具有技術(shù)能力和技術(shù)效率的政府，它同時也應(yīng)該是這樣的政府，它能夠與其他非政府組織和公民一起構(gòu)成一個復(fù)合的組織結(jié)構(gòu)，與公民一起協(xié)作生產(chǎn)，不僅計算政府方面的直接成本，還需要兼顧公民方面獲得的收益以及因此而付出的成本，通過政府與公民協(xié)作生產(chǎn)公共服務(wù)的制度安排，共同努力，政府就可以充分滿足社會的需求。第三，有效的政府，還應(yīng)該有適當?shù)闹贫燃罨A(chǔ)，即具有制度效率。沒有適當?shù)闹贫然A(chǔ)，促使政府官員來采取先進的組織技術(shù)，鼓勵高級人才從政，即使有了先進的組織技術(shù)和大量的高級人才，也會導(dǎo)致組織技術(shù)無法得到使用，高級人才大量閑置的惡果，其需要的僅僅是一個借口，如先進的技術(shù)不適合具體情況，高級人才缺點太多等。如果有了適當?shù)闹贫然A(chǔ)，即使當前尚未有先進的組織技術(shù)，高級人才也非常稀缺，適當?shù)闹贫然A(chǔ)也會鼓勵人們引進或者開發(fā)先進的組織技術(shù)，鼓勵高級人才迅速出現(xiàn)，或者從其他部門轉(zhuǎn)移到政府部門。如果有了先進技術(shù)和人才，適當?shù)闹贫然A(chǔ)則會充分用足先進的組織技術(shù)，并使高級人才大有可為。就財政資源來說，政府的財政資源是稀缺的，如果制度不當，就會鼓勵人們把稀缺的財政資源浪費在不相關(guān)的項目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當，稀缺的財政資源就會得到節(jié)約使用，從而在資金上實現(xiàn)技術(shù)效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以廣泛地獲取社會的支持，取得社會高水平的信任；在良好的制度平臺的基礎(chǔ)上，政府就會有動力節(jié)約使用其合法性能力，謹慎使用社會對政府的信任，并有積極性通過政府的活動，進一步提高政府的合法性水平，從而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。就配置效率來說，如果制度適當，則可以把有限的公共資源配置在社會真正需要的方面，并在相互競爭的用途之間進行有效的配置，實現(xiàn)各個方面的均衡配置，也就是實現(xiàn)微觀經(jīng)濟學中所說的資源配置效率。如果制度不適當，有些方面的社會需要就會過分投資，而有些方面的社會需要則投資不足，甚至很可能把重要的公共資源浪費在社會完全不需要的方面去，給尋租集團以可乘之機，化公為私?？傊?，有效政府，應(yīng)該既是技術(shù)上有效的政府，也是配置上有效的政府，更應(yīng)該是具有制度效率的政府。極其有效的政府，是三者皆備的政府。而極端無效的政府，則是三者皆無的政府。比如，就公共衛(wèi)生來說，清掃技術(shù)是非常重要的，有了更好的清掃技術(shù)，就可以使得馬路、街道更加清潔，因此有效的環(huán)境衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)該具有高級技術(shù)的。同時，由于資源是稀缺的，各種各樣的資源稀缺程度不同；技術(shù)也是需要成本的，并且各種各樣的技術(shù)成本構(gòu)成不同。這時，為了節(jié)約使用資源，并且節(jié)約使用技術(shù)，就需要把稀缺的資源用在最需要的地方上去，根據(jù)消費者的需求，根據(jù)可能的資源和技術(shù)，來提供消費者滿意的服務(wù)。在這個意義上，如果資金富余而勞動力短缺，則可以采用資金密集性即勞力節(jié)約型的技術(shù)，如果勞動力富余而資金短缺，則可以多采用勞動力密集型的技術(shù)。如果環(huán)境衛(wèi)生機構(gòu)制度上是有效的，那么它就會有積極性充分地利用既有的清掃技術(shù)，它也會為用戶著想，盡可能節(jié)約成本，實現(xiàn)配置效率，同時它還會具有動態(tài)效率，即在動態(tài)趨向上，它傾向于有積極性開發(fā)或者采用他人開發(fā)的先進的清掃技術(shù)，也有積極性進一步改善配置效率，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。當然，絕對三者皆備的政府是不存在的，因為有效政府在動態(tài)意義上是一個不斷適應(yīng)變化的過程，在一個動態(tài)的世界里，消費者的需求變化，技術(shù)在發(fā)生變化，人心也在發(fā)生變化，在這些變化的環(huán)境中，技術(shù)效率、配置效率和制度效率，實際上都是一種相對的概念。因此，如果考慮到變化的因素，有效的政府，還是具有動態(tài)效率的政府，它能夠適應(yīng)不斷變化的世界，相應(yīng)于不斷變化的技術(shù)、需求以及人心狀況，分別實現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率以及制度效率。技術(shù)變化、需求變化、人心狀況的變化，都可能改變各種效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心來說，在所有的人都是城市守信、無私奉獻的人的時候，我們就可以不需要有許多復(fù)雜的懲罰措施；但在所有的人都是爾虞我詐、坑蒙拐騙、極端自私自利的時候，我們就必須要有一套非常復(fù)雜的鑒別和懲罰措施。而由一般人組成的時候，只要有簡單的激勵措施以及預(yù)防性的懲罰措施就足夠了。我們相信人性是差不多的，但是不同時期、不同地點、不同人群的人心應(yīng)該是有所差別的，只要人心存在差別，就需要不同的制度加以適應(yīng)。就技術(shù)來說，如果技術(shù)發(fā)生了變化，成本格局也就發(fā)生了變化，比如隨著電腦技術(shù)的迅速發(fā)展，電腦成本每年以30的速度下降，在短短的時間里，就極其迅速地降低了中文輸入和排版的費用。這時，電子技術(shù)就成為首選技術(shù)，機械技術(shù)就成為過期產(chǎn)品。具有動態(tài)效率的政府，就應(yīng)該適應(yīng)這一技術(shù)的變化，實現(xiàn)政府管理的電子化。就個人的需求來說，在過去，我們對噪音和污染有較高的耐心，并且認為這是發(fā)展的標志，“濃煙滾滾、機器轟鳴”，并不是壞事，而是好事；但是，現(xiàn)在人的需求已經(jīng)發(fā)生了變化，認為濃煙滾滾是大氣污染，機器轟鳴是噪音污染，這時環(huán)境衛(wèi)生就不僅僅包括清掃垃圾，而且還包括“清掃”空氣和“清理”噪音。有效政府的動態(tài)效率就意味著要適應(yīng)變化，適當調(diào)整，實現(xiàn)各方面的效率。應(yīng)該說，有效政府四個方面的價值，都是非常重要的，因此研究技術(shù)、研究消費者的需求和各方面的成本比較、研究人心的狀況，并研究世界各個方面的變化進程，都是非常重要的課題。在過去，我們一般只是強調(diào)政府的技術(shù)效率，對于配置效率、動態(tài)效率，尤其是制度效率，都沒有較好的認識。當然，說這些方面的效率價值是重要的，這只是在實踐上的。在邏輯上，我認為，這四個方面的重中之重，則是制度效率。比如，就垃圾處理來說，就現(xiàn)有的技術(shù)手段來說，人類完全可以做得到滿足人們對清