民主制度論文-競選制和專職代表制：構(gòu)建人大代表選舉監(jiān)督體系的制度平臺.doc

民主制度論文-競選制和專職代表制：構(gòu)建人大代表選舉監(jiān)督體系的制度平臺現(xiàn)行的人大選舉法律監(jiān)督機制雖然對保證選舉公正發(fā)揮了一定作用，依法查處了一批涉嫌選舉違法和犯罪行為，但其存在的缺陷和疏漏也是明顯的。其主要表現(xiàn)是：相關(guān)監(jiān)督機制不均衡，監(jiān)督缺乏實效性和可操作性，即重視人大監(jiān)督，輕視監(jiān)督人大，漠視對人大選舉過程本身的監(jiān)督；監(jiān)督主體不清，責權(quán)不明，監(jiān)督主體與選舉主持者不分；現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系的“邊緣化”和“外圍化”處境；選民監(jiān)督有名無實，新聞輿論監(jiān)督乏力；缺乏監(jiān)督的控權(quán)性，監(jiān)督主體受被監(jiān)督者控制和左右的現(xiàn)象突出1。這一現(xiàn)象的存在很大程度上制約了我國人民代表大會制度優(yōu)越性的發(fā)揮，影響了人民當家作主權(quán)利的充分實現(xiàn)。對此，有不少學者及人大實務部門的工作者從不同角度進行了探討，并提出了相應的解決辦法和制度設(shè)計方案。本文擬在吸收有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試運用博弈論和信息經(jīng)濟學等學科的分析視角來進一步探討這一問題。為了體現(xiàn)研究的針對性，本文主要探討縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督問題。當然，本文的一般性結(jié)論也同樣適用于縣級以上人大代表的選舉監(jiān)督問題。一、競選制與“信息對稱”在現(xiàn)代西方的政治文化語境中，競選是選舉的題中應有之義，非競爭不能選舉。在中國古代，“選舉”這個詞很早就已出現(xiàn)，舊唐書至明史皆有“選舉志”。但嚴格來講，中國古代的“選舉”，實際上是一種居高臨下的“選拔”，是統(tǒng)治階級按照自己的意志和需要，設(shè)定程序，挑選代理人的過程。因此，中國古代的“選舉”與現(xiàn)代選舉有著根本的區(qū)別。值得注意的是，這種“選拔制”的政治文化具有較大的歷史慣性，以至于使當代中國的人大代表選舉仍帶有濃厚的“選拔”色彩。這樣的“選舉”既不能充分體現(xiàn)民主，也與競選無緣，更無法對其建構(gòu)一種內(nèi)在的監(jiān)督激勵機制。如果說選拔制目前還適合于對具有技術(shù)性、事務性和業(yè)務性等工作特點的國家公務人員的遴選的話，那么，對人大代表的產(chǎn)生來講，已不合時宜。這是因為，人大代表的工作特點是政治性和政策性的，需要一個更為堅實的合法性或權(quán)威性基礎(chǔ)，而這必須通過一個更為公開的、更為民主的選舉即競選的渠道才能提供。因此，人大“選舉”要名至實歸，要符合現(xiàn)代選舉的價值理念，就必須引入競選機制。只有引入競選機制，才能在人大代表選舉的監(jiān)督中形成制衡機制和“制動杠桿”。概言之，競選乃是啟動相關(guān)行動者之間交互監(jiān)督的制度前提。從主導模式來看，在非競選制下，選舉往往表現(xiàn)為“選舉主持人主導型選舉”，即選舉主持人是主導，選民是“名義”主體，候選人是“陪襯”。在這種模式下，雖然一般也有一套程序，也強調(diào)發(fā)揚民主、發(fā)動群眾參與，但更多的是貫徹上司的意圖，體現(xiàn)上層的意思，主觀性強，表現(xiàn)出強烈的“長官意志”。由于選舉的籌劃性，選舉結(jié)果一般都在預料之中。這便是非競選制的“劇場效應”。而在競選制下，選舉通常表現(xiàn)為“候選人主導型選舉”，即候選人是主導，選民是主體，選舉主持人則是組織者和服務者。在這種模式下，選舉自下而上進行，符合選舉條件的選民都有投票權(quán)，選擇自己滿意的競選者。參選者則依據(jù)選舉法，通過各種渠道，利用各種可以利用的方式進行造勢，讓選民盡可能多的了解自己的施政目標、主張和綱領(lǐng)，做出各種承諾，鼓動選民投票贊成自己。由于選舉主持機構(gòu)僅是一個組織者和服務者的角色，不能在實質(zhì)上影響選舉結(jié)果，在選舉程序結(jié)束前，選舉的結(jié)果是很難預料的，因而也是開放性的2。從價值取向來看，在非競選狀態(tài)下，選舉過程中相關(guān)行動者之間很難形成有效的博弈，在選民、候選人、選舉主持人、選舉監(jiān)督者之間往往形成信息阻隔，相關(guān)行動者之間的信息不對稱無法根本消除。比如我國現(xiàn)行選舉法所規(guī)定的代表候選人介紹制度，便存在著一些明顯的不足和缺陷：一是介紹方式的單一性和間接性。選舉法關(guān)于介紹代表候選人的規(guī)定過嚴，只有選舉委員會、政黨、團體和選民可以向選民小組介紹代表候選人的情況。除了推薦者的介紹，選民或代表沒有其他途徑和渠道了解候選人。二是介紹內(nèi)容的簡單化。介紹候選人時，一般只限于姓名、年齡、學歷和工作簡歷，對其履職能力、內(nèi)在素質(zhì)介紹不夠，對候選人的政見、供職主張更是諱莫如深，選民對代表候選人往往是只聞其名，不知其人，更不見其在。有問卷調(diào)查顯示，有一半的選民最想了解候選人的“能力和水平”，三成選民想了解候選人的“道德和品行”，可是，現(xiàn)在的候選人介紹恰恰沒有這兩項內(nèi)容3。三是溝通方式的被動性。選舉法沒有對代表候選人爭取選民支持的途徑和方法作出規(guī)定，候選人既不能主動向選舉委員會介紹自己的情況，也不能主動向選民或選民小組陳述自己的供職主張，而是被動地等待選民選擇4。而在競選狀態(tài)下，圍繞著復數(shù)候選人對被選舉權(quán)的角逐，隨著候選人信息的不斷傳播和放大（候選人本身就是其信息擴大化的“麥克風”），會形成一個信息流通和分享的市場，易于在相關(guān)行動者之間的博弈中形成“重疊共識”。因此，由競選所形成的信息流通市場，能夠最大限度地克服候選人與選民等相關(guān)行動者之間的“信息不對稱”問題，競選盡管能夠增大信息傳播的即期成本（主要包括候選人的信息公示成本和選民對候選人的遴選成本），但卻獲得了更大的遠期收益（選出“好代理人”）。同時，競選還可激發(fā)選民積極參與選舉的熱情。眾所周知，良好的選舉必須以選民的積極參與和有效參與為基礎(chǔ)。而選民的有效參與必須以選民的充分知情權(quán)為基礎(chǔ)。另外，競選還有利于強化專門的選舉監(jiān)督機構(gòu)對選舉過程的監(jiān)督。因為在競選中，候選人會主動地向選民和選舉監(jiān)督機構(gòu)披露自身的信息，而不是消極地等候選民或選舉監(jiān)督機構(gòu)去“獲取”信息。同時，相對于間接選舉，縣鄉(xiāng)人大代表選舉的直接性還更多與公開性相關(guān)聯(lián)，選民與候選人之間的社會距離和空間距離較近，因此，縣鄉(xiāng)人大代表實行競選將更有利于專門的選舉監(jiān)督機構(gòu)和選民的監(jiān)督。從監(jiān)督模型來看，非競選制其實是一種典型的“單向說服控制”模型，無內(nèi)在監(jiān)督；而競選制則是一種“雙向溝通監(jiān)控”模型，選民、選舉主持人與候選人之間形成雙向多維溝通模式，形成內(nèi)在監(jiān)督機制。在競選中，候選人與選民之間的雙向溝通，不僅意味著候選人要讓選民了解他們是誰以及他們的主張是什么，而且更重要的是，候選人要不斷了解選民是誰，這些選民希望候選人代表他們什么，然后，候選人有針對性地反饋給選民那些估計會受歡迎的立場和思想。因此，競選其實是一個候選人與選民之間通過反復的“要約反要約承諾”過程而確定契約的過程，是候選人自愿向選民授予監(jiān)督權(quán)力和選民竭力向候選人獲取“監(jiān)督憑證”的過程。因此，就競選制的“自下而上”的選民隨機選擇功能和候選人的主動競選相結(jié)合的本質(zhì)而言，與非競選制（即實質(zhì)上的選拔制）的“自上而下”的領(lǐng)導或領(lǐng)導集團的有意挑選功能有著內(nèi)在的矛盾。但是無論如何，在人大代表的選舉中，“選拔”的邏輯應該讓位于競選的邏輯，這是由人大代表的根本屬性所決定。真正民主的選舉只有通過競選才能體現(xiàn)出來。選舉的一個基本問題是：“在競選候選人中究竟是否存在積極的競爭。民主的國家可能有這樣的為公職而進行的競爭，但在不民主的政權(quán)下就不可能有這樣的競爭?！?顯然，競選是區(qū)別民主的選舉與不民主的選舉的分水嶺。競選也保證了民主程序的開放性，使競選政治變成真正的“智能競技場”，使代議機構(gòu)能夠不斷從民間吸收最優(yōu)秀的人才和最新穎的建議。因此可以說，只要引入競選這樣一種代表“準入”機制，那么人們對所謂代表素質(zhì)的擔憂便屬于杞人憂天。當然，如何具體設(shè)計縣鄉(xiāng)人大代表的競選制度，還需進行深入的理論探討和可行性分析。目前當務之急是要徹底取消等額選舉，統(tǒng)一規(guī)定并嚴格堅持和落實差額選舉。勿庸置疑的是，只有差額選舉才具有一定的競爭因素，也就是說，差額選舉乃是實行競選制的最低要求或曰底線規(guī)則。然而，就連這樣一個“底線規(guī)則”卻在很多時候以種種借口被公然突破，以至出現(xiàn)等額選舉成為常例，差額選舉反而成為特例的奇怪現(xiàn)象6。另外，競選制遇到的制約瓶頸之一可能是競選經(jīng)費的來源問題。從我國是社會主義國家的性質(zhì)來看，不宜采用大型利益集團提供競選經(jīng)費的方法。目前選舉經(jīng)費是由國家財政撥款，競選機制的引入，再全部由國家財政撥款已不適宜?？尚械淖龇ㄊ牵傔x經(jīng)費改由國家適當撥款，同時在選舉期間利用企業(yè)贊助選舉專題節(jié)目的形式解決。這樣既能使媒體免于經(jīng)濟損失，又使競選者有機會向選民發(fā)表自己的參政議政要領(lǐng)，使選民對候選人有一定的了解，避免投票的盲目性，同時，也使助選企業(yè)不直接介入某一具體候選人的競選活動，避免日后為其謀利的可能（當然，該企業(yè)也可借機宣傳自己的產(chǎn)品和服務），可謂是一舉多得7。二、專職代表制與“重復博弈”一般而言，“怎樣產(chǎn)生代表”是代表制運作的入口，常通過短暫的選舉過程解決；但“代表如何行為”的問題卻是困擾制度運轉(zhuǎn)整個過程的難題8。為了解決這一問題，西方多數(shù)憲政國家已通過推行專職代表制而使這一問題所帶來的麻煩得到了一定程度的緩解，盡管還未找到解決這一問題的完滿方案。在我國，由于兼職代表制的存在而使這一問題變得尤為突出，并由此產(chǎn)生了一系列制度建設(shè)的瓶頸。其中之一便是缺少選民與代表之間的制度化的連結(jié)紐帶，使選民對代表的監(jiān)督缺乏持久的動力機制，同時也使代表游離出選民的監(jiān)控視野之外。因此，為了構(gòu)建富有實效的縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督機制，同時也為了保證直選產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大成為一個實質(zhì)性的議事機構(gòu)，推行縣鄉(xiāng)人大代表的專職化已勢在必行。與我國目前普遍實行的兼職代表制相比較，專職代表制也是建立我國縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督體系的制度基礎(chǔ)之一。申言之，建立專職代表制有利于形成相關(guān)行動者尤其是選民與候選人或當選代表之間的監(jiān)督張力，既是保障代表勤勉履職的利益引導機制，也是根除代表選舉和代表履職監(jiān)督無力的根本舉措和制度平臺。從角色定位來看，在兼職代表制下，人大代表容易發(fā)生經(jīng)常性的角色沖突，無法對代表身份形成穩(wěn)定的角色預期，故而在實踐中往往導致代表身份的“符號化”；而在專職代表制下，人大代表必然會對其代表身份形成較為穩(wěn)定的角色預期，容易產(chǎn)生較強的角色認同感，從而在實踐中保證代表身份的“實質(zhì)化”。同時，兼職代表制通常同地域代表制相關(guān)聯(lián)，人大代表常常面臨本地域多元利益之間的張力，進而產(chǎn)生無法表達的困境。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展的高度專業(yè)化分工，較之于先前的地緣關(guān)系，業(yè)緣關(guān)系將更易整合，而專職代表則更能適應這種發(fā)展趨勢，進而成為特定職業(yè)群體的利益表達者。當然，要成為特定職業(yè)群體的利益表達者，并不一定要具有該職業(yè)身份或歸屬于這個職業(yè)群體，關(guān)鍵是要有選民自主選擇代表的制度，在這一制度保障下，選民完全可以委托專長于問政的外行人來維護自己的權(quán)益。從動力機制來看，在兼職代表制下，由于選民和候選人雙方都缺乏利益動機，選民與代表之間沒有形成一種穩(wěn)定的利益關(guān)系，往往導致人大選舉流于形式。而在專職代表制下，專門的履職角色本身就是對人大代表的硬性的、持久的利益驅(qū)動機制，人大代表對其勤勉履職具有足夠的內(nèi)在動力，因而容易達到人大代表“權(quán)責對稱”。選民與代表之間的關(guān)系其實是一種典型的委托代理關(guān)系，如果存在激勵不相容、信息不對稱和權(quán)責不對等情形，代理人便極有可能采取追求自身利益的機會主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問題，損害委托人的利益9。因此，制度設(shè)計必須首先在總體上符合作為理性的代表的自利傾向，惟此才能保證代表的履職行為成為一種主動的自覺的行為，進而使選民的意志得以最大限度地表達出來。從博弈類型來看，由于代表身份的非實質(zhì)性和未來角色身份的不確定性，兼職代表制往往使選民與代表候選人之間形成一次性博弈，也易于誘發(fā)代表候選人的機會主義傾向，因而無法在根本上防范當選代表的“道德風險”。在實踐中，往往表現(xiàn)為人大代表“惟上”、“惟我”，而無“反哺”選民之心，因而也就無法在根本上保障選民權(quán)利。相反，在專職代表制下，基于對未來角色身份及其收益的相對穩(wěn)定的預期，代表候選人同選民之間能夠建立重復博弈，因而能夠最大限度地防范當選代表的機會主義行為，并最終有利于造就人大代表個人的信譽機制。一旦代表形成了良好的信譽機制，就意味著選民與代表之間達成了合作的默契，可最大限度地降低相互監(jiān)視和設(shè)防的成本。專職代表制有利于形成選民與代表之間的低成本的利益交換機制，能夠從根本上保障選民權(quán)利的實現(xiàn)。從監(jiān)督模式來看，在兼職代表制下，由于人大代表履行代表之責乃是其“副業(yè)”，是從屬其主業(yè)的，因而，當人大代表同時從事其“副業(yè)”時，選民或其他監(jiān)督機構(gòu)基本上無法對其進行常規(guī)化和制度化的監(jiān)督，也就無法防范代表的“偷懶”行為。而在專職代表制下，代表的履職行為原本就屬于代表的“主業(yè)”，是代表自身的根本利益之所系，專門的、日?；穆穆殸顟B(tài)使人大代表成為“月光下工作的代表”，這使得人大代表常常將自身嵌于制度化的、公開的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)之中。同時，由于實行專職代表制所必然導致的代表數(shù)量壓縮和會議會期延長10，這既有利于減少選民對代表的監(jiān)督成本，防止出現(xiàn)“規(guī)模難題”（即代表人數(shù)越多，每一普通代表的聲音就越弱，作用就越小，而會議召集者或主持人的聲音就越強，作用就越大），而且還有利于專門監(jiān)督機構(gòu)以及新聞媒體對代表進行經(jīng)常性的、常規(guī)化的監(jiān)督。這樣，選民或其他監(jiān)督機構(gòu)對代表的監(jiān)督不但是可能的，而且也是可操作的。至于人大代表的數(shù)量壓縮到多少為宜，應從人大會議能夠充分展開辯論和代表權(quán)利最大化兩項因素的綜合需要來考量，而不應籠統(tǒng)地進行總量控制。從總體上講，當前在縣鄉(xiāng)人大推行專職代表制的條件已基本成熟。但是，還要清楚地看到，在某些方面，特別是相較于縣級以上的人大代表的專職化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的專職化面臨著更大的阻礙。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過短的問題，會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表形成相對穩(wěn)定的履職預期，進而使專職代表制的推行缺乏社會心理支撐。實踐中，不少縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三年任期偏短，換屆頻率過高，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一年看，二年干，三年等著換”的現(xiàn)象。從實際效果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過短不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為是難以避免的。再從社會成本