民主制度論文-論司法權(quán)的中央化.doc

民主制度論文-論司法權(quán)的中央化一、司法權(quán)地方化的現(xiàn)象及其危害我國是一個(gè)單一制國家，從中央與地方的關(guān)系上看，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種中央權(quán)力。這就是說，地方各級(jí)人民法院都是國家設(shè)在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，保障國家法制的統(tǒng)一。然而目前在我國實(shí)際的司法實(shí)踐活動(dòng)中卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化的傾向。這表現(xiàn)為，設(shè)在地方的國家司法機(jī)關(guān)，在行使國家司法權(quán)力的過程中受地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響、干預(yù)乃至控制，不能獨(dú)立、公正地行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。在一些情況嚴(yán)重的地方，設(shè)在地方的國家法院實(shí)際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院。司法權(quán)的地方化在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的危害性后果：第一，司法權(quán)地方化導(dǎo)致司法上的地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重妨礙了全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，破壞了國家的法制統(tǒng)一，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場割據(jù)等問題。司法地方保護(hù)主義突出表現(xiàn)在，一些地方的法院和法官在審理雙方當(dāng)事人不在同一地區(qū)的民事經(jīng)濟(jì)案件的活動(dòng)中，受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，公然不顧法律和事實(shí)，偏袒本地區(qū)當(dāng)事人，損害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如對外地當(dāng)事人起訴的案件不立案或不及時(shí)立案；對跨地區(qū)的涉及本地區(qū)當(dāng)事人的案件則爭奪管轄權(quán)；在裁判過程中處處為本地當(dāng)事人開脫責(zé)任或謀取利益，任意曲解法律以做出明顯對外地當(dāng)事人不公平的裁決；對外地司法機(jī)關(guān)的工作不予配合甚至予以刁難；對外地當(dāng)事人勝訴的案件不予執(zhí)行！等等。司法地方保護(hù)主義的發(fā)展和蔓延，嚴(yán)重地破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，褻瀆了法律的尊嚴(yán)，威脅到國家的法制統(tǒng)一?？梢哉f，不消除司法的地方保護(hù)主義，公平競爭的全國統(tǒng)一大市場就無從建立，在全球競爭中我國的大國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢就無從發(fā)揮，完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序也就無法最終確立。第二，司法權(quán)的地方化妨礙了司法權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，嚴(yán)重削弱了中央對地方的司法監(jiān)督。在某種意義上，設(shè)在地方的國家法院是中央伸到地方的腿，代表國家行使統(tǒng)一的司法權(quán)，通過審理公民、法人和其他社會(huì)組織對行政機(jī)關(guān)的控訴以及行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，對地方政府執(zhí)行國家法律和政令的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。通過受理行政訴訟，司法機(jī)關(guān)可以對地方行政機(jī)關(guān)實(shí)施的適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)、不遵守行政程序、行政處罰顯失公正等非法行政行為進(jìn)行審查和糾正，從而確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，切實(shí)貫徹中央意志。在地方政府擁有相當(dāng)?shù)男姓昧繖?quán)的情況下，各級(jí)司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約就成為中央對地方實(shí)施監(jiān)控的一個(gè)重要途徑。然而，由于我國現(xiàn)行法律未將各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，各級(jí)司法機(jī)關(guān)只能對行政機(jī)關(guān)的一些具體行政行為進(jìn)行司法審查，司法權(quán)對行政權(quán)的制約已受到很大限制。再加上嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向，就使得中央通過司法途徑對地方實(shí)施的監(jiān)督根本無法落實(shí)。例如，許多法院對以本地區(qū)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理，使行政相對人投訴無門；有些法院在受理此類案件后，因害怕得罪行政機(jī)關(guān)而極力動(dòng)員原告撤訴，或?qū)讣猛喜粵Q；有些法院則在裁決時(shí)有意偏袒當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)，公然維持違法的行政行為，或者即使判決了也不執(zhí)行，使不法的行政行為不能及時(shí)得到糾正。更有甚者，一些地方的行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以保障行政權(quán)為名，強(qiáng)迫司法機(jī)關(guān)配合其工作，抽調(diào)司法工作人員從事一些非司法的業(yè)務(wù)活動(dòng)。例如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門甚至直接調(diào)動(dòng)法庭干警執(zhí)行催糧催款、強(qiáng)行計(jì)劃生育等行政任務(wù)，濫用司法權(quán)威。司法權(quán)對行政權(quán)的這種依附，一方面在社會(huì)中產(chǎn)生了“官官相護(hù)”的不良影響，嚴(yán)重動(dòng)搖了民眾對黨和國家的信賴；另一方面則使司法權(quán)對行政權(quán)的制約成為空談，使國家法律和中央政令在地方的執(zhí)行不能得到有效監(jiān)督。第三，司法權(quán)的地方化為司法腐敗提供了更多的機(jī)會(huì)，加重了司法不公等問題。目前各地司法審判活動(dòng)中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象，一部分是緣于司法機(jī)關(guān)工作人員自身的腐敗，而相當(dāng)大一部分則是出于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對司法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)和控制。許多案件從受理、審理、裁決到執(zhí)行，司法審判人員都有可能收到來自地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權(quán)依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素。這就嚴(yán)重地妨害了司法的獨(dú)立和公正，為司法腐敗開了方便之門。在我國目前的體制下，這些問題雖然出在地方，中央?yún)s要為此承擔(dān)沉重的政治后果。這就從另一個(gè)方面影響到了中央與地方的關(guān)系。由此可見，司法權(quán)地方化的實(shí)質(zhì)是地方不當(dāng)?shù)亟亓袅嗽緫?yīng)由中央統(tǒng)一行使的司法權(quán)，從而妨礙了國家法制的統(tǒng)一和中央政令的有效執(zhí)行，影響了司法的獨(dú)立和公正，造成了國家內(nèi)部整合困難。司法權(quán)的地方化不僅嚴(yán)重影響了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，而且阻礙了建設(shè)社會(huì)主義法治國家的歷史進(jìn)程。二、司法權(quán)地方化的制度根源目前存在的司法權(quán)地方化現(xiàn)象有著深厚的制度性根源。首先，我國現(xiàn)有的法院機(jī)構(gòu)的設(shè)置與行政區(qū)域劃分基本一致。除在國家層次上設(shè)立了最高人民法院外，各省、直轄市和自治區(qū)的首府所在地分設(shè)了高級(jí)人民法院，省、市、自治區(qū)內(nèi)的地區(qū)級(jí)單位則分設(shè)中級(jí)人民法院，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)分設(shè)基層人民法院。這就使得各級(jí)司法機(jī)關(guān)的管轄范圍與各級(jí)地方行政以及立法機(jī)關(guān)的管轄范圍完全重合。同時(shí)，我國現(xiàn)行憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)法院院長由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副院長、審判員則由同級(jí)人大常委會(huì)任免。根據(jù)黨管干部的原則，地方各級(jí)黨委和政府實(shí)際上擁有對地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。在具體的干部考核和人事管理上，法院系統(tǒng)也都受同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，地方各級(jí)人民法院的經(jīng)費(fèi)開支列入同級(jí)政府預(yù)算，由地方財(cái)政撥給。這樣一種體制安排造成了地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)對地方政府在人、財(cái)、物等方面的嚴(yán)重依賴，從而為地方利益干預(yù)乃至主導(dǎo)司法工作提供了條件。一方面，由于人事任免權(quán)掌握在地方政府手中，當(dāng)?shù)胤近h政領(lǐng)導(dǎo)為維護(hù)本地區(qū)利益而干預(yù)經(jīng)濟(jì)、民事和行政審判時(shí)，司法機(jī)關(guān)就難以抵制其壓力。另一方面，由于法院靠地方財(cái)政吃飯，其經(jīng)費(fèi)的多少取決于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，往往更多地從發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護(hù)主義。司法權(quán)的這種地方化傾向更因地方黨委對司法工作的直接干預(yù)而增強(qiáng)。我國各級(jí)地方黨委一般都設(shè)有政法委員會(huì)，由一位黨委副書記或常委兼任政法委書記，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政法各部門的工作。而同級(jí)法院的院長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法委牽頭，公檢法各部門聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)辦案。法院則必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人有機(jī)會(huì)以加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)為名，以各種手段和方式直接干預(yù)司法機(jī)關(guān)的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發(fā)生沖突時(shí)，也往往以服從黨的領(lǐng)導(dǎo)為名，迫使法院在審理具體案件時(shí)，偏袒和維護(hù)地方利益。近年來，隨著司法腐敗的日益嚴(yán)重，地方各級(jí)人民代表大會(huì)開始加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)審判工作的監(jiān)督，一些地方人大開始推行對法院的“個(gè)案監(jiān)督制”，直接介入對具體案件的審理活動(dòng)。加強(qiáng)對司法的民意監(jiān)督，當(dāng)然能在一定程度上減少司法腐敗，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會(huì)造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，產(chǎn)生新的司法腐敗，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)。尤其是，它一方面會(huì)造成上級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督與同級(jí)人大監(jiān)督之間的矛盾，產(chǎn)生權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的沖突；另一方面則進(jìn)一步將法院置于地方利益的壓力之下，為地方勢力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑，從而加重了司法權(quán)地方化的傾向。上述種種制度性因素，將各級(jí)人民法院置于地方同級(jí)黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的控制之下，使其不再是設(shè)在地方的國家法院，而蛻變成為體現(xiàn)地方利益、為地方服務(wù)的地方法院。由這種在地方黨政機(jī)關(guān)控制下的法院來執(zhí)行和運(yùn)用體現(xiàn)全國人民意志的法律，必然會(huì)因?yàn)槭艿降胤嚼嫔踔恋胤筋I(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志的左右而發(fā)生偏差，從而危害到國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，為保障國家各級(jí)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法公正和國家法制統(tǒng)一，必須遏止這種司法權(quán)地方化的傾向，切斷司法機(jī)關(guān)與地方利益的聯(lián)系，加強(qiáng)司法權(quán)的中央性。三、司法權(quán)中央化的國際經(jīng)驗(yàn)從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，司法權(quán)的統(tǒng)一對于保障國家法制統(tǒng)一、保證司法獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)司法公正有著至關(guān)重要的意義。在各單一制國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)則無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，不容地方政府染指。如日本地方自治法就明確規(guī)定，司法權(quán)是排除地方政府行使的權(quán)力之一。即使是在一些聯(lián)邦制國家如美國、德國等，盡管存在著聯(lián)邦法院和州法院之分，以州為代表的地方政府擁有一定的司法權(quán)，但總體上說聯(lián)邦最高法院仍是國家最高的司法機(jī)構(gòu)，在維護(hù)國家司法統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。在聯(lián)邦德國，聯(lián)邦法院是州法院的上訴終審法院。在美國，隨著聯(lián)邦政府立法和行政權(quán)力的擴(kuò)張，聯(lián)邦法院的司法權(quán)限也不斷擴(kuò)大。為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國在司法管理體制上都采取了一些必要的措施，在法院的組織體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置、法官的選拔與任免、法院的經(jīng)費(fèi)支出等各方面凸顯司法權(quán)的中央性，以確保各級(jí)司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的影響。首先，法院的組織體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)出司法與行政及立法不同的工作性質(zhì)。在單一制國家，法院系統(tǒng)是一個(gè)自上而下的獨(dú)立而封閉的體系，只有上級(jí)法院和下級(jí)法院之分，而沒有中央法院和地方法院之別，表明司法權(quán)與地方政府無涉。如日本憲法規(guī)定，“一切司法權(quán)屬于最高法院及法律規(guī)定設(shè)置的下級(jí)法院?！奔词故窃诼?lián)邦制國家，在聯(lián)邦和州各法院系統(tǒng)內(nèi)部，也只分為聯(lián)邦和州的最高法院和下級(jí)法院，只有在討論聯(lián)邦政府與州政府關(guān)系的時(shí)候，才在不嚴(yán)格的意義上將聯(lián)邦法院系統(tǒng)視為中央法院系統(tǒng)，將州法院系統(tǒng)視為地方法院系統(tǒng)。如美國憲法規(guī)定，“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院及國會(huì)隨時(shí)制定與設(shè)立的下級(jí)法院?！蓖瑫r(shí)，法院的縱向設(shè)置在地域上可以與行政區(qū)劃基本一致，也可以與其不一致，一切以現(xiàn)實(shí)需要為原則；在層級(jí)上則是以審級(jí)而不是以行政層級(jí)劃分，表明司法轄區(qū)與行政轄區(qū)沒有必然聯(lián)系。如英美法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級(jí)，清楚地表明法院是根據(jù)審級(jí)而非行政層級(jí)而設(shè)置。相比之下，我國憲法將各下級(jí)法院稱為“地方各級(jí)人民法院”，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)完全重合，并由地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法具體規(guī)定法院的組織體制，難免使人產(chǎn)生誤解，將國家設(shè)在地方的下級(jí)法院理解為隸屬于地方政府的地方法院。其次，在各單一制國家，法官的產(chǎn)生方式大多是任命制，而且任命權(quán)往往集中由中央統(tǒng)一行使。例如，英國的法官全部以英王的名義任命。其中身兼立法、行政、司法三方面職務(wù)的上議院議長即大法官，由首相提名，英王任命；上議院法律議員、副大法官、上訴法院法官和高等法院法官等，經(jīng)大法官推薦，由首相提名，英王任命；巡回法官、記錄法官和領(lǐng)薪治安法官由大法官提名，英王任命；治安法官則是由大法官以英王的名義直接任命。法國的約6000名法官理論上全部由總統(tǒng)任命。事實(shí)上，最高法院和上訴法院的法官由成員包括總統(tǒng)和司法部長在內(nèi)的11人組成的最高司法委員會(huì)選定，其他低級(jí)法院的法官人選則由司法部長在征求最高司法委員會(huì)意見后決定。在日本，最高法院的院長由內(nèi)閣提名，天皇任命；最高法院的其他法官由內(nèi)閣任命，天皇認(rèn)證；高等法院的院長由最高法院提名，內(nèi)閣任命，天皇認(rèn)證；高等法院的其他法官以及其他下級(jí)法院的法官均由最高法院提名，內(nèi)閣任命。在實(shí)行聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為最高法院、上訴法院和地區(qū)法院三級(jí)，但約1500名聯(lián)邦法官全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命。全國各級(jí)法院的法官都由中央統(tǒng)一任命突出地體現(xiàn)了司法權(quán)的中央性。再次，法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算列入國家預(yù)算，由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥。一般來講，在各單一制國家，全國各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)開支都由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的充足。通常的做法是由國家最高司法機(jī)關(guān)獨(dú)立編制全國各級(jí)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算，由行政機(jī)關(guān)匯總，交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。在美國，聯(lián)邦各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)也都由聯(lián)邦政府撥給，由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，清楚地表明了地方的各級(jí)法院都是國家設(shè)在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，不受地方的干涉。相比之下，在我國目前的司法管理體制下，地方各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，使得地方政府掌握了下級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)命脈，司法權(quán)自然受制于地方。此外，各國大都實(shí)行法官任職終身制或長期任期制，并嚴(yán)格法官任職資格，堅(jiān)持法官只在律師以及受過法律專業(yè)訓(xùn)練、通過法律專業(yè)考試的人員中選任。同時(shí)，在法官的生活待遇上采取高薪制，人事管理上采取不可更換制，即法官一經(jīng)任用，便不得隨意更換，只有依照嚴(yán)格的法定條件，才能予以彈劾、撤職、調(diào)任或令其提前退休；等等。這些制度安排都有助于確保司法機(jī)關(guān)工作人員獨(dú)立、公正地國家賦予的司法權(quán)，不受地方以及其它勢力的影響。上述國際經(jīng)驗(yàn)表明，要確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，必須在人、財(cái)、物等各方面加強(qiáng)中央對司法機(jī)關(guān)的垂直管理，排除地方勢力的干擾，使各級(jí)法院真正成為國家設(shè)在地方的法院，從而保證其能夠獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)。四、司法權(quán)中央化改革的幾種思路探討事實(shí)上，加強(qiáng)司法權(quán)的統(tǒng)一性一直是社會(huì)主義國家制度建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。早在蘇聯(lián)建國初期，列寧就曾指出，“地方影響對于建立法制和文明是最嚴(yán)重的障礙之一，甚至是惟一的最嚴(yán)重的障礙。”他反對司法和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行中