經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民選村官的村莊治理研究.doc

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)民選村官的村莊治理研究 摘要：在實施村委會直選后，民選村官的村莊治理問題應該受到關注。文章考察了江西省T縣的二十個村莊的民選村莊治理情況，發(fā)現(xiàn)這些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村莊還是存在著村莊經(jīng)濟落后、村莊治理方式?jīng)]有改變、干群關系依舊緊張等現(xiàn)象，通過調查和分析，文章找到了造成這種現(xiàn)象的原因主要有村莊原有的經(jīng)濟薄弱、鄉(xiāng)村關系不正常、兩委關系矛盾激烈、村委會自身的義務偏離及對村委會監(jiān)督的喪失。文章認為，這種民選村官治理村莊沒有發(fā)生質的變化的局面應當引起重視，因為它會嚴重地影響到中國鄉(xiāng)村民主建設的進程，進而影響到鄉(xiāng)村社會的各種建設。關鍵詞：民選村官、村莊治理、村民自治 TheresearchaboutvillagemanagementbydemocraticselectedvillageofficersinundevelopedareaRegardtwentyvillagesinTcountryofJiangxiprovinceasthevisualangle Atract:Afterthevillagemitteeelectionputintopractice,theiueofthevillagemanagementbydemocraticselectedvillageofficersshouldbefocuson.ThisarticleiectstwentyvillagessituationrelatedtovillagemanagementbytheseselectedvillageofficersinTcountryofJiangxiprovince,anditcoidersthesevillagesinundevelopedareastillexistsomephenomena,suchasbackwardineconomy,villagemanagementmethodnotchanged,teerelationbetweencadresandmaesandsoon.Throughanalysisandinvestigation,thearticlefiguredoutreasobecauseofweakneinoriginaleconomy,aormalityinvillagerelation,inteelyconflictionbetweenbranchmitteeandvillagemittee,villagemitteeobligationdepartureoftheirown,andforfeitureinsupervisorytovillagemittee.Thisarticlethinkitshouldbeattachimportancetothephasethatthemanagementofdemocraticselectedvillageofficerhaventsutantialitychangeradically,becauseitwillbadlyinfluencetheproceofruraldemocratiotruction,andthentouchothercotructioinruralsociety.Keywords:Democraticselectedvillageofficers，Villagemanagement，Villagersautonomy 在1999年前后，全國各地開展的第四屆村民委員會換屆選舉都依法推行了“直選”。當時席卷全國的村委會直選活動，引起了學術界的廣泛關注，不少學者對當時的直選活動進行了觀察和研究，筆者所在的課題組也于1999年10月至12月對江西省T縣20個村的村委會直選進行了現(xiàn)場觀察，并對這些村莊的選舉狀況進行了綜合性的比較研究，深入分析了選舉過程中的多種力量交互作用，具體探討了直選背后的制度與社會背景，并對初次直選的后果及村民自治的前景進行了展望，認為直選促進了公民意識的興起，對村干部的心理產生了巨大的震撼，且選舉打破了部分村原有橫向權力結構的平衡，有可能降低村干部的權威和村組織的效能。（肖唐鏢等，xx）然而，真正的狀況會是怎樣呢，直選后的村莊治理會發(fā)生怎樣的變化，民選村官在村莊治理中又會遭遇哪些問題呢？在xx年的冬天即第一屆民選村官任期即將結束的時候，我們再次走進這些村莊，對民選村官治理下的村莊進行了考察，并對此進行了一些分析。 一、樣本村概況及1999年的直選情況介紹 T縣位于贛中南地區(qū)，屬于丘陵走向平原的緩沖地帶，由于各種原因，該縣經(jīng)濟還比較落后，這尤其表現(xiàn)在農村地區(qū)。我 與以往的村委會選舉相比，1999年樣本村的村委會選舉最大特點就是進行了直選。由于此次選舉是T縣第一次實行直選，因此縣鄉(xiāng)兩級政府都非常重視，同時首次遭遇村委會直選的村干部和村民在整個選舉過程表現(xiàn)也較為熱情，不少村干部為了能夠在選舉中連任成功，使用了游說、許諾等拉票手段，有的甚至出現(xiàn)了作弊現(xiàn)象，而選民也較為積極地參與了選舉，不少選民還自發(fā)地參與了選舉的監(jiān)督工作。在整個選舉過程中，雖然不少村的選舉或輕或重地存在一些問題與不足，少數(shù)村甚至存在非法操縱的情況，但如果我們看到，這畢竟是第一次直選，在基層政府與干部、普通選民都存在經(jīng)驗不足等客觀前提下，多數(shù)村的選舉基本上是依據(jù)全省統(tǒng)一規(guī)定的步驟和程序來操作的，如實行海選提名，實行差額選舉，公開唱票、計票、監(jiān)票、當場公布選舉結果等等，那么，我們就應當承認，這是一個了不起的起步和跨越。 在20個樣本村中，1999年的選舉質量還是比較高的，其中可以定性為合法選舉的村有8個，占47.4，定性為與合法選舉有差距的村有8個，占47.4，被定性的違法選舉的村有3個，占5.3，這個選舉質量要比我們同時進行研究的C縣高。（肖唐鏢等，xx）在當時20個村的選舉過程中，有16個村一次性完成了選舉，有4個進行了第二次正式選舉，其中原班村干部完全保留的有4個村，有9個村村主任留任而委員發(fā)生了更替，有7個村的村主任和村委員都發(fā)生了更替。從這些數(shù)據(jù)也可以看出當時的選舉的整體質量也是不錯的。二、民選村官治理下的村莊狀況 在當時選舉結束后，不少選民表示選舉有可能會對村莊治理帶來變化，民選村官也坦言有了較大的壓力，強調以后在治理村莊時要為民作主，更好地帶領群眾致富，而一些鄉(xiāng)干部則感到了憂慮，擔心選舉以后鄉(xiāng)村兩級干部在工作配合上會出現(xiàn)問題，尤其是在征收農業(yè)稅等工作時村里干部放不開手腳。 那么，在直選后各個村莊的治理情況又是怎樣呢？我們的跟蹤考察卻發(fā)現(xiàn)了一個令人失望的事實：這些村莊在這三年根本就沒有如我們所想象的那樣發(fā)生較大變化，通過直選上來的村委會也沒有帶給村民一種耳目一新的感覺，他們大部分還是和以往的村委會干部一樣在村務上碌碌無為。其主要表現(xiàn)為： 1、村莊經(jīng)濟狀況沒有進步 在對這些村進行回訪時，我們發(fā)現(xiàn)，這些村莊的經(jīng)濟狀況根本就沒有進步，有的甚至出現(xiàn)了倒退，也就是說，那些通過直選上來的村委會并沒有如他們許諾的那樣帶領大家致富，也沒有為群眾的致富創(chuàng)造什么條件。對于這一說法，村民、民選村官自身都表示了認同。村莊經(jīng)濟狀況沒有進步的首要表現(xiàn)就是村民的家庭經(jīng)濟沒有改善，村民生活總體上說還比較貧困，離小康標準也有較大差距。我們調查發(fā)現(xiàn)當?shù)氐霓r民生活條件還是比較差，收入也非常狹窄，主要的只有農業(yè)收入和外出務工收入，且務工收入在不少村已經(jīng)成為農民家庭收入的第一，以致有村民開玩笑說自己村莊的第一產業(yè)是“打工產業(yè)”。如建豐村，這個村的家庭經(jīng)濟狀況比起三年前還更加困難了；游村也是如此，隨著稅費的逐年增多，農業(yè)自身收入的下降，使得村民的家庭經(jīng)濟也變的更為艱難；而像小水村這樣的家庭經(jīng)濟有所變化的村莊，村民的收入?yún)s主要于是村民自發(fā)外出打工的收益，村委會上報的xx年村人均純收入是1218元，然而現(xiàn)實中村民的人均收入還達不到這個數(shù)字。 就村級集體經(jīng)濟來說，由于所有樣本村都沒有村辦企業(yè)，因此村集體經(jīng)濟十分薄弱，其集體收入的主要就是村民上繳的農業(yè)稅附加和農業(yè)特產稅。由于村民家庭經(jīng)濟水平低導致欠稅嚴重，因此村集體自然也就大面積負債了。在這些樣本村中，集體經(jīng)濟的變化狀況是原來有債務的村只是增加了負債，而在1999年沒有負債的村莊現(xiàn)在也走上了負債的境地。如建豐村，xx年該村集體收入共3.2萬元，其主要構成為村民的上繳款2.7萬元，宅基地審批費3000元，而該村全年支出卻要45600元，加上村集體每年還要借錢墊付農民拖欠的農業(yè)稅，這樣就使得該村每年都要增加幾萬元的負債；又如雁門村，在以前，其集體經(jīng)濟尚可，在1999年該村根本就沒有負債，但到了xx年，鎮(zhèn)政府下達給該村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌任務33116元，村提留任務31000元，但當年根本就無法完成這些任務，于是6位村干部和1位鄉(xiāng)駐村干部每人從自己家拿出3千元湊齊上交，同時，村里為彌補村財政缺口，解決村干部工資和村里的正常開銷，又向群眾貸款2.9萬，因此，在那年，雁門村也走上了負債的境地，到了xx年稅費改革后，屬于村集體的收入只有1.8萬，比xx年凈減少1.3萬，村集體財務更加困難，缺口越發(fā)難以彌補，只有通過舉債予以解決，于是到xx年底，雁門村在兩年時間里就由一個不負債村發(fā)展到了一個負債6.9萬元的村莊。 2、村莊治理方式依舊 在直選后，村莊的治理方式上并沒有發(fā)生質的變化，村干部表現(xiàn)出的還是象原來任命的村干部那樣對政務非常熱衷，對村務則相對要冷漠的多。 通過調查發(fā)現(xiàn)，民選村官在進行村莊治理的工作重點還是催繳農業(yè)稅和計劃生育這些政務，而對于發(fā)展農村經(jīng)濟、改善村莊交通等村務活動，村干部們仍然表現(xiàn)出了一定的冷漠。對此，村民怨言較多，認為連大家選出來的干部都這個樣子那還有什么可指望的。我們考察發(fā)現(xiàn)，在過去三年中，民選村委會真正為老百姓做了事情的還真不多，較好的還數(shù)小水村，該村在第四屆村委會任職期間為群眾辦了兩件看得見的實事：一是投資2萬元改建了4間村小學教室，二是由村民代勞，村委會給村小組水泥的方式修建了部分寬約50公分、厚約5公分的水泥路面，這雖然離村委會主任嚴CY在競選演說中承諾的內容還相距較遠，但畢竟做了事情，況且該村主任對工作還比較上心，如在建村小學時，他還能夠經(jīng)常到工地上去監(jiān)工。而其他一些樣本村的村干部就對村務沒有這么熱心了，如在雁門村，該村一座石橋在xx年上半年發(fā)大水時被沖壞，村民一直希望村干部能及時組織將橋修好，但村里的干部就是不作為，同時該村村民強烈呼吁村干部用好國家的退耕還林政策為本村謀利益，但他們也無動于衷，因此該村村民對村干部十分失望，也頗有看法。同樣，在中村，該村村主任肖KX在上任時曾表示“要招商，要修路，要帶領大家致富”，但三年下來，除了催交農業(yè)稅和計劃生育外就沒有做過其他事，最后面對村民質疑只能以一句“沒錢怎能辦事”應付過去，但村民對他的解釋并不滿意，村民們認為，縱然村里沒有錢不能夠去招商，自己也沒有本事帶領大家致富，但做些小的實事總是可以的，如整個中村沒有一個碾米廠，村民碾米都得到鄰村去，但村里卻從來沒有考慮過解決這個問題，所以村民對村干部意見相當大。相反的，這些民選村官們對于對于政務卻表現(xiàn)得非常熱衷。村民們普遍反應，在收農業(yè)稅、搞計劃生育使，村干部都表現(xiàn)的非常積極，帶著鄉(xiāng)干部走家串戶的，完全成了代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農民的代理機構，“只知道催繳稅費，不為民辦實事”。 同時，直選后，村支書的一言堂表現(xiàn)還是比較厲害，這對村莊治理帶來一定的影響。如本來實行了村委會直選后，村主任應該擁有較大的權力空間，如財務一支筆等事務應該是由村主任把持的，但現(xiàn)在這些樣本村中，這類比較重要的事情卻仍然由村支書掌握著不愿放。而且，在進行具體工作的時候，不少村委會工作也被村支書掌控了，村主任儼然成了村支書的下屬，如在永昌村，村支書在村里一手遮天，村主任完全成了一個跑腿的工具。 3、鄉(xiāng)村關系緊張依舊 在考察樣本村的治理績效時，鄉(xiāng)村關系是我們的一個重要標準。我們在考察過程中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷了直選后的鄉(xiāng)村關系依然十分緊張，干群關系緊張就是證明。 在1999年我們就發(fā)現(xiàn)，這些樣本村的干群關系十分緊張，然而，在經(jīng)歷了一次直選后，這種緊張關系依然存在，沒有任何的緩解跡象。我們知道，村級治理構成了干群互動的日常生活，在村治中村干部的一言一行可能時刻涉及到村民的切身利益，換言之，在村治過程中，干群的日?；ブ惨稽c一滴積累著農民對干部的深刻印象，也影響著干群關系。在樣本村中，干群關系緊張主要表現(xiàn)在： 一是鄉(xiāng)村干部對村務的不作為，服務意識不強，造成村民對鄉(xiāng)村干部不滿。在現(xiàn)有的干部考核體制和以經(jīng)濟發(fā)展為先導的政策下，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作是“催糧派款，刮宮流產”，而在他們的壓力下，這些工作也成了村干部的主要工作。而對于各種村務，鄉(xiāng)村組織投入則很少。在樣本村，不少村民反映：一年到頭村子里難見干部影子，一見就是收錢收糧，農村落后的現(xiàn)狀沒有改變，村民的負擔沒有減輕，農民生活中有困難，這些鄉(xiāng)村干部卻常視而不見。如在高坪村，該村年年被大水淹，但鄉(xiāng)村組織卻從來沒有來為村民研究解決這個事情。 二是鄉(xiāng)村干部的工作作風粗暴，自身不廉，致使村民反感。在現(xiàn)在的村莊治理過程中，有的干部工作方式不得當，如收繳農業(yè)稅和計劃生育時的野蠻作風，又如對前來辦事的村民態(tài)度不友好甚至故意刁難等等，這些工作作風，很容易激化干群矛盾，引起的鄉(xiāng)村沖突。如在中村，在村民們向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映當時的村支書有經(jīng)濟問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對此非但不重視，而且還指責村民為“刁民”，最后導致村民前往縣政府和省政府上訪。另外，不少鄉(xiāng)村干部的自身不廉也讓群眾很不滿，如在塘洲村，村民反映最多的是：鄉(xiāng)村干部混到一起就吃吃喝喝，有時還嫌村里的伙食不好，要上館子，吃完后就賭，作風影響極其壞；再如在爵譽村，村民就說村干部拿了工資后在辦事時還要誤工補貼，如他們在為群眾解決諸如鄰里糾紛、打架斗毆等問題時就要收調解費；同時有幾個樣本村的村干部還常組織出去招商引資，結果是村干部“走出去”了，但卻什么東西也沒有“引進來”，倒是花了村里一大筆錢。更有甚者，有些村干部還有著嚴重的貧污、挪用公款等行為，如在有的樣本村，就有村民反映村干部整天不做什么事，但生活水平在全村中卻過得非常好，村民們對這些干部的經(jīng)濟很是懷疑，高坪村的村民評價他們的陳支書，“既沒有農業(yè)收入，又沒有技術，但生活好得很呢！”又如中村的前村支書賴jr就貧污公款3萬多元，挪用村里的鐵路征地款近20多萬，并假公濟私近10萬多元，導致了民怨極大，終于導致村民上訪。（版權所有） 三是各項關于農村改革的措施得不到充分落實，致使村民對基層政府意見大。稅費改革自實行以來，村民負擔的確有所減輕，農民對此毫不隱瞞，并表示由衷的歡迎，但是稅費改革在鄉(xiāng)村社會執(zhí)行過程中卻比較難以得到充分落實。在調查過程中，幾乎在每個村都有田畝不對的反映，村民們紛紛反映：在稅費改革后，計稅面積大大超過以前，因為現(xiàn)在使用在他們頭上的計稅面積的數(shù)據(jù)居然是五十年代土改時期的，而目前的實際耕作面積遠遠低于那時的數(shù)據(jù)，從而導致計稅實際田畝不準的現(xiàn)象，如在游村，“號稱1畝，實際不到7分”，按政策的農業(yè)稅是每畝50.7元，而該村的計稅面積每1畝只有7分田，即該村7分田的農業(yè)稅是50.7元，合每畝農業(yè)稅為72.43元，負擔增加了近43，這樣一來，農民負擔是“理論上減了，實際上增加了”，更為關鍵的是，這種現(xiàn)象在我們調查的樣本村中具有普遍性。同時，在稅費改革的過渡期間，一些該取消的稅沒有取消，沒有到時間征收的稅又提前征收，形成了典型的亂收費現(xiàn)象，這也導致村民不滿。如在高坪村，村民們集中不滿的是“水費”未免，江西省政府對“水費”的規(guī)定“誰受益誰上交”曾經(jīng)讓村民歡欣鼓舞，村民們認為，高坪年年水災不斷，而鄉(xiāng)村組織又沒有采取任何措施幫助村民，因此，水費自然在減免之列，然而，鄉(xiāng)村組織卻仍然照收不誤。又如河江村xx年實行稅費改革時，把稅費改革前后的稅費種類一起都拿出來征收了，因此征收的費用類別高達5種，完全超過了國家規(guī)定。而在小水村，則出現(xiàn)了稅費任務節(jié)節(jié)高的狀況，在xx年，小水村每畝負擔為54.31，到了xx年則上升到了74.14元，每畝增加了19.83元，增幅高達36.5。 稅費改革方面的落實不徹底，無形之中加大了農民的負擔，這使農民充滿了怨氣，他們又將怨氣轉嫁到了前來征收的鄉(xiāng)村干部身上，從而導致干群關系緊張。三、造成這種現(xiàn)象的原因探討 1、原來的經(jīng)濟底子薄弱 在村莊治理中，村莊經(jīng)濟對其治理效果起著比較大的影響。已有研究指出：集體經(jīng)濟力量的強大使得村、組和村民利益緊緊捆在一起，提高了村、組對村民的凝聚力，加強了村治的良性運作，而“空殼”的村莊集體經(jīng)濟力量使得村組織無法樹立起有效的權威，也無法具備足夠用來管理村務的經(jīng)濟資源，村治則只能陷入癱瘓、無為的境地。（仝志輝，1999）由于是欠發(fā)達地區(qū)，各樣本村的集體經(jīng)濟都非常落后，基本都是經(jīng)濟空殼村，所以在我們的調查中，民選村官訴苦最多的就是“村里沒有錢，做不成事情”，經(jīng)濟力量的薄弱使得他們在舉辦一些公共事業(yè)時捉襟見肘，不得不四處乞討，但是如果向村民們收取，村民的反應又極大，認為村官們又在“吃冤枉”，而向上級爭取也難以成功。調查發(fā)現(xiàn)村委會稍微做了一點事情的也是經(jīng)過了一個艱難的籌資過程，如中村每年投入一千塊錢來維修道路，這些錢是村干部通過原來在村里掛點的縣里干部弄來的，而小水村修學校的資金也是通過村民集資和到外求助捐款弄來的?；I資如此艱難，令不少民選村官望而卻步，于是他們便選擇了對村務不作為，因而導致村莊治理沒有進展。 同時，集體經(jīng)濟力量的空白也使得村委會組織在村民眼中無足輕重，他們覺得有沒有村委會沒有什么關系。在與村民交流的過程中，發(fā)現(xiàn)他們對村委會漠不關心，因為他們覺得自己沒有利益歸他們支配。村民們對村委會選擇了漠視的態(tài)度，導致村委會失去了最起碼的監(jiān)督，因而村莊治理也就難言有發(fā)展了。 2、鄉(xiāng)村兩級機構關系不正常 從鄉(xiāng)村兩級機構關系的視角來透視村治的實效，無疑是一個重要的緯度。根據(jù)村組法，鄉(xiāng)村兩級關系定位實際上就是指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助關系，但在村治運行實際當中，鄉(xiāng)村兩級關系卻很難達到這樣的狀態(tài)，村委會履職現(xiàn)狀就處于“丫環(huán)背鑰匙當家不做主”的狀態(tài)，（田必耀，xx）因此可以看出村委會的依法自治與龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權勢發(fā)生矛盾是無法避免的。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這種矛盾更厲害，因為一般家庭經(jīng)濟比較落后導致欠稅嚴重，而當?shù)鼗鶎诱惨驗闆]有別的經(jīng)濟需要靠農業(yè)稅來支撐，并且他們也不可能為村莊經(jīng)濟發(fā)展提供一些資金，在這種困境中作為村民代言人身份的村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構成矛盾，而在這個矛盾中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易對村委會產生行政支配的影響，從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的“指導”變?yōu)椤邦I導”。 這首先就表現(xiàn)在對村支書的任命上，為了讓村委會能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權服務提供條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都任命了一個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權保持高度一致的村支書，讓他直接影響村委會的工作，而在這三年的村治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的這一目的也已達到。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會的班子運行過程中干預較多，甚至經(jīng)常出現(xiàn)改造民選村委會的違法行為，如在曲尺村，xx年，原村主任由鎮(zhèn)黨委改任為村支書，并將其村主任一職免掉，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為了強化自己的控制，直接就把原治保主任任命為村主任，明顯地違反了村組法。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。（許昀，xx）我們在調查中發(fā)現(xiàn)，從1999年的海選后開始，所有樣本村就開始實施了“村財鄉(xiāng)管”這一財政管理體制，即村里所有的資金、帳目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站和信用社管理，村里若需要花錢得事先由村委會干部墊付，爾后再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核批準，這樣一來，村委會干部的活動就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構牢牢地控制住了。也就是說，直選之前，村里還有一定的財政自由，直選后，這種自由權反而沒有了。并且，也是從那時侯起，村里的主要干部，其實就是村委會成員和村支書，他們的工資也是改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來統(tǒng)一發(fā)放了，其發(fā)放時間和數(shù)額由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部的表現(xiàn)來決定，這種方式的實施，使得民選村干部們更加難以跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說“不”了。第四，對于那些有心為民說話的村官來說，民主選舉僅僅使他們獲得了村莊治理的合法性資格，卻沒有為他們提供相應的治理資源，當保護農民的權益與維持鄉(xiāng)政府的利益相沖突時，村官的這種治理能力尤顯不足。（邢傳，xx）面對強勢的鄉(xiāng)政府，這些勢單力薄的民選官員要么屈從，要么落個被罷的下場。如灌溪鎮(zhèn)政府為了應付上級對稅費改革工作的檢查，在xx年上半年只將農業(yè)稅和農業(yè)稅附加的任務下達到各村委會，其它的稅費任務則直到年底才下達，為此，時任小水村的村委會主任嚴CY與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生矛盾，在發(fā)生沖突后不到一個月時間里，嚴的入黨申請就遭到鎮(zhèn)黨委的否決，從而大大挫傷了其工作熱情，此后對村務基本上撒手不管了。從以上分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從各個方面對村委會進行影響，使得村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權惟命是從，從而呈現(xiàn)出“附屬行政化”的傾向，如我們對這些樣本村進行考察時就發(fā)現(xiàn)，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的亂收費、亂攤派，村委會根本就不敢去為村民出頭進行抵制，反而是成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的幫兇不停地上門催繳。 3、兩委關系中村委會完全落下風 如何處理兩委關系歷來是理論和實踐中都非常棘手的問題，因為它的后果直接影響到鄉(xiāng)村治理的效果。盡管法律規(guī)定村黨支部與村委會是指導、保障與支持的關系，但是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權限缺乏明確而具體的劃分。村級黨組織不適當?shù)卦綑?、包辦和干涉應該屬于村民委員會職權范圍內的工作情況普遍，使得“兩委關系”在實質上形成了領導和被領導的關系，從而導致兩委矛盾的出現(xiàn)，并嚴重影響到村民自治能力的發(fā)揮。 我們調查發(fā)現(xiàn)，自1999年直選以來，樣本村的兩委關系倒不如原來由鄉(xiāng)政府任命的那樣協(xié)調了，反倒是矛盾重重了，如里陂村自1999年直選以來，兩委關系就十分緊張，村支書馮TQ與村主任馮JS在權力分配方面的矛盾一直不可調和。而中村情況也是如此，在民選村主任肖KX上來以后，時任村支書的賴JR根本就不讓他插手村里的任何事情，以致于在村治過程中，村主任不分事情、不分場合專門與村支書唱對臺戲。我們在所有的樣本村中都發(fā)現(xiàn)了兩委矛盾的存在。有意思的是，在這三年中，有一些村莊更換了村支書，且一般是由原村委會成員出任村支書，如爵譽村在xx年3月由原村副主任康DJ出任村支書，小水村在2000年6月由原村委會委員顧YL出任村黨支部副書記并主持工作，曲尺村也于xx年3月由原村委會主任肖QH出任村支書，但就是這些由村委會成員改任村支書后，兩委矛盾也馬上會顯現(xiàn)出來，他們也會對直選干部產生意見，如小水村的村支書顧YL就指出，選舉出來的村委會干部，特別是村委會主任，并不一定是村黨支部書記的意中人，由此導致在工作中難統(tǒng)一思想，甚至產生矛盾，影響工作的正常開展。 更為致命的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”，而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”，在農村兩套班子中搞親親疏疏，陣線劃分，人為地制造兩委對立。（王金紅，xx）我們發(fā)現(xiàn)，在樣本村的兩委矛盾中，除了某些村支書自身出了重大問題外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是義無返顧地支持以村支書，并且在原任村支書離職后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都不會選擇由村主任出任支書，而是另選其他人，如樣本村中在這三年中有五個村支書換人了，但由村主任改任的只有一個村莊。由于有了上面的堅決支持，所以村里事務完全就成了村黨支部的事情，而村黨支部的領導往往又人格化到村支書個人身上，于是，村支書就成了村里實實在在的“一把手”，對大小事務個人說了算，從而導致了村委會組織陷入了“有民主選舉，無公共權力合法性提高”的困境。（陳有權等，xx） 同時，由于存在的指導與被指導關系演變成了領導與被領導的關系，民選村官在處理與村支書時通常有三種選擇，一是接受村支書的領導，唯村支書馬首是瞻。如前文中提到的永昌村村主任徐LC就曾經(jīng)仗宗族勢力和政治背景試圖挑戰(zhàn)村支書胡DK的政治地位，但無功而返，還差點把主任位置給丟了，最后不得不向村支書承認錯誤，并最終歸順村支書；二是主動繳械，選擇在村莊權力中主動靠邊站。如高坪村，因為村支書在治理村莊大搞一言堂，導致村主任看破紅塵，把選民給予他的村莊權力放棄了，在該村，村民就認為“村支書大事小事一把抓，主任也幾乎讓他，既會做人也躲掉了工作”，支書則說“主任只顧做自己的事，村里的事壓根不管”，而主任卻說“支書大權獨攬，所以村里的事情自己也懶得管”。三是與村支書執(zhí)意爭個高低，最后被村莊權力拋棄。如里陂村，由于兩委斗爭太激烈，所以在第二次海選前夕，鄉(xiāng)里就做出決定由村支書兼任下屆村主任。我們觀察到的大部分民選村官都選擇了第一種方式，即成了村支書旗下的工作人員，從而導致了村莊治理中的以黨代政。許多學者一致認為，農村黨政不分、以黨代政的做法，必然會導致農民對村民自治的冷淡和懷疑，既損害黨的形象，又不利于村民自治制度的發(fā)展和完善。（秦志華，1995）的確，在村委會權利遭遇如此侵害的背景下，民選村官也就失去了其法定的意義。 4、村委會自身的義務偏離 我們在前文中分析了村委會的權利在職能實施中被侵犯而發(fā)生缺失的情況，但我們必須看到，這并不是民選村委會治理不好村莊的全部原因。我們知道，村委會職能一方面通過其各項權利體現(xiàn)出來，另一方面則是通過其作為村民公共利益代理人的義務體現(xiàn)出來。（許昀，xx）作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務，即應該是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)、調解民間糾紛及向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，從樣本村的村委會實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務并沒有有效履行，這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：第一是村莊公益事業(yè)辦理不力，如各個樣本村都存在行路難的問題，但村委會卻總是沒有去改善，還有中村村民碾米難問題，雁門村的修橋問題，村委會也是視而不見。二是對村民利益表達缺乏關心。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現(xiàn)，然而，我們卻發(fā)現(xiàn)村委會對村民利益訴求不十分關心，在我們問及“遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況時村委會會站在哪一邊”時，村民們的回答是清一色的“站在上面那一邊”，且民選村干部也大體承認了這一點。在二十個樣本村中我們就發(fā)現(xiàn)一位民選村官即小水村的嚴CY敢于頂撞鎮(zhèn)里的亂收費，而其他則不僅沒有類似行為，甚至連村民的一些強烈呼吁都沒有往上反應，如中村的原支書有經(jīng)濟問題，在村民已經(jīng)查出帳的情況下村委會都沒有往上反應，最后還是村民自發(fā)去反應。 同時我們還應該注意這樣一種情況，有些民選村干部在上任后，就將職位變成了一個最大限度地實現(xiàn)自己物質利益的資源了，即“由保護型經(jīng)紀蛻變?yōu)橼A利型經(jīng)紀”。（賀雪峰，xx）在這些樣本村中，村干部不公開帳目，對涉及村民利益的重大問題，不征求村民意見，不召開群眾會議，而由少數(shù)人甚至極個別人說了算，暗箱操作，辦事不公正等現(xiàn)象很嚴重。如樣本村經(jīng)濟中稍微好點的爵譽村就有村民透露：村里帳目三年都沒有公布，前些年村里林場的林木賣了7萬元，換屆時還有4萬多元，到xx年沒有做任何事情就說沒了，在xx年下半年村里賣林木，價值4萬多元的林木只賣了3萬多元，而事前根本就沒有召開群眾會議征求意見，同樣是在該村，xx年修一座橋梁，村里根本沒有進行招標就由村委會干部私自承包，從中撈取好處。 5、對村委會監(jiān)督的喪失 對村委會監(jiān)督的喪失也是民選村官治理沒有改觀的一個原因。村民委員會作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，需要以現(xiàn)代公民意識的村民來選舉、監(jiān)督，對于違背村民利益的村委會成員，村民要充分利用法律賦予的權利，予以罷免。但由于當?shù)貙儆诮?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農村人才流失嚴重及青壯年農民的大量外出，因而對于村委會成員的監(jiān)督很難到位，我們在與村民進行交流時，他們普遍對村委會干部表示失望，但卻沒有一個提到要去監(jiān)督村干部的行為，更不要說去罷免他們的職務了。并且，相關監(jiān)督機構也缺失了，如理財監(jiān)督小組和村民代表大會只存在于匯報的材料當中，我們問每一個村干部，他們都說有，問村小組長，他們說不清楚，再問村民，他們卻說沒有。由此可想而知，村民對于民選村委會的監(jiān)督根本就沒有進行。 與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村委會的監(jiān)管方面也是不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的監(jiān)管就是關心其各項任務的完成情況，而對于起村務方面的事情，一般就是睜一只眼閉一只眼，筆者曾詢問中村村主任是否因為村務方面的事情挨過批評，他的回答是“只要上面的任務完成了就不會挨批的”，因此可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村委會村務活動監(jiān)管的不作為，更加加劇了村委會自身義務的偏離。四、民選村官的村莊治理狀況對鄉(xiāng)村民主建設進程的影響 三年前，當直選來臨的時候，鄉(xiāng)村社會各種力量對其的態(tài)度是截然不同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的無奈，村干部的不安，村莊精英的興奮，一般選民則經(jīng)歷了一個由冷漠到熱情的過程。 三年過去了，我們的調查卻發(fā)現(xiàn)：民選村官治理狀況沒有發(fā)生實質性改變的這種現(xiàn)象直接導致了鄉(xiāng)村社會對直選的冷漠，“選舉無用論”思想再度抬頭。這種思想的興起必然會在一定程度上對鄉(xiāng)村民主進程產生影響，這我們從鄉(xiāng)村社會中的各種力量對選舉活動的再度評價就可以看出。 1、村民對選舉的熱情降低 平心而論，1999年的選舉活動的確攪動了村民的生活，大多數(shù)村民都參與了選舉，大家都十分關注這件新鮮事，當時到處可以聽到村民們對選舉的議論，村民們在參與選舉的同時也對村莊的發(fā)展寄予了一種希望。在選舉之后，村民們對選舉褒貶不一，但大家卻都有一個看法，那就是選舉到底有沒有用，看看民選村官的三年村莊治理結果就知道。在經(jīng)歷了民選村官們的三年治理后，不少選民對選舉已經(jīng)有了一種鮮明的態(tài)度了，即“選舉沒有用”，因為民選村官和以往的村官沒有區(qū)別，不少選民表示這樣的選舉不如不選了，勞民傷財，還不如就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的了。如在雁門村，村民們幾乎是一致認為，現(xiàn)在選誰當村干部都一樣，1999年經(jīng)選舉產生的村干部與過去的村干部完全一樣，也沒有給村民辦實事，更沒有帶村民致富，只是到了交稅的時候就會來，因此選舉換湯不換藥，對群眾無益處。 2、村莊精英對村莊選舉開始冷漠經(jīng)過三年的村莊冶理，村干部們對選舉又是什么態(tài)度呢？通過我們的調查，發(fā)現(xiàn)其中村支部與村委會的干部對這個問題的回答表示出的意思是一致的：在現(xiàn)階段，選舉對鄉(xiāng)村社會沒有實質意義。 村支書對選舉的態(tài)度主要有以下幾種：第一種態(tài)度是選舉無用論，如高坪村村支書就認為“選舉對干部工作影響不大，沒什么區(qū)別”，因為選舉根本就無法為農村帶來什么；第二種態(tài)度是認為選舉制度形式上應該說較好，但在實際卻是不利于村莊治理的，如河江村村支書就認為，村莊的管理工作不能成為一塊每個人都來試下的“實驗田”，這樣你來我往的管理，村莊社會將更困難；第三種態(tài)度就是抵觸，這尤其表現(xiàn)在實行直選后兩委矛盾激烈的村莊，如曲尺村的村支書就認為選舉很難選到村支書的“意中人”，這樣就使的村干部們在村里開展工作時很容易產生矛盾，從而導致村莊治理的效能更差。 民選村官在進行了村莊治理后對選舉的態(tài)度主要有兩種：一種也是選舉無用論，持這種態(tài)度者并不少，因為他們感覺自己的境遇并沒有因為選舉而發(fā)生改變，所以選舉沒有什么實際意義的，如高坪村村主任就直接表示：選舉不能改變什么；另外一種就是選舉有用但很難發(fā)揮出來，不少民選村官尤其是村主任表示，他們被選上來后，感受到了太多的壓力