行政管理論文-人大監(jiān)督法律責(zé)任論.doc

行政管理論文-人大監(jiān)督法律責(zé)任論法律的生命力在于執(zhí)行。法律責(zé)任的設(shè)置和實(shí)現(xiàn)是確保法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障。監(jiān)督法頒布實(shí)施后，人大監(jiān)督工作進(jìn)入了“監(jiān)督法時(shí)代”。各級人大常委會逐步適應(yīng)在監(jiān)督法的框架內(nèi)思考問題、開展監(jiān)督，各項(xiàng)工作更加規(guī)范有序。同時(shí)，由于監(jiān)督法沒有明確規(guī)定法律責(zé)任的內(nèi)容，對于違反監(jiān)督法規(guī)定是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，尚無明確結(jié)論。而有的省在出臺實(shí)施辦法和監(jiān)督條例時(shí)創(chuàng)造性地設(shè)置了“法律責(zé)任”一章，有些省在修訂監(jiān)督條例過程中保留了“法律責(zé)任”一章。并且實(shí)踐中，存在一些違反監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定的事例，如不少地方反映聽取專項(xiàng)工作報(bào)告“20天、10天、7天”的時(shí)限要求，難以得到保證。如何有效應(yīng)對法律和實(shí)踐中面臨的問題，迫切需要理論研究予以回答和指導(dǎo)。本文嘗試從分析法學(xué)的視角，對人大監(jiān)督法律責(zé)任問題做簡單探討。一、違反監(jiān)督法是否需承擔(dān)法律責(zé)任法理學(xué)一般認(rèn)為，法是“以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機(jī)制并通過國家強(qiáng)制力保證的調(diào)整行為關(guān)系的規(guī)范”1。法的國家強(qiáng)制性是法的必要特征，同時(shí)也是法區(qū)別于道德、紀(jì)律等社會規(guī)范的重要標(biāo)志。從法律規(guī)范構(gòu)成考察，一般都認(rèn)為法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上必然包含三個(gè)因素，假定、處理、制裁。假定是指規(guī)則在什么情況下生效，處理是行為規(guī)則本身，制裁則是對違反這一規(guī)則的國家強(qiáng)制性措施。雖然法律規(guī)范的表現(xiàn)形態(tài)，即每一項(xiàng)國家的指令卻不一定包含這三個(gè)因素，如一個(gè)法律條文雖并不能表述一個(gè)邏輯上完整的法律規(guī)范，甚至于整部憲法的法條都缺失制裁的部分，但通過對多個(gè)相關(guān)聯(lián)規(guī)范、法條或相關(guān)部門法的分析，可以發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范三個(gè)因素結(jié)構(gòu)具有一定的邏輯必然性2。同時(shí)，從法的實(shí)施考察，只有對合法行為進(jìn)行保護(hù)，對違法行為進(jìn)行懲治和教育，讓違法者承擔(dān)不利或否定性后果，法律規(guī)范的要求才能在社會生活中得到遵守，法才能得到實(shí)現(xiàn)。因此，包括憲法和任何部門法，都必然包括有確保其得以實(shí)施的國家強(qiáng)制力，違法行為都必然要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。監(jiān)督法是全國人大常委會通過的一部事關(guān)國家權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行的重要法律。監(jiān)督法雖然涉及政治制度和國家體制，政治性很強(qiáng)，但作為一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和國家強(qiáng)制力。正如憲法第五條第四款所指出的“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，違反監(jiān)督法同樣也必須承擔(dān)法律責(zé)任。這不僅有利于依法規(guī)范人大常委會的監(jiān)督行為，推進(jìn)監(jiān)督法的貫徹實(shí)施，而且對于增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性和實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，確?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生、受人大監(jiān)督的憲政架構(gòu)依法有序運(yùn)行，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。至于監(jiān)督法沒有直接規(guī)定“法律責(zé)任”的內(nèi)容，筆者認(rèn)為這并不意味著監(jiān)督法排斥甚至否認(rèn)法律責(zé)任。這可以從三個(gè)方面加以理解：一是監(jiān)督法條文中實(shí)際隱含了法律責(zé)任的內(nèi)容。監(jiān)督法內(nèi)容本身具有一定的特殊性，像質(zhì)詢、撤職既是一種人大監(jiān)督的方式，同時(shí)又因?yàn)榭赡軐?dǎo)致否定性的評價(jià)和不利后果，所以也可以是有關(guān)部門違反監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。例如有關(guān)部門違反監(jiān)督法規(guī)定、拒絕接受監(jiān)督，常委會則可直接采取撤職的方式進(jìn)行制裁。而像特定問題調(diào)查既是一種監(jiān)督方式，又可以是在追究有關(guān)部門監(jiān)督法律責(zé)任的程序機(jī)制，通過特定問題調(diào)查，查清有關(guān)部門違反監(jiān)督法情況后，再采取相應(yīng)的制裁措施。二是相關(guān)法律規(guī)定了人大監(jiān)督法律責(zé)任。監(jiān)督法是全面調(diào)整人大常委會監(jiān)督職權(quán)的法律，但監(jiān)督法并不完全是創(chuàng)新，許多只是重申、細(xì)化有關(guān)法律規(guī)定。監(jiān)督法第二條規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定。因此監(jiān)督法的“假定、處理、制裁”三要素完整性，還必須與其他法律法規(guī)結(jié)合起來考察。其他有關(guān)人大監(jiān)督的法律規(guī)范，其中也有涉及人大監(jiān)督法律責(zé)任的內(nèi)容。如立法法第九十一條規(guī)定，如果全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會認(rèn)為有關(guān)法規(guī)與憲法、法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不修改的，可以提請常委會會議決定予以撤銷。三是監(jiān)督法立法思路導(dǎo)致了法律責(zé)任設(shè)置的現(xiàn)狀。監(jiān)督法一個(gè)重要立法原則就是，“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作出規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善”3。監(jiān)督法出臺前，人大監(jiān)督缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范，鮮有涉及違反法律規(guī)定的事項(xiàng)，更談不上監(jiān)督法律責(zé)任的問題。由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督法沒有對法律責(zé)任作全面規(guī)定完全可以理解。當(dāng)然，隨著實(shí)施過程中暴露出來的問題，及在這方面研究的深入，在今后修訂監(jiān)督法過程中，明確法律責(zé)任將是其中一個(gè)重要方面。二、違反監(jiān)督法承擔(dān)什么法律責(zé)任對這一問題的把握，必須先明確法律責(zé)任的內(nèi)涵和外延。關(guān)于法律責(zé)任，法學(xué)界一般采取“后果說”，即認(rèn)為“法律責(zé)任是指一切違法者，因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔(dān)相應(yīng)的后果”4。在法律責(zé)任的外延界定上，一般以法律部門作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為實(shí)體法責(zé)任（違憲、行政、民事、刑事、國家賠償責(zé)任等）和程序法責(zé)任（選舉、立法、行政、救濟(jì)程序責(zé)任等）5。根據(jù)這一界定和分類方法，筆者認(rèn)為違反監(jiān)督法應(yīng)承擔(dān)實(shí)體上的憲法責(zé)任和程序法責(zé)任。（一）實(shí)體法法律責(zé)任。我國憲法對我國的國家權(quán)力架構(gòu)作出宏觀上的界定，規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。監(jiān)督法就是對憲法有關(guān)人大監(jiān)督規(guī)定的落實(shí)和細(xì)化，對“一府兩院”應(yīng)如何接受人大常委會監(jiān)督，人大常委會應(yīng)如何監(jiān)督“一府兩院”，作了明確規(guī)定。違反監(jiān)督法有關(guān)實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，如人大常委會不作為、不依法履行監(jiān)督職權(quán)或“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督、懈怠或阻撓人大監(jiān)督等等，實(shí)際上就是違反了憲法有關(guān)“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督的規(guī)定。這不僅不能踐行人民群眾對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的委托和授權(quán)，而且還必將破壞人大制度和民主集中制的憲政秩序，造成國家權(quán)力行使的混亂和權(quán)力失衡。正如有學(xué)者指出的，“如果行使這些公共權(quán)力的機(jī)關(guān)或個(gè)人超越憲法厘定的權(quán)力疆界，就將承擔(dān)憲法上的不利后果即憲法責(zé)任?！?憲法責(zé)任的形式具有一定的獨(dú)特性，根據(jù)絕大多數(shù)國家憲法典和憲法慣例，主要包括有“被彈劾、被罷免、引咎辭職、規(guī)范性文件的被撤銷和被宣布無效或被拒絕適用、社會組織的被取締或被中止資格”7。根據(jù)憲法、地方組織法及監(jiān)督法相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合人大制度實(shí)際，在我國違反監(jiān)督法承擔(dān)的憲法責(zé)任形式，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是被罷免。地方組織法第十條規(guī)定地方各級人民代表大會有權(quán)罷免政府組成人員、常委會組成人員和法院院長、檢察院檢察長。二是被撤職。地方組織法第四十四條第十二項(xiàng)、監(jiān)督法第四十四條規(guī)定，常委會在人代會閉會期間，可以撤銷個(gè)別政府負(fù)責(zé)人副職及由常委會任命的政府其他組成人員、司法人員（除本級法院院長和檢察院檢察長外）。三是受質(zhì)詢。質(zhì)詢是就有關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)問和詢問。監(jiān)督法第三十五條規(guī)定，一定名額的常委會組成人員可以書面提出對本級人民政府及其部門和法院、檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢不僅帶有程序的性質(zhì)，而且還帶有負(fù)面的評價(jià)，可能帶來不利的政治影響，因此也可以理解為一種憲法責(zé)任形式。四是規(guī)范性文件被撤銷。地方組織法第八條第十項(xiàng)、第十一項(xiàng)規(guī)定人民代表大會可以撤銷常委會或本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。立法法第五章“適用與備案”，對法律、行政法規(guī)、地方性、自治條例和單行條例、規(guī)章的改變、撤銷權(quán)限，作了詳細(xì)規(guī)定。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，常委會可以撤銷下一級人大及其常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和本級人民政府發(fā)布的決定、命令。五是報(bào)告不被批準(zhǔn)。預(yù)算法規(guī)定，有關(guān)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整和決算應(yīng)當(dāng)報(bào)人大及其常委會批準(zhǔn)。這意味著，如果政府在接受預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)，存在實(shí)體違法行為，人大及其常委會可以不批準(zhǔn)有關(guān)報(bào)告。六是引咎辭職。對此法律沒有作出規(guī)定，但根據(jù)中央已批準(zhǔn)實(shí)施的有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的相關(guān)規(guī)定，及當(dāng)前我國政治生活中已逐步增多的引咎辭職案例，在今后引咎辭職將成為我國一個(gè)重要的憲法慣例。（二）程序法法律責(zé)任。監(jiān)督法既是實(shí)體法，更是程序法。監(jiān)督法不僅規(guī)定了七種監(jiān)督手段，而且還對于人大常委會如何開展監(jiān)督、“一府兩院”如何接受人大監(jiān)督都作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。監(jiān)督權(quán)力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障機(jī)制，監(jiān)督權(quán)力則很有可能會落空。因此，對于違反人大監(jiān)督程序規(guī)定的，也必須承擔(dān)相應(yīng)的程序性法律責(zé)任，以確保人大監(jiān)督權(quán)力落到實(shí)處。在我國的法學(xué)領(lǐng)域存在根深蒂固的“重實(shí)體、輕程序”觀念。與此相對應(yīng)，在我國當(dāng)前相關(guān)程序法規(guī)定中，一般只是明確了程序規(guī)則，而沒有建立法律上的否定評價(jià)機(jī)制。如果說監(jiān)督實(shí)體法律責(zé)任，還有據(jù)可循的話，那么監(jiān)督程序法律責(zé)任則根本是無法可依。為此，對于監(jiān)督程序法律責(zé)任，只能從程序性制裁的法學(xué)理論和推進(jìn)監(jiān)督法貫徹實(shí)施的實(shí)踐目的出發(fā)，來準(zhǔn)確理解和把握。有學(xué)者指出：“程序性法律責(zé)任表現(xiàn)在違反程序的行為及其結(jié)果，在程序上不予認(rèn)可，或確認(rèn)其無效，或予以撤銷，或予以否定，或責(zé)令重做，或補(bǔ)充修正程序，或終止程序”8。這些程序性的制裁方式，對于違反監(jiān)督法程序性規(guī)定的行為，應(yīng)該說基本適用。例如，常委會的年度監(jiān)督計(jì)劃，沒有按規(guī)定由委員長會議或主任會議通過的，可由有關(guān)有權(quán)主體，在程序上不予認(rèn)可，或確認(rèn)無效，或責(zé)令重新按照程序通過；又如“一府兩院”沒有將專項(xiàng)工作報(bào)告在規(guī)定的常委會會議召開20天，送交人大專門委員會或常委會有關(guān)工作委員會征求意見的，可以責(zé)令其補(bǔ)充修正程序，盡快提交有關(guān)報(bào)告征求意見等等?？偟目矗褪且ㄟ^一定方式，使違反程序的行為得到制裁，使違法行為主體承擔(dān)不利的程序后果，確保監(jiān)督工作順利有序開展。三、如何追究人大監(jiān)督法律責(zé)任法律責(zé)任的必然性，是實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任功能價(jià)值最大化的基本要求。要威懾和制裁違法行為，推動監(jiān)督法的全面貫徹實(shí)施，就必須建立起完善的法律責(zé)任追究機(jī)制。對此，主要是要明確以下幾個(gè)方面：（一）人大監(jiān)督法律責(zé)任的主體。包括承擔(dān)法律責(zé)任的主體和追究法律責(zé)任的主體?？梢哉f，作為監(jiān)督方的人大常委會及負(fù)責(zé)組織實(shí)施的有關(guān)專（工）委、執(zhí)法檢查組、特定問題調(diào)查組等和作為被監(jiān)督方的“一府兩院”當(dāng)然地成為違法主體。常委會組成人員、“一府兩院”相關(guān)負(fù)責(zé)人員，也可以成為監(jiān)督違法特別是程序違法的主體。其中考慮到人大常委會是依法集體行使職權(quán)，集體有權(quán)、個(gè)人無權(quán)，并且常委會組成人員享受有言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，因此他們承擔(dān)的不是一般意義上的憲法責(zé)任，而更多地是一種政治責(zé)任“代表責(zé)任”，就是不能按照選民和選舉單位的要求來依法履責(zé)的責(zé)任9。至于人大和“一府兩院”的具體工作人員，可能會實(shí)施違法行為，但由于不是監(jiān)督法律關(guān)系的主體，相關(guān)法律責(zé)任只能由其組織或負(fù)責(zé)人代為承擔(dān)，他們能承擔(dān)的僅是公務(wù)員法意義上的內(nèi)部行政責(zé)任。例如預(yù)算法第七十三條至第七十五條，對政府違反有關(guān)預(yù)算法規(guī)定，要對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，追究行政責(zé)任或進(jìn)行行政處分。追究法律責(zé)任的主體，則要具體分析。對于“一府兩院”，由于是由人大及其常委會產(chǎn)生、對人大及其常委會負(fù)責(zé)，因此追究他們法律責(zé)任的主體，一般是本級人大常委會；對于人大常委會無權(quán)追究的責(zé)任，如罷免“一府兩院”負(fù)責(zé)人，則應(yīng)提請本級人民代表大會追究其責(zé)任。對于人大常委會，則一般由本級人民代表大會追究有關(guān)責(zé)任。由于上級人大及其常委會負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督下級人大及其常委會工作的責(zé)任，因此也可以由上級人大及其常委會負(fù)責(zé)追究相關(guān)法律責(zé)任，如撤銷有關(guān)決議、決定或不批準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)等等。此外，有學(xué)者提出“憲法司法化”的觀點(diǎn)，主張法院以訴訟方式審查法律、法規(guī)是否違憲，這不符合我國人大制度的性質(zhì)和特點(diǎn)。同樣，在監(jiān)督法律責(zé)任追究的過程中，追究的主體只能是人大及其常委會，而不能簡單地認(rèn)為應(yīng)引入司法途徑。（二）監(jiān)督違法構(gòu)成。這是承擔(dān)相應(yīng)人大監(jiān)督法律責(zé)任的前提與基礎(chǔ)，包含了人大監(jiān)督違法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是使監(jiān)督違法概念具有確定性所必備的各種要素的統(tǒng)一組合。從監(jiān)督違法構(gòu)成看，包括主體、主觀方面、客體、客觀方面，其中比較關(guān)鍵的是對監(jiān)督違法客觀方面的界定。對于違反實(shí)體性法律規(guī)定，客觀方面主要表現(xiàn)為：（1）人大常委會對于“一府兩院”重大違法行為不作為，沒有及時(shí)有效行使監(jiān)督職權(quán)，導(dǎo)致發(fā)生重大后果；（2）人大常委會違法行使監(jiān)督職權(quán)，包括使用非法定的監(jiān)督方式及侵犯屬于行政和司法權(quán)限；（3）“一府兩院”拒絕接受人大常委會監(jiān)督，或?qū)τ诒O(jiān)督行為采取懈怠、不配合的態(tài)度；（4）“一府兩院”對于監(jiān)督意見提出的問題，不進(jìn)行整改，或整改不到位。對于違反程序性法規(guī)規(guī)定，客觀方面主要表現(xiàn)為：（1）規(guī)定該做的程序沒做，如人大常委會沒有按照六個(gè)途徑確定議題、聽取相關(guān)報(bào)告后不依法提出審議意見的，“一府兩院”有關(guān)報(bào)告沒有征求人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)意見等；（2）沒有按照規(guī)定的要求完成有關(guān)程序，主要是時(shí)間方面的要求，如人大常委會不及時(shí)公布監(jiān)督結(jié)果的，“一府兩院”沒有按照“20天、10天、7天時(shí)間”規(guī)定提交有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的，沒有按照審議意見規(guī)定的時(shí)間反饋研究處理情況的等等；（3）沒有規(guī)定的卻去做，如人大常委會要求調(diào)閱有關(guān)司法卷宗的等等。程序性違法與實(shí)體性違法之間，還存在一種轉(zhuǎn)化的可能，嚴(yán)重違反監(jiān)督程序法律規(guī)定的行為，在一定條件下可以推定為違反了實(shí)體性法律規(guī)定。例如，“一府兩院”在多次督促的情況下，在常委會會議召開前一天，仍沒有將專項(xiàng)工作報(bào)告提交常委會的，可以推定為“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督。（三）監(jiān)督法律責(zé)任的追究機(jī)制和程序。違反監(jiān)督法行為發(fā)生后，需要通過一定的機(jī)制和程序，來查清事實(shí)，確認(rèn)違法行為，并對違法行為進(jìn)行制裁。追究監(jiān)督法律責(zé)任的主體是人大及其常委會（包括上級人大及其常委會），查清事實(shí)的手段包括有組織特定問題調(diào)查委員會、詢問