行政管理論文-從政治、管理和法律的途徑分析行政服務(wù)中心面臨的挑戰(zhàn).doc

行政管理論文-從政治、管理和法律的途徑分析行政服務(wù)中心面臨的挑戰(zhàn)【摘要】行政服務(wù)中心的運(yùn)作成效與面臨的挑戰(zhàn)從其誕生之日起就伴隨在一起，本文在肯定行政服務(wù)中心的運(yùn)作成效的基礎(chǔ)上，從政治的、管理的和法律的途徑分析行政服務(wù)中心面臨的挑戰(zhàn)，并從政治權(quán)力以及與此密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置維度挖掘了行政管理體制對行政服務(wù)中心的制約?！娟P(guān)鍵詞】行政服務(wù)中心途徑分析挑戰(zhàn)分析挑戰(zhàn)一：政治途徑1.機(jī)構(gòu)設(shè)置的迷惑。行政服務(wù)中心一般可分為中心管理層與窗口工作層，行政服務(wù)中心組建時(shí)成立委員會(huì)，為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行政服務(wù)中心管理層則是這個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。管理層的正職一般由本級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)兼任，從這一點(diǎn)可以很明顯地看出行政服務(wù)中心在初創(chuàng)時(shí)政治力量的推動(dòng)起了極大的作用。管理層的副職由主管領(lǐng)導(dǎo)委派專人擔(dān)任，其他管理人員屬于在中心具有編制的正式工作人員。窗口工作人員由本級(jí)政府各職能部門抽調(diào)在原單位具有編制的公務(wù)員組成。行政服務(wù)中心并不是地方組織法意義上的部門，屬性應(yīng)劃為非常設(shè)政府機(jī)構(gòu)。從政府機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置來考察，行政服務(wù)中心的體系是省市縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)的格局。眾所周知，我國行政機(jī)關(guān)在縱向設(shè)置上歷來都有從上而保持一致的傳統(tǒng)。但是行政服務(wù)中心是從下而上的地方政府改革探索與創(chuàng)新的結(jié)果，行政服務(wù)中心目前為止還缺少中央一級(jí)的機(jī)構(gòu)和關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)定，各地方政府對行政服務(wù)中心設(shè)置與否、部門建設(shè)、職責(zé)安排、人員配置方面分歧，各地方行政服務(wù)中心運(yùn)行缺乏統(tǒng)一規(guī)范。2.權(quán)力匱乏的尷尬。有些條管部門因?yàn)椴皇鼙炯?jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)而拒絕進(jìn)駐行政服務(wù)中心，塊管部門雖然進(jìn)駐中心，卻通常把重要的和有“尋租”空間的審批事項(xiàng)留在本部門，對派駐中心窗口的工作人員的授權(quán)則空化，導(dǎo)致行政服務(wù)中心普遍存在原單位對窗口授權(quán)不充分的現(xiàn)象。行政服務(wù)中心管理層能否把握更多的權(quán)力在于主管領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威，一旦領(lǐng)導(dǎo)更迭或工作重心轉(zhuǎn)移，各進(jìn)駐部門便與管理層展開博弈，權(quán)力的誘惑和既得利益使進(jìn)駐部門想方設(shè)法少下方權(quán)力或?qū)?quán)力收回。原單位不愿交出手中的審批權(quán)以及能由此獲得的經(jīng)濟(jì)收益也是預(yù)料當(dāng)中之事，加上行政官僚可能藉行政審批權(quán)而行“尋租”之實(shí)，因此人們對行政服務(wù)中心演變成“收發(fā)室”的擔(dān)憂并不是多余的。從行政服務(wù)中心遞入的申請最終人拿回原單位由領(lǐng)導(dǎo)“拍板”，形成“體外惡行循環(huán)”，行政服務(wù)中心面臨著權(quán)力匱乏的尷尬。只有現(xiàn)行行政管理體制進(jìn)行根本調(diào)整，機(jī)構(gòu)設(shè)置原則進(jìn)行重大變革，行政審批制度對審批主體與權(quán)限作詳盡規(guī)定，行政服務(wù)中心窗口與原單位之間的權(quán)限之爭才能見得分曉，這也是行政服務(wù)中心發(fā)展至今權(quán)力難以重置的一個(gè)重要原因。挑戰(zhàn)二：管理途徑1.人員“雙重管理”的困境。學(xué)者們普遍關(guān)于行政服務(wù)中心工作人員的“雙重管理”提出了質(zhì)疑。行政服務(wù)中心對各服務(wù)窗口的工作人員只有監(jiān)督與檢查的權(quán)力，有些地方還配套了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，如獎(jiǎng)金方面的獎(jiǎng)懲等，大部分行政服務(wù)中心也將窗口工作人員的黨團(tuán)關(guān)系遷入中心，并成立了黨組織，但窗口工作人員的人事關(guān)系還歸屬原單位管理，其工資和職位升遷等與工作人員自身利益密切相關(guān)的方面卻都不是行政服務(wù)中心所能提供的，長期以往，勢必會(huì)挫傷工作人員的積極性。隨著行政服務(wù)中心面臨無法解決的體制障礙，原單位有逐漸收回下放權(quán)力，將行政服務(wù)中心的窗口作為“花架子”，并有把其作為本單位能力不強(qiáng)或受到排擠的人員安置地的傾向，導(dǎo)致窗口工作人員與行政服務(wù)中心貌合神離。而對窗口工作人員工作績效的管理也存在困難。即使解決了績效管理的技術(shù)難題，也會(huì)因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的激勵(lì)制度安排而難以為繼。對行政服務(wù)中心工作人員的監(jiān)督也往往限于管理層的監(jiān)督和內(nèi)部人員的互相監(jiān)督，真正與行政服務(wù)中心服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的公民和企業(yè)法人卻很少參與到監(jiān)督當(dāng)中，缺少話語權(quán)。2.電子政務(wù)發(fā)展處于初級(jí)階段。雖然各地行政服務(wù)中心將電子政府的建設(shè)放在較重要的位置，但是電子政務(wù)的發(fā)展還處于初級(jí)階段。行政服務(wù)中心的辦公自動(dòng)化程度較高，但是網(wǎng)上行政審批的探索才剛剛起步。大部分行政服務(wù)中心的網(wǎng)站還處于提供靜態(tài)的政務(wù)信息階段，動(dòng)態(tài)的政務(wù)處理和與公民、企業(yè)法人的交流互動(dòng)則很少見，中心的電子政務(wù)建設(shè)也沒有被納入到本級(jí)政府電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃中，離網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)督的最高階段更是遙遠(yuǎn)。挑戰(zhàn)三：法律途徑1.缺乏法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為，“行政許可中心這種集中提供行政許可的模式，符合行政許可法的立法精神和關(guān)于集中審批的規(guī)定。因此，這種模式是有法律依據(jù)的”。但也有學(xué)者對此持不同態(tài)度，認(rèn)為行政許可法第二十六條的規(guī)定“意味著它(行政服務(wù)中心)不是一個(gè)獨(dú)立單位，更不是法定部門，而僅是聯(lián)合辦理、集中辦理某種事的一種方式”。筆者認(rèn)為正是這兩種看似矛盾的觀點(diǎn)恰恰反映出行政服務(wù)中心在其合法性問題上既面臨“正名”的機(jī)遇又處于如何使自身規(guī)范發(fā)展的尷尬。行政許可法的頒布實(shí)施為行政審批制度的發(fā)展明確了方向，提供了規(guī)范，為我國行政審批中存在的審批主體權(quán)責(zé)不明確、審批事項(xiàng)范圍過寬、審批程序不規(guī)范審批時(shí)限過長等弊端提供了解題思路，但是這種級(jí)別越高的法律越體現(xiàn)出了規(guī)定籠統(tǒng)、缺乏操作性的特征，導(dǎo)致行政服務(wù)中心處于名不正言不順的境地。2.定位混亂。行政服務(wù)中心在現(xiàn)實(shí)中的定位較為混亂，行政服務(wù)中心在我國的產(chǎn)生是實(shí)踐先行于理論，各級(jí)地方政府在效仿他人的同時(shí)，都結(jié)合了本地的具體情況。各地的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建模式也大同小異。有些地方政府具有將發(fā)展行政服務(wù)中心作為提高政府辦事效率和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)桿的美好愿望，也有些地方政府不甘落于人后，急于將其打造成本級(jí)政府的政績工程。行政服務(wù)中心作為地方政府改革的產(chǎn)物，但是全國性的法律規(guī)范的缺失卻使行政服務(wù)中心的發(fā)展各自為政。雖然積極地探索使實(shí)踐可以成為檢驗(yàn)行政服務(wù)中心發(fā)展成敗經(jīng)驗(yàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是也為公共行政的“人治”弊端提供了衍生的土壤，有些地方政府對行政服務(wù)中心進(jìn)行了具體詳細(xì)的規(guī)定，其中不乏省一級(jí)的規(guī)定，但行政服務(wù)中心的定位隨著領(lǐng)導(dǎo)的意愿而不同而大相徑庭。行政服務(wù)中心的建立與發(fā)展如果少了行政領(lǐng)導(dǎo)的拍板與支持，任何決策都是難以實(shí)施的，相反，領(lǐng)導(dǎo)的一句話，則可以使其發(fā)展事半功倍。參考文獻(xiàn)：1江紅義，陶歡英.行政服務(wù)中心：績效、困境與走向.北京：中國行政管理，2007，(3).2郎佩娟.我國綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、運(yùn)行與完善.北京：新視野，2007，(1).3劉熙瑞，錢冰.當(dāng)前我國行政服務(wù)中心建設(shè)的問題與對策.北京：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(3).4趙