行政管理論文-參與式互動(dòng)：第三部門在政府改革中的積極作用.doc

行政管理論文-參與式互動(dòng)：第三部門在政府改革中的積極作用論文關(guān)鍵詞：參與式互動(dòng)；第三部門；政府改革；社會(huì)運(yùn)行機(jī)制論文摘要：后工業(yè)社會(huì)中，官僚制政府面臨雙重困境：一是官僚體制的內(nèi)在缺陷造成政府管理績效下降：二是社會(huì)力量的成長直接影響著公共權(quán)力的治理邊界。20世紀(jì)80年代以來，政府改革運(yùn)動(dòng)在西方典型國家相繼展開，并迅速擴(kuò)展至世界各地。雖然各國政府改革的路徑選擇不盡相同，但在經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)信息化和政治民主化的世界主流發(fā)展趨勢的影響下，重視并尊重社會(huì)力量，給予社會(huì)力量合理的發(fā)展空間，已經(jīng)成為政府改革的基本思路。第三部門的興起是社會(huì)力量成長的重要標(biāo)志之一。從一定意義上講，正是由于第三部門的全面積極參與，當(dāng)代政府改革已經(jīng)不僅僅是政府自身的再造和重塑，而是通過政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。變革傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治理模式，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的全面升級(jí)。“任何成功的制度都會(huì)變成其過去成就的受害者，最終都要不斷的變化?！惫I(yè)社會(huì)中發(fā)展起來的信息技術(shù)已經(jīng)成為否定工業(yè)社會(huì)的最堅(jiān)決力量，一個(gè)全新的、更高層次的技術(shù)社會(huì)形態(tài)正趨于形成。與此同時(shí)，建立在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的官僚制政府也正面臨著前所未有的發(fā)展困境?！霸谑澜绺鞯兀蔀槿藗冏⒛康闹行?。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考關(guān)于政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何能把這些事情做到最好?！睘榱四軌蛩茉煲粋€(gè)與后工業(yè)社會(huì)發(fā)展相適合的現(xiàn)代政府，自20世紀(jì)80年代以來，政府改革運(yùn)動(dòng)在西方典型國家相繼展開，并迅速擴(kuò)展至世界各地。雖然各國政府選擇的改革路徑不盡相同，但在經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)信息化和政治民主化的世界主流發(fā)展趨勢的影響下，重視并尊重社會(huì)力量、擴(kuò)大社會(huì)自治空間、提高社會(huì)自服務(wù)能力已經(jīng)成為世界各國政府改革的共同選擇。第三部門的興起是社會(huì)力量成長的重要標(biāo)志之一，是社會(huì)自組織和自服務(wù)的重要載體。第三部門之所以能夠迅速發(fā)展正是得益于政府改革的全面推進(jìn)，同時(shí)，它也成為了政府改革的重要推動(dòng)力量。從一定意義上講，由于第三部門的全面積極參與，當(dāng)代政府改革已經(jīng)不僅僅是對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府的組織機(jī)構(gòu)、政務(wù)流程和部門職能的自我再造，而是通過政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，變革傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治理和公共服務(wù)模式，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的全面升級(jí)。一、官僚制政府面臨的雙重困境官僚制政府是建立在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的權(quán)力集中、職能廣泛、程序繁雜、規(guī)模龐大、多層次、多部門的以“統(tǒng)”和“管”為中心的大政府模式。官僚制度的合理性在于它使行政受到法規(guī)約束，同時(shí)要求知識(shí)成為政府決策的基礎(chǔ)?？茖又?、行政法規(guī)和技術(shù)官僚構(gòu)成了官僚制政府的核心要素。在工業(yè)社會(huì)中，官僚制曾經(jīng)展示出巨大的制度優(yōu)越性以及對(duì)社會(huì)的整體駕馭能力。但是，在經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)信息化和政治民主化浪潮的推動(dòng)下，傳統(tǒng)官僚制政府則陷入了雙重困境之中。(一)官僚體制的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致政府管理績效下降在反思傳統(tǒng)官僚制的過程中，政府管理績效問題始終是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。與信息化社會(huì)的整體發(fā)展效率相比，傳統(tǒng)官僚制政府在管理上存在著巨大的效率差距。這種效率差距不僅制約著政府管理職能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也影響著社會(huì)整體發(fā)展進(jìn)程。造成這種效率差距的根本原因并不是管理技術(shù)和管理手段的落后，而是官僚體制的內(nèi)在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隱患。首先，由少數(shù)技術(shù)官僚主宰政府會(huì)導(dǎo)致政府決策執(zhí)行的效率下降。“在這種政治制度中，決定性的影響屬于行政部門和經(jīng)濟(jì)部門中的技術(shù)人員?！比沼捎谡疀Q策權(quán)掌握在少數(shù)技術(shù)官僚手中，致使政府中的基層官員和中低層公務(wù)員只能淪為政府決策的“看客”，而普遍缺乏參與管理的積極性。然而，這些基層官員和中低層公務(wù)員恰恰又是政府決策的直接執(zhí)行人。由于決策者與執(zhí)行人的過度分離，勢必造成政府決策執(zhí)行的效率降低。其次，“科層制”的實(shí)行導(dǎo)致政府各層級(jí)之間、部門之間、區(qū)域之間出現(xiàn)了不同程度的管理上的“空白地帶”?？茖又剖莻鹘y(tǒng)官僚制政府的組織構(gòu)成方式，科層制的實(shí)行明確了行政組織和行政人員的管理職責(zé)和權(quán)限的劃分，對(duì)于政府管理的規(guī)范化、制度化起到了決定性的作用。但在實(shí)際的管理活動(dòng)中，建立在科層制基礎(chǔ)上的政府組織不可避免的帶有僵化和機(jī)械的一面。特別是面對(duì)處于動(dòng)態(tài)變化之中的管理對(duì)象和公共事務(wù)時(shí)，官僚制政府很難做出及時(shí)、有效的政策調(diào)整，這是造成政府管理中存在“空白地帶”的直接原因。第三，傳統(tǒng)官僚制政府將管理和決策視為一種單方行為，忽視了管理活動(dòng)中的雙向性、互動(dòng)性以及政府決策的對(duì)象性。傳統(tǒng)官僚制政府的自我定位是具有最高權(quán)威的統(tǒng)治者和管理者，這勢必造成管理者與被管理者的對(duì)立。被管理者長期以來被排斥在管理活動(dòng)之外。致使政府管理和決策往往只是出于管理者的一廂情愿。由于政府管理和決策缺乏必要的社會(huì)認(rèn)同和公眾支持，從而導(dǎo)致了政府管理績效的下降，同時(shí)也造成管理資源的巨大浪費(fèi)。(二)社會(huì)力量的成長直接影響著公共權(quán)力的治理邊界在傳統(tǒng)社會(huì)中，政府掌控社會(huì)的權(quán)力是至高無上的。信息時(shí)代的到來，“信息本位”逐步取代了傳統(tǒng)的“官本位”；網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展削弱了政府的金融控制力；隨著第三部門的崛起，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治理模式正在為多元化“共同治理”模式所取代。首先，“信息本位”取代了傳統(tǒng)的“官本位”，政府對(duì)大眾傳媒的控制力下降。傳統(tǒng)政府通過對(duì)大眾傳媒的嚴(yán)格控制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)輿論管制。20世紀(jì)90年代，隨著電信自由化浪潮的蓬勃興起以及電信產(chǎn)業(yè)國際化的發(fā)展趨勢，政府逐漸喪失了對(duì)于電信的獨(dú)家壟斷權(quán)。信息網(wǎng)絡(luò)作為新的大眾傳播媒體不再是由政府獨(dú)家掌控并服務(wù)于政府的技術(shù)工具，它是作為一種相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施而存在的。網(wǎng)絡(luò)世界的開放性特征使得政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息資源的絕對(duì)壟斷和監(jiān)控，公民不再單純被動(dòng)地接受政府信息。借助于開放式、互動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，普通公民可以自由的發(fā)表言論、觀點(diǎn)和主張，可以實(shí)現(xiàn)同政府的平等對(duì)話和協(xié)商。在這樣一個(gè)相對(duì)自由的網(wǎng)絡(luò)世界中，永遠(yuǎn)沒有絕對(duì)的信息中心，任何一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和終端都可能成為相對(duì)意義的輿論中心，傳統(tǒng)官僚制政府對(duì)于信息的絕對(duì)壟斷權(quán)正在逐漸喪失。其次，全球化金融網(wǎng)絡(luò)的形成否定了傳統(tǒng)中央銀行的權(quán)威，削弱了政府的金融控制力。隨著固定匯率制被浮動(dòng)匯率制所取代，世界告別了政府決定幣值的時(shí)代，進(jìn)入了由市場決定幣值的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代?！霸?0年代的今天，傳統(tǒng)的實(shí)物商品這個(gè)貨幣的制約因素，現(xiàn)在已經(jīng)被新的基于信息的新權(quán)威取而代之”。全球化金融網(wǎng)絡(luò)的形成加速了金融市場的信息化和網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程，各國政府已很難實(shí)現(xiàn)對(duì)金融的分割管理。財(cái)政政策和貨幣政策將不再是各國政府獨(dú)立制定并實(shí)施的國內(nèi)政策，而將成為在“全球性表決”基礎(chǔ)上形成的國際化政策。在這一過程中，中央銀行的權(quán)威地位被金融信息市場權(quán)威所取代。各國銀行只能在本國采取行動(dòng)，已經(jīng)無法像過去那樣管制國內(nèi)外資金融通了，即便是在國內(nèi)的行動(dòng)也無法完全擺脫全球化金融網(wǎng)絡(luò)市場的影響。第三，第三部門的崛起標(biāo)志著社會(huì)自組織、自服務(wù)能力的全面提升，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治理模式正在為多元化“共同治理”模式所取代。第三部門的崛起是社會(huì)力量成長的重要標(biāo)志之一。20世紀(jì)80年代以來，第三部門發(fā)展迅速，它們在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的作用和影響正在逐漸擴(kuò)大，一些傳統(tǒng)政府職能正在逐步地轉(zhuǎn)向第三部門。與政府相比，第三部門具有更大的靈活性、機(jī)動(dòng)性和更好的應(yīng)變能力，它們機(jī)構(gòu)簡化、人員精練、管理成本更低、工作效率更高。最為關(guān)鍵的是第三部門能夠更直接地反映公眾需求，公眾也樂于接受來自第三部門的各種支持和幫助。從一定意義上講，第三部門的崛起動(dòng)搖了傳統(tǒng)官僚制政府的社會(huì)中心地位。這種變化并不是對(duì)政府權(quán)力的簡單否定，而是為社會(huì)力量參與政治資源配置提供了一種合法且有效的渠道。“政治資源的配置方式，直接影響著政府公共權(quán)力的治理邊界”。二、第三部門的興起：公民社會(huì)成長的重要標(biāo)志第三部門是相對(duì)于從事行政管理的第一部門(政府)、從事市場營利性活動(dòng)的第二部門(企業(yè))而言，是指那些介于政府行政組織與贏利性組織之間的非政府的、非營利性的，帶有志愿性質(zhì)的并從事社會(huì)公益事業(yè)的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織。美國學(xué)者萊斯特薩拉蒙認(rèn)為，第三部門與產(chǎn)生公共物品的公共部門(政府部門、國家部門)和產(chǎn)生私人物品的私人部門(市場部門、營利部門)相對(duì)應(yīng)，各種非政府、非營利性的志愿團(tuán)體、社會(huì)組織、民間協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和宗教團(tuán)體等都屬此范圍。在運(yùn)行原則和機(jī)制上，第三部門的行為價(jià)值取向不是追求經(jīng)濟(jì)效益和自身利益最大化，而在于“自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)”和“社會(huì)公益目標(biāo)的達(dá)成”。第三部門通過追求社會(huì)效益、為居民提供公益性社會(huì)服務(wù)，并通過保持社會(huì)穩(wěn)定，間接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。非營利性、合法性、自主性、非政府性、志愿性、公益性是第三部門的基本特征。信息社會(huì)中，官僚制的內(nèi)在缺陷日益顯現(xiàn)，各種社會(huì)力量也呈現(xiàn)出越來越大的影響力，“一系列獨(dú)特的社會(huì)和技術(shù)變化。以及醞釀已久的對(duì)國家壓力的信心危機(jī)”，不僅構(gòu)成了政府改革的直接動(dòng)因，也是第三部門迅速發(fā)展的重要?jiǎng)右颉?0世紀(jì)80年代以來，第三部門(TheThirdSector)在世界范圍內(nèi)蓬勃興起。這是一場規(guī)模宏大、意義深遠(yuǎn)的“社團(tuán)革命”，是人類在國家與市場、政治與經(jīng)濟(jì)之外尋求解決社會(huì)問題的第三種方法、途徑和機(jī)制的積極嘗試?！拔覀兪侵蒙碛谝粓鋈蛐缘纳鐖F(tuán)革命之中，歷史將證明這場革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性?！碑?dāng)前，無論是西方典型國家還是發(fā)展中國家，幾乎都存在一個(gè)龐大的第三部門，其規(guī)模平均占到各國GDP的4.6。第三部門的活動(dòng)遍及教育、科技、醫(yī)療、環(huán)保、保護(hù)婦女兒童權(quán)益、弱勢群體利益保障等社會(huì)生活的方方面面。在美國，社會(huì)公共服務(wù)有4000是由第三部門完成的，沃爾科將第三部門形象地稱之為“影子國家”；在英國，第三部門是城市發(fā)展和提高青年就業(yè)率的一個(gè)重要途徑；在匈牙利，第三部門是提供公共服務(wù)和發(fā)展市民社會(huì)的一種有效方法：在歐盟，第三部門被普遍視為增進(jìn)地方社區(qū)福利的整合性機(jī)制。中國的第三部門在20世紀(jì)80年代發(fā)展迅猛，1989年社會(huì)團(tuán)體數(shù)量曾經(jīng)達(dá)到20萬個(gè)，此后的幾年中有所下降。20世紀(jì)90年代中期，社會(huì)團(tuán)體數(shù)量又開始迅速增長，到1996年，全國社團(tuán)總數(shù)達(dá)到了18.67萬個(gè)。1998年，國務(wù)院修改了社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例，新條例提高了注冊資金門檻，并且要求業(yè)務(wù)主管部門對(duì)所屬社團(tuán)的行為擔(dān)負(fù)起全面責(zé)任。這些措施導(dǎo)致了1996年到2001年間注冊社團(tuán)數(shù)量的又一次大幅度減少。但下降趨勢很快又被扭轉(zhuǎn)，到2003年底，中國共有14.2萬家注冊社團(tuán)?！暗谌块T性質(zhì)的組織在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的初期發(fā)揮了重要作用，為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的順利進(jìn)行做出了貢獻(xiàn)，包括促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、培育和規(guī)范市場、推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換、形成自律性社會(huì)秩序等?！庇捎谥袊裆鐣?huì)的發(fā)育尚不成熟，第三部門的成長必然受限，其組織規(guī)模、組織目標(biāo)、人員素質(zhì)、組織行為的獨(dú)立化程度等都存在一定的局限性，這無疑大大削弱了第三部門的組織影響力。客觀地講，在多數(shù)公眾的觀念中，第三部門還是一個(gè)不知所云的陌生概念，即便是有所了解，多數(shù)人也還是認(rèn)為第三部門是一個(gè)與己無關(guān)、可有可無、流于形式的社會(huì)組織。在這種情況下。當(dāng)代中國的第三部門還無法承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任，還無法像西方典型國家的第三部門那樣作為一支有著高度社會(huì)認(rèn)同感，不容忽視的社會(huì)力量在政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，第三部門組織形式的確立對(duì)于組織發(fā)展有著重要影響。只有具備了最基本的組織形式，才能獲得更大的發(fā)展空間。第三部門組織行為的“星火效應(yīng)”也會(huì)加速中國公民社會(huì)的成長，這將為第三部門發(fā)展提供重要的社會(huì)支持。三、第三部門在政府改革中的積極作用(一)第三部門的發(fā)展使得當(dāng)代政府改革已經(jīng)超越了初始化目標(biāo)，成為社會(huì)運(yùn)行機(jī)制全面升級(jí)的重要環(huán)節(jié)“一個(gè)國家的政府職能體系受制于其資源配置的社會(huì)化程度，社會(huì)化程度表現(xiàn)為社會(huì)的人流、物流、財(cái)流、信息流流量的大小，這些流量的大小決定著行政權(quán)力作用的空間大小和強(qiáng)弱”。政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)在于組織角色的轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)職能的調(diào)整，其目的在于降低管理成本、提高行政效率、提高社會(huì)運(yùn)行的質(zhì)量。社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量一方面取決于政府的管理效能和服務(wù)質(zhì)量，另一方面取決于社會(huì)的自組織能力和自服務(wù)能力。高效的政府管理和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)可以改善社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量，社會(huì)自組織能力和自服務(wù)能力的普遍提升也可以提高政府的管理績效。第三部門是社會(huì)自組織和自服務(wù)的重要載體。第三部門的勃興標(biāo)志著社會(huì)自組織能力和自服務(wù)能力的普遍提升?，F(xiàn)代政府的高效運(yùn)行離不開社會(huì)力量的積極參與，第三部門的發(fā)展拓寬了公眾參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的路徑。正如我們所看到的，西方典型國家的政府改革之所以能夠取得顯著成效，一個(gè)關(guān)鍵性原因在于第三部門成功地將政府與社會(huì)聯(lián)結(jié)為一個(gè)整體。第三部門的發(fā)展壯大不僅逐步消除了政府、社會(huì)的二元分立，而且實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。正是得益于第三部門的全面積極參與。當(dāng)代政府改革的意義已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的狹隘理解，不再是政府的自我再造和重塑，而是整個(gè)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的全面升級(jí)。(二)第三部門的協(xié)同治理有助于“參與式”政府治理理念的形成傳統(tǒng)官僚制政府的治理理念是集中和集權(quán)。這種理念建立在官僚制政府長期占據(jù)社會(huì)中心地位的基礎(chǔ)上。它具有“單點(diǎn)”、“單向”的特征。所謂“單點(diǎn)”是指在傳統(tǒng)的政府管理過程中，政府是權(quán)力的惟一擁有者，對(duì)社會(huì)進(jìn)行獨(dú)家壟斷的輻射式管理。所謂“單向”是指由于政府壟斷了社會(huì)管理權(quán)，造成管理者和被管理者之間的不對(duì)等關(guān)系和管理活動(dòng)的單向性。隨著信息時(shí)代的到來，政府對(duì)