行政管理論文-尋求公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動——中新蘇州工業(yè)園區(qū)的成功探索及啟示.doc

行政管理論文-尋求公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動中新蘇州工業(yè)園區(qū)的成功探索及啟示摘要蘇州工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經(jīng)驗，形成了一系列富有特色的先進(jìn)的公共管理意識、體制和模式。本文分析了園區(qū)政府理念創(chuàng)新的三個緯度，論證了體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介，以及園區(qū)公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動，并在提出借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗與立足本國國情相結(jié)合原則的基礎(chǔ)上，深入探討了園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗對外輻射的制約因素。在二十世紀(jì)九十年代興起的新一輪改革大潮中，以總設(shè)計師鄧小平同志的特區(qū)開發(fā)思想為指引，一大批各級各類的開發(fā)區(qū)在我國如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，成為經(jīng)濟(jì)增長的“領(lǐng)頭羊”和動力源。中新蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱園區(qū)）就是其中一個光彩奪目的亮點。由鄧小平同志首倡，1994年2月26日，中國政府和新加坡政府在北京簽署中新兩國政府合作開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議，創(chuàng)造了兩國政府之間合作進(jìn)行土地成片開發(fā)的案例，并由于協(xié)議中對借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗的規(guī)定而使這次合作具有了非同尋常的重大意義。如今，八年過去了，園區(qū)不僅按照預(yù)定的設(shè)想運轉(zhuǎn)正常，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得輝煌成就，而且由于其在尋求公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動方面所積累的實踐經(jīng)驗及其理論價值而受到政府、經(jīng)濟(jì)界和社科界的廣泛關(guān)注。我們認(rèn)為，園區(qū)建設(shè)成功的不可或缺的一環(huán)是在借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新從內(nèi)到外表現(xiàn)為三個層次，即理念創(chuàng)新體制創(chuàng)新行為創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一、政府理念創(chuàng)新的三個緯度理念創(chuàng)新是公共管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在動因，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗首先體現(xiàn)為政府公共管理理念上的創(chuàng)新。它包括以下三個層面。1從管制思維到親商思維（服務(wù)思維）在全球化趨勢日愈凸顯的大背景下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管制思維，樹立權(quán)利本位、親商思維、服務(wù)理念。在親商思維的指引下，政府行為由服務(wù)型方式取代命令型方式。所謂親商思維是指園區(qū)行政部門以為客商服務(wù)為最高宗旨，把親商思維消化在招商引資、日常管理服務(wù)的態(tài)度和價值觀中，幫助客商獲得滿意回報率，同時使園區(qū)獲得相應(yīng)收益從而形成雙贏格局。親商思維是新加坡公共管理經(jīng)驗的核心，它認(rèn)為政府并非真正的財富創(chuàng)造者；只有當(dāng)政府成功地提供了一個適于工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境，并使這些企業(yè)取得比在其他國家和地區(qū)更高的投資回報率，才能吸引更多的優(yōu)質(zhì)投資，國家經(jīng)濟(jì)才能得到快速提高。親商思維把政府工商業(yè)人民利益三者統(tǒng)一于工商業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)展工商業(yè)以提高人民的生活水平，提高國家競爭能力，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速的發(fā)展。園區(qū)管委會將親商思維溶入到公共管理實踐中，具體體現(xiàn)為親商觀念的培育，園區(qū)各部門依靠高效的招商網(wǎng)絡(luò)，建立了無微不至的客戶服務(wù)體系，充分尊重客戶的意愿，為客商提供快捷、簡便的一站式服務(wù)體系。同時采用敲門法的“國際招商網(wǎng)絡(luò)”，即有的放矢地主動招取優(yōu)質(zhì)投資項目；建立綜合性的競爭優(yōu)勢，即園區(qū)管委會給予客商確定、清楚、快速的答復(fù)，一旦承諾，務(wù)必兌現(xiàn)；提供有吸引力的特殊政策；確立為我而用的招商標(biāo)準(zhǔn)。園區(qū)依靠新加坡經(jīng)發(fā)局的國際招商網(wǎng)絡(luò)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體，由淺入深地逐步形成點一線一面一化的園區(qū)發(fā)展高新技術(shù)的招商策略。親商思維改善了園區(qū)政府形象，提升了政府信譽，促進(jìn)了園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引了一批又一批世界產(chǎn)業(yè)巨頭落戶園區(qū)，從而形成了高科技。高稅收、高就業(yè)的園區(qū)發(fā)展格局。2從人治思維到法治思維國際貿(mào)易中的公正觀念?；セ萦^念、談判協(xié)商觀念本質(zhì)上都與規(guī)則觀念緊密聯(lián)系。全球化時代下的公共管理就是要按規(guī)則辦事，公正、公平、互利。通過協(xié)商談判的途徑解決糾紛和難題。政府應(yīng)制定與世貿(mào)組織的原則相一致的游戲規(guī)則，完善市場經(jīng)濟(jì)體系，逐步地把政府行為納入法治化的軌道，使政府管理模式從個人權(quán)威轉(zhuǎn)向規(guī)則權(quán)威，使政府理念由從人治思維到法治思維。新加坡是一個法治國，它強(qiáng)調(diào)：法律面前人人平等，法律之內(nèi)人人自由，法律之外沒有民主，法律之上沒有權(quán)威。堅持依法治理。嚴(yán)格執(zhí)法是新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)驗。園區(qū)通過對新加坡法治經(jīng)驗的引進(jìn)一一借鑒運用，以法治思維探索建立了依法治園的法規(guī)體系和執(zhí)法機(jī)制，形成工業(yè)園區(qū)完善的法制環(huán)境。其內(nèi)涵表現(xiàn)為：首先轉(zhuǎn)變政府職能，建立專家治園的規(guī)劃管理體制。園區(qū)的規(guī)劃管理體制推行專家治園，公開公布政府的園區(qū)規(guī)劃，然后授權(quán)規(guī)劃師分級管理，行政首長只處理違規(guī)申請和上訴案例。同時實行一套嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制以杜絕腐敗。其次，完善和明晰園區(qū)法規(guī)。結(jié)合中國國情和園區(qū)實際需要，園區(qū)管委會共編制了18項管理辦法，如城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法、建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法才十商投資項目管理辦法、外商投資企業(yè)行政性收費目錄搏動管理辦法、公積金管理辦法、國家公務(wù)員實施細(xì)則、預(yù)算外資金管理辦法等等，將園區(qū)公共管理納入法治化。公開化、透明化的軌道。最后，執(zhí)法透明化。園區(qū)制定的蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃管理辦法明確規(guī)劃管理的內(nèi)容。程序和工作時限，執(zhí)法人員嚴(yán)格依法辦事，一視同仁，努力營造公平、公正、公開的園區(qū)投資環(huán)境，使客商清楚地了解園區(qū)管理依據(jù)、程序和方法，從而使執(zhí)法主體與外商企業(yè)之間形成信息對稱。管委會依法治園的精簡、高效、廉潔的政府形象受到了普遍好評，增強(qiáng)了園區(qū)的綜合競爭力。3從以物為本到以人為本的思維“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素，它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟(jì)賴以長期發(fā)展取得成功的先決條件”。公共管理既是對人的管理，也是為人的管理。公共管理的目標(biāo)木單純是公共物品的生產(chǎn)，而且也包括如何促進(jìn)人的發(fā)展。尊重人、依靠人、發(fā)展人、為了人是園區(qū)人力資源管理的關(guān)鍵內(nèi)容?！叭肆Y源是新加坡唯一的資源”是新加坡人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的共識。它將人的智慧和能力作為一種巨大的社會資源來開掘和利用，其內(nèi)涵體現(xiàn)為：充分有效地發(fā)現(xiàn)城市內(nèi)外、國內(nèi)外人力，做到人盡其才；提供創(chuàng)造精神和物質(zhì)財富的條件，知識更新和再培訓(xùn)的條件；發(fā)展教育和智力投資。園區(qū)通過對新加坡以人為本的人力資源管理體制的借鑒，改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下簡單粗糙的管理方式，把人視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的第一要素，形成了“人力資源是工業(yè)園區(qū)最重要資源”、“人力資源環(huán)境是工業(yè)園區(qū)最重要的投資環(huán)境”的理念。園區(qū)把以人為本的理念融入到人力資源市場化配置管理中，其基本特點體現(xiàn)為：寓簡明于透明之中，寓靈活于規(guī)范之中，寓親商于服務(wù)之中，寓動態(tài)于有序之中。這一管理方法在建立精干高質(zhì)量的公務(wù)員隊伍和復(fù)合型經(jīng)營管理技術(shù)隊伍的引進(jìn)等方面效果顯著，適應(yīng)了園區(qū)開發(fā)建設(shè)、管理服務(wù)的需求，并使園區(qū)人力資源市場化配置從被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變；從分散型服務(wù)向一條龍服務(wù)轉(zhuǎn)變；從低層次服務(wù)向高層次服務(wù)轉(zhuǎn)變。二、體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介政府體制改革動力來源于兩個方面，一是全球化的外力要求，一是由內(nèi)向外地表現(xiàn)為政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動機(jī)。政府體制創(chuàng)新亦是一個過程，表現(xiàn)為：由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐漸向中間擴(kuò)散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，最終過渡到與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，從而奠定企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的微觀主體地位。體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化實踐的中介，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗進(jìn)行體制創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個方面；政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新和政府社會管理體制的創(chuàng)新。1政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新1997年世界發(fā)展報告變革世界中的政府指出，“有效的政府而不是小政府是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識，政府的作用是補充市場，而不是替代市場”。加人世貿(mào)組織必將加快我國政企分開的步伐，使企業(yè)逐漸脫離政府的行政控制，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)在同一競爭平臺上，并建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。同時，隨著我國加入MO，政府經(jīng)濟(jì)職能又被賦予了新的內(nèi)蘊，這體現(xiàn)為：引導(dǎo)，政府應(yīng)研究和分析世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，尋找發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最佳路徑。調(diào)控，政府應(yīng)通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長。扶持，在WTO制度規(guī)范的框架下積極尋求發(fā)展本國工業(yè)的途徑，在全球化浪潮維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。園區(qū)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的借鑒和創(chuàng)新優(yōu)化了園區(qū)投資環(huán)境，吸引大批跨國企業(yè)落戶園區(qū)，三資企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，已形成了適合國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2政府社會管理體制的創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)變職能應(yīng)以社會本位為導(dǎo)向，應(yīng)以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據(jù)社會變量決定自身的結(jié)構(gòu)、權(quán)限及其運行方式的轉(zhuǎn)變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。政府主要是社會的服務(wù)者、協(xié)調(diào)者和一定范圍的干預(yù)者，社會才是主導(dǎo)者，因而評判政府職能的標(biāo)準(zhǔn)將不完全依仗效益和效率，而主要取決于服務(wù)對象的滿意程度。全球化背景下的地方政府管理逐漸趨向政府公共政策化、公共管理社會化從而形成小政府大社會的格局?！巴ㄟ^參與式民主給公民授權(quán)?！痹谶@樣的政府中，公共管理的職能部分地甚至完全地轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織。政府從公共管理的具體事務(wù)中解脫出來，不僅自身可以達(dá)到消腫減肥的目標(biāo)，而且可以以旁觀者的身份審視公共管理的質(zhì)量和效果。更小的政府更好的服務(wù)是園區(qū)管委會政府社會管理體制創(chuàng)新的中軸。首先，更小的政府。園區(qū)管委會根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”和“小政府，大社會”的原則，切實轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識，僅設(shè)立七套常設(shè)機(jī)構(gòu)共12個局和1個非常設(shè)機(jī)構(gòu)，定編120人，卻承擔(dān)了相當(dāng)于市一級黨政機(jī)構(gòu)和近百個部門和職能，實現(xiàn)了對外（新加坡20多個政府機(jī)構(gòu)）接軌，對內(nèi)（蘇州市及省，國家）接口的要求。同時，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗建立了高效的公務(wù)員管理體制，既有利于提高政府效能，又有利于實現(xiàn)公共管理的法治化、公開化、民主化。其次，更好的社會服務(wù)。園區(qū)管委會的社會職能就在于維護(hù)社會秩序，提供醫(yī)療保險和社會保障，營造有利于工商業(yè)發(fā)展的良好的園區(qū)生活環(huán)境。三、公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨動現(xiàn)代公共管理以社會需求為起點，以成本效益分析工具，通過體制創(chuàng)新以滿足社會福利需求，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終形成公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成互動關(guān)系。它表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求公共管理體制創(chuàng)新；公共管理體制創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場體制日益成熟，這又為公共管理在更高層次上的體制創(chuàng)新提供更佳的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境。1經(jīng)濟(jì)發(fā)展呼喚公共管理體制創(chuàng)新