行政管理論文-提高政府效率：理論、困境與出路.doc

行政管理論文-提高政府效率：理論、困境與出路摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過(guò)了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過(guò)程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問(wèn)題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開(kāi)發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChinasadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率?！斑@個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)?！?1887年，威爾遜在其著名的行政學(xué)研究一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。在這兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。”21自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問(wèn)題”展開(kāi)了不懈的研究。幾乎同時(shí)，在西方管理學(xué)史上興起了以泰勒的“科學(xué)管理理論”為領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。泰勒的科學(xué)管理理論不僅開(kāi)辟了關(guān)于效率研究的新領(lǐng)域，而且從某種意義上說(shuō)，它也促成了西方行政管理學(xué)對(duì)行政效率問(wèn)題研究的深入。因此，“正是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，才促成西方行政學(xué)的形成和興盛，而對(duì)于這場(chǎng)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的科學(xué)管理理論?！?泰勒認(rèn)為，高效率取決于形成一個(gè)健全的組織，因此，科學(xué)管理的本質(zhì)在于設(shè)計(jì)合理的職能組織。正是在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起之后，一些行政學(xué)家便開(kāi)始重視通過(guò)科學(xué)管理來(lái)尋求政府行政的有效性。曾經(jīng)擔(dān)任美國(guó)全國(guó)辦公室管理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的威廉享萊芬韋爾是第一個(gè)把泰勒的科學(xué)管理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室管理工作中并取得成功的人；美國(guó)著名行政學(xué)家納德D懷特則進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理，促進(jìn)了政府工作的改進(jìn)，提高了行政效率。他認(rèn)為，“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻(xiàn)。從弗雷德里克泰勒倡導(dǎo)這一開(kāi)創(chuàng)性工作開(kāi)始，這一運(yùn)動(dòng)已引起了各方面的關(guān)注和興趣，并終于建立了完整的社會(huì)改良哲學(xué)的原則?！薄坝煽茖W(xué)管理在一些工業(yè)企業(yè)中所造成的巨大進(jìn)步，已提出了一個(gè)問(wèn)題：在政府中是否可以同樣實(shí)行這種改進(jìn)方法?對(duì)這個(gè)問(wèn)題無(wú)論有什么樣的解答，無(wú)疑的是：科學(xué)管理的成就，已引起了對(duì)許多公共機(jī)關(guān)所習(xí)慣的舊法的大量不滿(mǎn)。”253隨著公共行政管理實(shí)踐的發(fā)展與行政學(xué)理論研究的深化，人們對(duì)行政效率的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入。在行政學(xué)發(fā)展的早期，思想家對(duì)行政管理的理解主要視為對(duì)行政組織內(nèi)部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對(duì)行政組織內(nèi)部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應(yīng)該發(fā)揮哪個(gè)要素以及如何發(fā)揮這個(gè)要素的管理效率，各個(gè)理論學(xué)派持有不同的觀點(diǎn)。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在行政組織內(nèi)各部門(mén)、各成員的協(xié)力與合作上，而要處理好組織內(nèi)的合作問(wèn)題，其關(guān)鍵在于明確各機(jī)構(gòu)與成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。以法國(guó)管理學(xué)家法約爾為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯(lián)系的活動(dòng)環(huán)節(jié)組成的，只有當(dāng)每個(gè)環(huán)節(jié)都承擔(dān)了特定的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的功能時(shí)，效率才能得到保證?？梢哉f(shuō)，西方古典行政學(xué)理論在思考提高行政效率的問(wèn)題時(shí)，著眼點(diǎn)是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動(dòng)中人的要素，而稍后的行為主義理論對(duì)此進(jìn)行了全面的糾正。從20世紀(jì)20年代開(kāi)始，美國(guó)哈佛大學(xué)教授梅奧領(lǐng)導(dǎo)的研究小組，在著名的霍桑試驗(yàn)中，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對(duì)于工作效率提高的重要意義，由此拉開(kāi)了行為主義革命的新序幕?？傊鞣叫姓W(xué)家在思考行政管理實(shí)踐時(shí)，盡管其理論思路大相徑庭，但最終的宗旨卻都落在如何提高行政效率上，特別是在借鑒管理科學(xué)的理論與方法上，行政學(xué)雖然異彩紛呈，但最終的旨趣卻是同一的。比如：以法約爾和孔茨為代表的過(guò)程學(xué)派；以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派；以梅奧為代表的人際關(guān)系學(xué)派；以巴納德為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派；以卡斯特羅和森茨韋克為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派；以西蒙為代表的決策理論學(xué)派；以伍德沃德為代表的權(quán)變理論學(xué)派，等等。其實(shí)，萬(wàn)變不離其宗，盡管各學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)與方法不盡相同，但最終的目的都是為了提高管理效率，思想家們關(guān)注的核心問(wèn)題乃是“組織效率”和“高度的生產(chǎn)率”。因此，管理理論中的許多原理包括計(jì)劃原理、組織原理、領(lǐng)導(dǎo)原理、系統(tǒng)原理、優(yōu)選原理、控制原理、激勵(lì)原理、彈性原理、反饋原理等，貫穿其中的一個(gè)根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的許多觀念包括如全局觀念、市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、服務(wù)觀念、創(chuàng)新觀念、戰(zhàn)略觀念、效益觀念等，聯(lián)結(jié)這些不同觀念的一個(gè)核心觀念乃是效率觀念。二、新公共行政學(xué)研究政府效率的動(dòng)向到了20世紀(jì)70年代左右，隨著新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代，行政學(xué)家對(duì)行政效率的研究出現(xiàn)了以下三個(gè)趨勢(shì)。1.研究視界由行政系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)向行政子系統(tǒng)與社會(huì)母系統(tǒng)的關(guān)系行政學(xué)發(fā)展的前期，思想家們提高政府效率的著眼點(diǎn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部各因素的利用上，他們認(rèn)為行政管理就是對(duì)政府組織系統(tǒng)內(nèi)各要素的管理，如果組織系統(tǒng)內(nèi)各要素獲得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世紀(jì)70年代以后，在西方國(guó)家行政改革浪潮的帶動(dòng)下，政界與學(xué)界對(duì)“政府到底應(yīng)當(dāng)干什么、不應(yīng)該干什么”的疑惑進(jìn)行了重新思考，即威爾遜所言的“政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作”的問(wèn)題凸現(xiàn)了出來(lái)。因?yàn)楣残姓鼠w現(xiàn)了公共行政活動(dòng)的意義與功能，它總是指向符合社會(huì)價(jià)值目標(biāo)，并給社會(huì)帶來(lái)有益成果前提下的行政管理活動(dòng)的效率。如果政府的管理是不“適當(dāng)”的，盡管政府的效率很高，但對(duì)于社會(huì)而言卻無(wú)疑是一種浪費(fèi)與無(wú)效行為。從這個(gè)角度來(lái)研究行政效率就是著眼于行政子系統(tǒng)與社會(huì)母系統(tǒng)的關(guān)系，給政府的職能進(jìn)行合理的定位。2.研究?jī)?nèi)容由重效率向效率與效益并重轉(zhuǎn)化20世紀(jì)40年代中期，以韋伯的“官僚制”理論與古德諾的“政治行政二分法”理論為基礎(chǔ)，行政學(xué)把效率擺在突出的地位，認(rèn)為效率是行政管理尺度的頭號(hào)公理。效率標(biāo)準(zhǔn)在被過(guò)分推崇的同時(shí)卻忽略了公平與效益等社會(huì)價(jià)值的因素，政府計(jì)劃很少關(guān)注所服務(wù)的人的實(shí)際效果。從二戰(zhàn)后到上世紀(jì)70年代末，以新公共行政學(xué)和政策科學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)一反過(guò)去注重效率的取向，將社會(huì)公平等價(jià)值的因素重新注入經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與效率目標(biāo)中。盡管公平與效益的價(jià)值取向有所突顯，但仍未動(dòng)搖效率取向在行政學(xué)中的主導(dǎo)地位。到了20世紀(jì)80年代，以公共管理學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)由重視工作過(guò)程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)“顧客”至上，傾聽(tīng)“顧客”意見(jiàn)，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向“顧客”作出承諾，為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，社會(huì)效益的價(jià)值取向受到空前關(guān)注，呈現(xiàn)出效率與效益并駕齊驅(qū)的勢(shì)頭4。3.研究模式由一般性的原則研究向具體特定的問(wèn)題研究轉(zhuǎn)化一般來(lái)說(shuō)，科學(xué)研究與科學(xué)理論的形成有兩個(gè)基本的研究模式，即原則研究和問(wèn)題研究。結(jié)合行政效率的研究來(lái)看，行政學(xué)發(fā)展的早期對(duì)行政效率的研究大多從原則出發(fā)，關(guān)注的焦點(diǎn)是提高行政效率的一般原則與途徑，由于這些原則和途徑涉及到組織、領(lǐng)導(dǎo)、決策、人事等管理的各個(gè)方面，效率研究實(shí)際上成為管理的綜合研究。像西方行政學(xué)家對(duì)效率原則的概括就屬于這種原則研究方法。但是隨著社會(huì)政治實(shí)踐的發(fā)展和行政學(xué)理論自身發(fā)展的需要，這種原則研究模式漸漸顯得不合時(shí)宜。一方面，從實(shí)踐來(lái)看，這種原則研究模式所提供的一般原則和途徑有變成“常識(shí)”的可能，特別是在公共行政職能多樣化和目標(biāo)多樣化的趨勢(shì)下，這些原則與途徑往往由于缺乏較強(qiáng)的針對(duì)性和相關(guān)性而難以付諸實(shí)施，所以往往成為“絕對(duì)正確的廢話”。另一方面，行政學(xué)理論的深化又不能僅僅局限于原則研究，必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種問(wèn)題展開(kāi)，這樣行政效率的研究就會(huì)選擇特定的角度和特定的內(nèi)容，比如：針對(duì)不同行政部門(mén)具有個(gè)性特點(diǎn)的效率研究以及效率測(cè)定與提高措施等。因此，原則研究關(guān)注的是行政效率的共性，而問(wèn)題研究關(guān)注的是行政效率的個(gè)性，而個(gè)性研究恰恰是共性研究的深化5。三、當(dāng)代中國(guó)政府行政效率問(wèn)題與困境對(duì)于我國(guó)政府的行政效率，不管是從理論文章的內(nèi)容來(lái)看，還是從各種對(duì)行政效率的社會(huì)評(píng)價(jià)來(lái)看，都一致地認(rèn)定“我國(guó)政府的行政效率是低下的”，盡管這種認(rèn)定到目前為止尚沒(méi)有足夠的數(shù)據(jù)支持，這是由行政效率認(rèn)定和研究的困難決定的。不論是學(xué)者的結(jié)論，還是一般人的結(jié)論都還只限于直覺(jué)與感性認(rèn)識(shí)的層次上，但是這些都絲毫沒(méi)有動(dòng)搖人們所形成的這種信念。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)行政效率的認(rèn)定，實(shí)際上是依據(jù)一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)而得出來(lái)的結(jié)論，盡管這個(gè)判斷是直覺(jué)和感性的，這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：1.以西方公共行政的實(shí)際效率作為判據(jù)在改革開(kāi)放之前，這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)是不存在的，即使存在，也只有極少數(shù)人有這種比較的機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放之后，處在同一時(shí)間維度中的中國(guó)行政效率與西方政府的行政效率就自然而然地進(jìn)入了學(xué)者甚至是一般老百姓(一開(kāi)始是投資商人)的視野中。由于西方近代理性精神的影響，西方的行政組織體系設(shè)置也呈現(xiàn)出高度理性化的特征，加之西方一直未斷的行政改革都把高效率作為政府的基本追求目標(biāo)之一，因此，效率精神與效率原則是西方政府行政管理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。與此相比較，中國(guó)行政效率的低下是顯而易見(jiàn)的，于是，追求高效率也一直是我國(guó)政府歷次行政改革的核心目標(biāo)之一。2.以我國(guó)其他社會(huì)組織尤其是企業(yè)的實(shí)際效率作為判據(jù)同樣，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在改革開(kāi)放之前也是不存在的，那時(shí)，我國(guó)整個(gè)社會(huì)都處在低效運(yùn)轉(zhuǎn)中。改革開(kāi)放之后，以“時(shí)間就是金錢(qián)、效率就是生命”這一口號(hào)作為標(biāo)志，“效率”成為社會(huì)組織尤其是企業(yè)生存的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在，我們很難想像一個(gè)沒(méi)有效率的企業(yè)能夠立于不敗之地。但是，政府組織由于缺少外在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的壓力、由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和危機(jī)感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理負(fù)效應(yīng)的存在，即行政管理效率增長(zhǎng)的消極與對(duì)抗力量的存在，最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、官僚主義與效率低下等。因此，政府管理效率與企業(yè)管理效率相比還是有很大差距的。在世界一體化與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，由于政府效率的低下不僅會(huì)影響政府的競(jìng)爭(zhēng)力，而且還會(huì)影響政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一個(gè)亟待解決的大問(wèn)題。對(duì)此，行政學(xué)界應(yīng)深入對(duì)行政效率問(wèn)題的研究。改革開(kāi)放以來(lái)，行政效率的問(wèn)題一直受到我國(guó)行政學(xué)界的關(guān)注，到目前為止，此類(lèi)研究公開(kāi)發(fā)表的文章數(shù)目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表現(xiàn)、成因及其解決對(duì)策這三個(gè)方面。但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)從理論上很難將行政效率低下的“表現(xiàn)”與“成因”分割開(kāi)來(lái)。因?yàn)樾实拖碌摹氨憩F(xiàn)”實(shí)際上也是效率低下的“原因”，比如有很多學(xué)者把行政效率低下的表現(xiàn)之一概括為“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”，這種概括是沒(méi)錯(cuò)的。但是又有一些學(xué)者會(huì)將“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”概括為行政效率低下的成因，這同樣也是正確的。從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)研究的角度，我們必須解決這種概念和命題的不確定性，以免引起混亂。因此，從理論上把這一問(wèn)題說(shuō)清楚，筆者認(rèn)為這是行政效率研究的基礎(chǔ)。在本文中，筆者就試圖對(duì)“表現(xiàn)”與“原因”這對(duì)概念作出界定以示區(qū)別。第一，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”旨在探討與效率低下具有某種直接聯(lián)系、甚至可以為一般人所感覺(jué)到的影響行政效率的諸因素，它們往往是政府行為本身所表現(xiàn)出來(lái)的，與政府行為本身具有密切的聯(lián)系。第二，行政效率低下的“深層原因”，這實(shí)際上是在更進(jìn)一步尋求“具體表現(xiàn)”后面的原因，這些因素往往不是政府行為本身所能解決的，解決它們常常需要尋求政治與社會(huì)力量的支持。比如，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”可以是政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊；而形成“政府機(jī)關(guān)龐大，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊”的深層原因可能是：理論上對(duì)政府職能研究的不足與制度上對(duì)政府職能供給的不足。這樣，既可以把行政效率低下的“表現(xiàn)”與“原因”區(qū)別開(kāi)來(lái)，又可以拓展解決行政效率問(wèn)題的思路。行政效率低下的問(wèn)題在我國(guó)政府行為中的表現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜，恐怕政府行為過(guò)程中任何一個(gè)因素都與其有聯(lián)系。對(duì)此，不同學(xué)者概括的思路不盡相同。筆者認(rèn)為可以將政府過(guò)程或政府行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸猓缓笤龠x擇合適的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社會(huì)管理的客觀需