行政管理論文-無邊界組織理論視角下大部制機構是之理性分析.doc

行政管理論文-無邊界組織理論視角下大部制機構是之理性分析【摘要】十七大報告提出“要加大機構整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調配合機制”。該研究從無邊界組織視角論述政府大部制機構設置的動因以及存在的合理性和還未獲得的優(yōu)勢。該研究是從突破各種有形和無形邊界以淡化行政色彩的視角來回應當前公民對服務型政府和責任政府的訴求,回歸政府公共服務的價值取向。【關鍵詞】大部制；無邊界組織理論；機構設置合理化【Abstract】ThereportoftheSeventeenthCongresssays“toincreaseeffortstointegrateagencies,exploretheimplementationofthefunctionsoftheorganicunityofgiantdepartmentandimproveinter-departmentalco-ordinationmechanism”.Thisarticlefocusesonthesettingofthegiantdepartment,existenceofcauseandnotavailableadvantages.Thestudyrespondstothecurrentcitizensdemandsofaservice-orientedgovernmentandresponsiblegovernmentandthereturnofthegovernmentspublicservicevaluesbybreakingthroughavarietyofvisibleandinvisiblebordersinordertodilutesomeexecutiveelements.【Keywords】Giantdepartment；borderlessorganizationtheory；rationalizationofinstitutionsetting政府組織機構的種種邊界壁壘阻隔了信息流通,造成信息不對稱,形成了政府機構的話語霸權,從而造成了政府機構臃腫、僵化以及行政成本增高。因此要打破上下邊界、水平邊界、地理邊界和外部邊界等四個邊界以實現(xiàn)行政職能的優(yōu)化、政府績效提升、服務性能突出和組織體制的整合,從而真正回歸政府的公共理性。1核心概念的涵義1.1大部門體制:大部門體制的涵義:所謂大部門體制,或者大部制,就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項,相對集中,由一個部門統(tǒng)一進行管理。一方面可以精簡政府機構,最大限度地避免部門之間的職能交叉、政出多門、多頭管理和權限沖突,簡化公務手續(xù)；另一方面也可減少橫向協(xié)調困難,裁撤議事協(xié)調機構,達到提高行政效率,降低行政成本的目標,從而有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。1.2無邊界組織理論(1)概念:無邊界組織是通用電氣的前任CE0杰克韋爾奇首創(chuàng)的一個概念。他提出公司應該將各個職能部門之間的障礙全部消除。無邊界組織原理是受生物學的啟發(fā)而產(chǎn)生的,認為企業(yè)組織就像生物有機體一樣,存在各種隔膜使之具有外形或界定。雖然生物體的這些隔膜有足夠的結構和強度,但是并不妨礙食物、血液、氧氣、化學物質暢通無阻地穿過。無邊界組織原理認為:信息、資源、構想及能量也應該能夠快速便捷地穿越企業(yè)的“隔膜”。所謂無邊界組織是指其橫向的、縱向的或外部的邊界不由某種預先設定的組織結構所限定或定義的一種政府組織機構設計。在今天的環(huán)境中要最有效地運作,就必須保持靈活性和非結構化。政府機構無邊界組織力圖取締指揮鏈,保持合適的管理跨度,以授權的團隊取代由各個門類劃分的部門。(2)無邊界組織的內涵:無邊界組織的內涵包括以下幾個方面:無邊界組織可以是超組織形式。凡是存在邊界模糊化和滲透性強的組織都可稱為無邊界組織；無邊界組織并不是沒有邊界的組織,并非對所有邊界的絕對否定而是消除邊界的剛性；邊界的模糊性使無邊界組織更易于信息,資源及能量的滲透擴散。無邊界組織將傳統(tǒng)組織中的剛性邊界模糊化,這種模糊化的邊界既能將各成員區(qū)分,又能夠使信息、資源、構想及能量快捷便利地在各成員之間流動,促進各項工作在組織中順利展開和完成,從而使組織作為一個整體的功能己遠遠超過各個組成部分的功能；無邊界組織強調速度、彈性、整合和創(chuàng)新。無邊界組織根據(jù)外部環(huán)境的變化快速做出反應:員工做彈性的工作,經(jīng)常的變換工作和崗位,持續(xù)的學習新技能,依據(jù)特定的需要,整合不同的員工和部門,更加強調流程而不是單獨的專業(yè)化,無邊界組織還形成機制、培養(yǎng)氛圍以鼓勵創(chuàng)新和變革；無邊界組織邊界的多樣性決定了它形式的多樣性和不固定性。它可以根據(jù)實際需要減少管理層形成扁平化組織；它可以根據(jù)特定的目的將職能部門以某種特定的方式重新匯合,形成多功能團隊；它可以與不同地區(qū)和不同國家的政府形成基于合作伙伴關系的各種跨組織形式。2大部制機構設置的動因2.1大部制機構設置的可能性(1)大部制未來的關懷和價值取向:本次大部制改革的最大特點是圍繞政府的職能轉變和厘清部門職責的關系來探索實行部門有機統(tǒng)一。職能調轉、整合,責任明確和關系理順都是以構建服務型政府總體目標為發(fā)展向度的。也就是它追求的是建設以人民滿意的服務型政府為價值取向。政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務為己任,意味著政府官員行政理念和行為從部門利益化到公共性為價值取向的根本轉型。顯然,這一改變將符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的需要,使政府權力得以規(guī)范,從而真正回歸當下政府的公共理性。(2)大部制對于以往改革試點的經(jīng)驗總結、反思和提升:本次大部制改革是對于我國政府機構改革和一些地方改革試點的經(jīng)驗總結、反思和提升。隨著計劃經(jīng)濟解體和市場經(jīng)濟確立,政府部門必然進行調整。改革開放以后我國進行了五次政府機構改革。1982年的政府機構改革,主要是為了提高政府工作效率,實現(xiàn)干部年輕化；1988年的政府機構改革是在推動政治體制改革,深化經(jīng)濟體制改革的大背景下提出的,首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題；1993年進行了旨在適應社會主義市場經(jīng)濟需要的政府機構改革；鑒于當時機構設置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實,1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。旨在消除政企不分的組織基礎；在加入世貿組織的大背景之下,2003年的政府機構改革目標是:行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效。改革目的是,進一步轉變政府職能,改進管理方式,推進電子政務,提高行政效率,降低行政成本。改革目標是,逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。新階段的行政管理體制改革,無論是目標的確立還是路徑的選擇,都需要從新的歷史起點思考和分析。湖北省隨州市于2000年開全國之先河進行了大部制改革,積累了豐富的經(jīng)驗并取得了豐碩的成果。2001年,深圳市羅湖區(qū)的行政體制改革方案就主張決策權和執(zhí)行權的嚴格劃分,并加強監(jiān)督權。2002年,深圳是政府的改革方案中提出,根據(jù)大行業(yè)、大系統(tǒng)原則,設置大文教、大交通、大經(jīng)濟、大衛(wèi)生等機構,同時設計若干決策局、執(zhí)行局、監(jiān)督局。2007年4份,浙江富陽就行政管理體制進行了探索和創(chuàng)新,構建起了“4+13于打破行業(yè)界限、部門分隔的弊端,削除政策條塊分割、多頭分散的現(xiàn)象。這與中央提出的“加大機構整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調配合機制”的改革思路相一致。除了以上試點,四川成都、江蘇鎮(zhèn)江市、長株潭城市群、長三角地區(qū)等區(qū)域管理體制改革及其他省市行政管理體制改革也積累了一些有關大部制改革的經(jīng)驗。(3)國外大部制改革成功經(jīng)驗的示范性效應:西方發(fā)達國家在大部制改革積累了寶貴的精神成果和文化財富為我們提供了示范性效應。有許多國家的政府內部結構優(yōu)化取得了積極的成效。20世紀60年代至70年代初,英國共合并了21個部,組成5個超級大部。1978年,澳大利亞的機構改革,將整個中央政府的部的數(shù)量從28個減少到18個。2001年1月,日本將原有的1府(總理府)22省廳合并成1府(內閣府)12省廳。在其他西方國家,聯(lián)邦和中央的部門原則上不超過20個,如美國部級機構有15個,德國14個,法國18個,加拿大19個,西班牙15個,韓國18個,新加坡15個。這些國家政府機構的設置和管理的歷史也非常悠久,其間積累了非常豐富的經(jīng)驗和教訓。2.2大部制組織機構設置的必要性(1)市場經(jīng)濟建設的配套措施:市場經(jīng)濟的發(fā)育程度比較高,公共治理結構比較合理,必然會明顯提高行政效率。然而我國正處于計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制轉軌的關鍵時期,行政管理體制改革的嚴重滯后是一個基本現(xiàn)實?！坝兴鶠橛兴粸椤钡暮暧^調控職能必然有優(yōu)化簡潔明晰的組織結構與之適應；同樣,龐大臃腫的結構下必然有冗繁的事無巨細的職能,層級較少組織精簡的結構下必然有分工明確的宏觀調控職能。根據(jù)計劃經(jīng)濟的特點,政府采用垂直方式進行管理,而且分工很細,每個部門只管理特定的行政事務,對經(jīng)濟的干預很大。而市場經(jīng)濟則要求各生產(chǎn)要素之間按照市場規(guī)律自由流動,合理配置,很多事務的管理不再相互獨立,而是相互交織、密不可分。在市場經(jīng)濟的語境下,政府決策必須沒有明晰的行為邊界,這就不可避免地在實踐中造成經(jīng)濟體制與管理體制之間的矛盾與沖突。所以,市場經(jīng)濟的配套措施是行政體制的改革提上日程就成了當即所需。(2)和諧社會建設的必然要求:隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長,我國社會在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展。義務教育、公共醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、社會保障、公共安全、環(huán)境保護以及利益表達等基本公共服務的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。當前,公共服務需求的全面快速增長與公共服務供給不足和不到位之間的矛盾對建立公共服務體制提出了越來越迫切的現(xiàn)實要求。隨著市場經(jīng)濟體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn),合理、正當?shù)睦姹磉_和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。所以重構、重組公共服務供給行政體制對化解社會矛盾和建立和諧社會有著突出意義。(3)行政機構改革的內在需求:我國現(xiàn)行政府機構設置不合理具體表現(xiàn)為:機構設置細節(jié)過多、機構重疊、管理對象與管理事務重疊、協(xié)調困難、政出多門以及權限沖突嚴重。這就導致政府職能交叉、職能轉變不到位、對微觀經(jīng)濟運行干預過多、社會管理和公共服務比較薄弱、效率低下、權責脫節(jié)、行政運行和管理制度不完善；對行政監(jiān)督約束機制不健全、濫用職權、以權謀私、貪污腐敗依然存在。因此,回歸合理的政府職能是政府機構改革的現(xiàn)實起點。3無邊界組織視角下大部制組織機構分析3.1構建無邊界政府組織的障礙:組織效能與組織機構匹配的結果,必然使那些對社會的要求與愿望反應遲鈍或不愿作出反應的科層制政府組織面臨信任危機、權威危機和合法性危機。然而建構無邊界政府組織卻面臨著科層制諸多邊界的阻礙。毋庸諱言,邊界就是障礙的同義語。科層制政府組織主要有垂直邊界,水平邊界,外部邊界,地理邊界等四個邊界:(1)垂直邊界:即組織的層級,是通過等級層次、頭銜、身份和地位把組織成員分割開來。垂直邊界主要是垂直式組織結構引起的內部等級制度,組織設置為層層機構,各層都界定了不同的地位、權威及權力的上下限,其中的各個職位都有明確定義,位高則權重,位底則權輕是自然的事情,也就是說職位、職權和職責是匹配的。無邊界組織突破了這種僵化、剛性的界限,撇開所擁有的權威與地位,職位讓于能力。顯然,新的垂直邊界提高了政府組織各層級間的可滲透性,使政府聚集中央、地方以及所有人員的智慧,從中得到最佳的決策。(2)水平邊界:即是內部壁壘,是通過職能、業(yè)務單元、利益群體或部門把組織成員分隔開來。水平邊界把政府組織內不同的職能部門分隔開來,由于各職能部門都依據(jù)自身的進度行事,往往與其他部門發(fā)生扯皮、矛盾和沖突。各個部門都會從個人理性的角度出發(fā)而不顧整體目標而片面夸大自己的目標,從自身專業(yè)或部門的立場來評價單位的決策,而不是根據(jù)整個政府組織全盤需要作出反應。因此,水平邊界的突破就需要設計能夠穿越部門邊界的組織結構,使信息、資源和服務理念在部門之間順暢滲透和共享,把分割的職能部門重新融入一體。(3)外部邊界:即是外部壁壘,是通過自己同外部的組織機構、社區(qū)以及其他外部支持者分隔開來；是隔開政府與外部的藩籬。這樣就阻塞了信息、能源、服務理念等的流入和流出。無邊界政府組織不僅能大大提高管理者和員工的效率,而且也能使溝通更加順利穿透各種邊界,與外部環(huán)境構成新型的、和諧的關系。(4)地理邊界:即是文化壁壘,是具有其他三類邊界的特點,但卻可以跨越時空、跨越不同的文化領域而存在。這樣就阻礙了個人和單位的學習和交流,阻礙了單位核心競爭力的提升和發(fā)展。3.2組織機構對比分析:組織結構是組織目標得以實現(xiàn)、組織活動得以成功的重要保障。組織的結構形式影響著組織的性質、效能,組織能否生存和發(fā)展,能否達成目標,在很大程度上取決于這種結構形式的合理性、完善性。西方企業(yè)的無邊界組織管理理論的發(fā)展為我國行政組織理論的發(fā)展提供了借鑒與基礎,以致提升我國行政管理水平和管理能力。所以,該研究根據(jù)無邊界組織內涵和外延,從推動組織運行和發(fā)展的組織戰(zhàn)略、組織決策、組織計劃、組織控制、組織信息、組織溝通、組織領導、人員激勵和人員配置等九個要素和關節(jié)點提出了無邊界政府組織的理性模型。該研究從這九個要素和關節(jié)點對科層制政府組織機構和理想型無邊界政府組織機構形式進行比較。(見表1)組織結構會隨著組織規(guī)模的擴大而趨于復雜化,而組織規(guī)模與組織效能是呈負相關的關系,同時市場經(jīng)濟也要求政府組織結構精簡、統(tǒng)一和高效?，F(xiàn)行的大部制改革不是政府規(guī)模的擴大而是在本身機構內的職能部門的調整與整合,是與現(xiàn)行的小政府取向是同向度的。扁平化的無邊界政府組織結構能有效克服規(guī)模與效率的矛盾,既擁有