行政管理論文-行政效率的計算.doc

行政管理論文-行政效率的計算評價某個行政機關(guān)行政效率高低，一般根據(jù)的是行政機關(guān)服務(wù)對象的主觀感受。而行政服務(wù)對象有直接的，也有間接的；有生產(chǎn)經(jīng)營者，也有普通市民、普通消費者等。不同的服務(wù)對象的主觀感受可能不同，甚至相互對立。因此，需要建立一個客觀標(biāo)準(zhǔn)體系來衡量政府機關(guān)工作效率。根據(jù)這一套客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算，得出的結(jié)論可以幫助政府機關(guān)找到提高行政效率的正確路徑。本文試圖建立一個簡單的政府行政效率數(shù)學(xué)模型，作為計算政府行政效率的理論工具。關(guān)鍵詞：政府效率的本質(zhì)政府效率的結(jié)構(gòu)和數(shù)學(xué)關(guān)系一、政府效率的定義管理學(xué)上的效率本來是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系。但研究政府工作效率，既不能象管理學(xué)那樣簡單化理解為投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也不能只注重服務(wù)對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機關(guān)的行政效率，必須首先給出科學(xué)的行政效率的定義。按照美國管理學(xué)家埃默森關(guān)于“適當(dāng)?shù)娜?、在適當(dāng)?shù)臅r間、適當(dāng)?shù)牡攸c、以適當(dāng)?shù)姆绞?、作適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌钡男试瓌t，行政效率應(yīng)當(dāng)是指行政機關(guān)用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務(wù)并產(chǎn)生預(yù)期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。（一）行政行為速度。辦事速度是效率的外在表現(xiàn)。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標(biāo)準(zhǔn)是指行政服務(wù)對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結(jié)合。所謂希望的快，當(dāng)然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務(wù)對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結(jié)合點是比較理想的。一方面，政府機關(guān)不需要為滿足服務(wù)對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務(wù)對象造成任何意義的延誤。（二）行政行為的成本。政府處理問題的投入成本是一個很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，大致包括三個部分：行政設(shè)施成本、行政制度成本、行政人員成本。如果政府機關(guān)處理某個問題速度很快，具體的服務(wù)對象評價為效率高。但是由于投入巨大的人力、物力成本，與處理該問題的最后社會效果不成比例，就不能認(rèn)為該政府運作具有高效率。例如，某地通往某旅游景點的公路年久失修，經(jīng)常發(fā)生堵車和游客被圍困在旅游景點的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)卣谑桥沙鰧C免費疏散被圍困的游客。如何評價當(dāng)?shù)卣墓ぷ餍誓?？對被圍困的游客來說，政府辦事效率高。如果是非常特別的情況，如涉及人的生命安全，作為既定的應(yīng)急措施，這樣處理沒有問題。但如果通過及時維修公路能夠解決的問題，卻不及時維修公路，而是等到游客被困再派出飛機來解決，就不能得出結(jié)論說這里的政府運作效率高。（三）行政行為的正確度。處理問題的效果是行政目標(biāo)的核心。行政行為的目的是實現(xiàn)和增加服務(wù)對象的合法利益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)。成本也好、速度也好，只有同效果聯(lián)系起來考察才可能得出具有普遍意義的結(jié)論。對于抽象行政行為而言，行政行為的正確度是指制定的公共政策（包括各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件）在充分兼顧相關(guān)利益群體合理利益的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，并最終增進(jìn)社會整體福利。對于具體行政行為而言，行政效果是指行政機關(guān)對管理（服務(wù)）對象所作出的行政決定合法、合理、公平、公正。二、行政效率三要素的定量分析（一）行政速度的定量分析。合理的行政速度是指行政機關(guān)處理行政事務(wù)所花費的合理的時間。行政機關(guān)處理行政事務(wù)的時間主要受以下四個因素的制約：1行政程序設(shè)計的工作環(huán)節(jié)。行政工作環(huán)節(jié)由內(nèi)部工作環(huán)節(jié)和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)兩部分構(gòu)成。在這些環(huán)節(jié)中，有的是必要的環(huán)節(jié)，有的是選擇性環(huán)節(jié)，有的可能是不必要的環(huán)節(jié)。對一個行政環(huán)節(jié)作出必要與不必要的判斷是困難的，但又是必需的。行政機關(guān)多傾向于增加內(nèi)部環(huán)節(jié)而減少外部環(huán)節(jié)。從速度和經(jīng)濟(jì)成本而言，內(nèi)部環(huán)節(jié)優(yōu)于外部環(huán)節(jié)，但從正確度而言，外部環(huán)節(jié)優(yōu)于內(nèi)部環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代管理學(xué)的角度來看，多傾向于簡化內(nèi)部環(huán)節(jié)，而適當(dāng)加強外部環(huán)節(jié)，即所謂“扁平式”管理。在政府行政行為中，強化外部環(huán)節(jié)除提高正確度之外，還可以減少行政行為的外部成本，提高社會運行效率。其中相對人參與、科學(xué)論證和監(jiān)督三個外部環(huán)節(jié)是保證行政行為合法、合理、公平、公正的必要措施，但又是特別耗費時間、影響行政速度的環(huán)節(jié)。因此，每個辦事環(huán)節(jié)需要花費的時間、可以節(jié)省的時間，成為影響行政速度的變量之一。2行政機關(guān)設(shè)施運行的有效性。處理行政事務(wù)所需要的場地、設(shè)備是否能處于有效運行狀態(tài)，是決定行政工作速度的重要條件。愿意以及能夠付出多少財政性資金維持行政設(shè)施的高效或者有效運轉(zhuǎn)，是影響行政速度變量之二。3滿足行政服務(wù)對象需求的時間。對公民來說，到政府機關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)，有一個時間預(yù)期。合理的時間預(yù)期上限是同類公共機構(gòu)提供同類服務(wù)所能達(dá)到的最短時間，下限是不損害其他正當(dāng)利益，以至于放棄正常申請而轉(zhuǎn)入非法行為或者尋租。如果申請人通過計算，發(fā)現(xiàn)來政府機關(guān)辦理該事務(wù)付出的代價包括時間與所得到的利益相比不經(jīng)濟(jì)而選擇放棄或者以尋租等違法方式辦理，那么，政府機關(guān)的該項工作就是無效率的。因此，在許多場合，違法現(xiàn)象或者行賄現(xiàn)象和行政效率成反比，申請數(shù)量和行政效率成正比。4法定期限和承諾期限。法律對具體行政行為多有期限要求。但法定期限只是最低限度。設(shè)定最低限度基本原則是：不保證、也不排除最快，只保證遏止最慢。因此，法定期限只是考量行政效率的基本因素之一，但不一定是最重要的因素，更不是唯一的因素。而承諾期限通常是在法律沒有規(guī)定期限的情況下出現(xiàn)。如果法律規(guī)定了期限，行政機關(guān)再作出承諾，那么承諾期限必須少于法定期限。法律對抽象行政行為一般沒有期限要求，但在許多行政機關(guān)有內(nèi)部規(guī)程，大致規(guī)定工作期限。5行政人員的素質(zhì)。提高行政人員的素質(zhì)是保證行政效率的關(guān)鍵。行政人員的素質(zhì)主要包括業(yè)務(wù)熟練程度和工作責(zé)任心兩個方面。業(yè)務(wù)熟練程度主要取決于行政人員的受教育水平和接受繼續(xù)教育的情況；工作責(zé)任心主要取決于道德水平和利益制約機制。一個機關(guān)工作人員的素質(zhì)評價結(jié)果，構(gòu)成影響行政速度的另一變量。（二）行政成本的定量分析。行政成本是行政效率的基礎(chǔ)，正如投入是產(chǎn)出的基礎(chǔ)一樣。行政成本是否合理，是計算行政效率的出發(fā)點。什么是合理行政成本？就是要與行政行為的效果相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。讓納稅人相信，花這么多錢，養(yǎng)這樣一個機構(gòu)，辦這些事情是經(jīng)濟(jì)的、正當(dāng)?shù)?。一個高效率的組織其運行成本必然與所在地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。在競爭態(tài)勢下，通常會略高于其他同類組織。特別是對生產(chǎn)耐用商品的機構(gòu)而言，競爭往往是一種成本投入的競爭。因此，公共機構(gòu)要向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，自然不能忽視或者回避成本投入的問題。從辦公設(shè)施、制度建設(shè)、人力資源管理各方面必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平同步，甚至適當(dāng)超前。例如，政府辦公設(shè)施不應(yīng)當(dāng)豪華，但應(yīng)當(dāng)先進(jìn)；行政程序不應(yīng)當(dāng)繁瑣，但應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大當(dāng)事人參與；公務(wù)人員隊伍不需要太多的高級專業(yè)人才，但在關(guān)鍵技術(shù)崗位應(yīng)當(dāng)有代表當(dāng)?shù)厮降膶I(yè)人員加入，并且努力保持他們在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)先地位。為達(dá)到上述目標(biāo)需要支付的費用就是行政的資金成本。社會應(yīng)當(dāng)支付的行政資金成本的標(biāo)準(zhǔn)大致應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)刈钣懈偁幜Φ纳虡I(yè)機構(gòu)的運行成本水平持平。略低于或者略高于其水平都是合理的。這取決于當(dāng)?shù)氐呢斦Ц赌芰ΑＸ斦A(yù)算及其執(zhí)行情況是衡量行政成本的一個基本要素。可以認(rèn)為：財政預(yù)算是一種預(yù)期成本，執(zhí)行情況是實際成本。（三）行政行為正確度的定量分析。行政行為的正確度由三個基本要素構(gòu)成：合法性、合理性、滿意度。合法性的定量考核比較簡單；合理性考量雖然復(fù)雜一些，但還是可以從統(tǒng)計學(xué)的角度進(jìn)行統(tǒng)計分析。服務(wù)對象滿意度的考量相對要復(fù)雜一些，但基本方法不外乎民意調(diào)查結(jié)果、投訴率、復(fù)議和訴訟的勝訴率，行政違法案件發(fā)生率、特定機構(gòu)的業(yè)務(wù)增長量等。在上述三項指標(biāo)中，行政行為的合法性需要特別予以強調(diào)。一個行政行為，如果合法性為零，則行政效果為等于小于零。三、行政效率諸因素之間的數(shù)學(xué)關(guān)系對行政效果進(jìn)行數(shù)學(xué)計算，必然要確定行政效果有關(guān)因素之間的數(shù)學(xué)關(guān)系。（一）行政效率諸因素之間的相互遞增和遞減關(guān)系。在影響行政效率的各個因素中，每一個因素的變化對其他因素都是以遞增或者遞減方式聯(lián)系的。因此，影響行政效率諸因素之間的基本數(shù)學(xué)關(guān)系是乘法。假設(shè)行政行為的時間為T，；假設(shè)行政效率的成本為C，那么，它包括預(yù)期成本C1和實際成本C2。行政成本為C1/C2；再假設(shè)效行政行為正確度為P,行政效率為E。關(guān)于行政效率的基本數(shù)學(xué)關(guān)系可以表述為：ECTP（二）關(guān)于行政行為正確度在行政效率計算中的特殊作用。在行政效率計算中，行政行為的正確度是非常重要的一個概念。因為，公眾關(guān)于行政效率主觀感受的基礎(chǔ)是行政行為本身合法、合理。否則，快的速度和合理的成本幾乎沒有什么意義。而且，當(dāng)行政行為發(fā)生錯誤后，糾正錯誤以及消除錯誤的影響所花費的時間和經(jīng)濟(jì)成本將是巨大的。因此，在數(shù)學(xué)公式中，正確度P應(yīng)當(dāng)加權(quán)為P。假設(shè)P1,在速度和成本不變時，正確度每降低10個百分點，行政效率值按幾何數(shù)級整體下降；反之，正確度每提高10個百分點，行政效率值按幾何數(shù)級整體上升。例如：某機關(guān)平均辦事速度為1，成本開支為1，均為最佳，正確度為100，也為最佳，則該機關(guān)行政效率為1，滿分。如果其辦事速度為1，成本開支也為1，但辦事正確度為80，即0.8，則該機關(guān)行政效率為110.80.64。（三）完整的行政效率計算公式。在行政機關(guān)辦事速度T中，包括預(yù)期時間T1和實際時間T2，用預(yù)期時間除實際花費的時間，等于行政速度，數(shù)學(xué)表述為T1/T2；行政成本C，也包括預(yù)期成本C1和實際成本C2，行政成本為C1/C2；此外，行政行為正確度加權(quán)后為P,因此，完整的效率計算公式應(yīng)為：EC1/C2T1/T2P四、關(guān)于行政效率三要素之間的邏輯關(guān)系在影響行政效率的三個基本要素中，速度是最直觀的、最外化的評價要素，成本是內(nèi)顯的評價要素，正確度是基礎(chǔ)評價要素。三個要素既互相制約，又互相促進(jìn)。平衡三個要素之間的關(guān)系，是一個很復(fù)雜的政治問題和技術(shù)問題。（一）辦事速度和其他兩項的邏輯關(guān)系。辦事速度是行政機關(guān)服務(wù)對象的直接要求，它直接關(guān)乎服務(wù)對象的切身利益，也是行政效率的主要外顯指標(biāo)。但速度的提高有兩個基本途徑：一是提高行政成本，例如請更多的工作人員，或者加班加點等；二是降低行政行為的正確度，或者是提高降低正確度的風(fēng)險。這里有一個利益平衡的問題。對具體的服務(wù)對象來說，他或者她是不關(guān)心成本的，也不承擔(dān)行政決定錯誤的風(fēng)險。這里的成本和風(fēng)險由行政機關(guān)承擔(dān)，并最終要由公眾承擔(dān)。（二）關(guān)于行政成本和其他兩項的邏輯關(guān)系。從效率公式上可以看出，降低實際行政成本，有利于提高行政效率。但降低行政成本，又可能危及辦事速度，也可能危及正確度。例如，裁減工作人員，減少必要的辦事環(huán)節(jié)，降低工作人員福利開支等，有積極的一面，也有消極的一面。對行政機關(guān)而言，這一因素又非常重要。每一個具體的行政機關(guān)都會要求、甚至是不斷要求提高機關(guān)運行成本。因為這在一定程度上表示社會對他們工作的一種獎賞和回報，是提高機關(guān)工作效率的重要動力。（三）關(guān)于正確度和其他兩項的邏輯關(guān)系。行政行為正確度是評價行政效率的基礎(chǔ)，也是提高行政效率的重要途徑。提高行政行為的正確度，一方面可以直接提高行政效率的值，另一方面可以使公眾降低對行政機關(guān)辦事速度和行政成本的期望來間接提高行政效率的值，換句話說，就是可以提高預(yù)期的時間值和預(yù)期的成本值。在效率計算公式中，表示可以適當(dāng)提高C1和T1值。分母不變，分子值提高，最終結(jié)果提高。再實踐中，辦事時間和經(jīng)濟(jì)成本往往是基本固定的，降低的空間比較小。而提高行政行為的正確度的空間相對要大許多。而提高行政行為的正確度，內(nèi)部途徑包括規(guī)范內(nèi)部工作流程、激發(fā)機關(guān)工作活力，提高工作人員素質(zhì)等；外部途徑包括加強調(diào)查研究，廣泛聽取意見，加強監(jiān)督檢查等。當(dāng)然，采取這些措施又可