行政管理論文-非正式行政指導(dǎo)與村民自治.doc

行政管理論文-非正式行政指導(dǎo)與村民自治摘要：在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是壓力型國(guó)家體制的末梢，而村民自治又具有合法的獨(dú)立性。兩者的關(guān)系難以處理。由于農(nóng)村是一個(gè)公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指導(dǎo)村民自治矛盾較多的情況下，應(yīng)考慮加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村民日常生活和私人領(lǐng)域的非正式行政指導(dǎo)。其途徑應(yīng)當(dāng)是增進(jìn)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互信、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員的指導(dǎo)能力、強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織配合指導(dǎo)的能力。關(guān)鍵詞：非正式行政指導(dǎo)；村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；鄉(xiāng)村雙層結(jié)構(gòu)Abstract：Underthecurrentsystem,thevillageistheendofanationalsystemofpressure,butthevillagepeopleautonomyhaslegalindependentsexagain.Bothofhardprocessingofrelation.Becausethevillageisthesocietythatapubliclife,dailylifeandprivatelifesdonotdivide,undertheconditionthatvillagedirectlyguidesthevillagepeopleautonomyantinomyismore,shouldconsidertostrengthenthevillagetoguidetotheinformaladministrationofthevillagepeopledailylifeandprivaterealm.Itspathshouldbepromotethevillagepeopleandvillagesstaffofmutualtrust,enhancevillageandtheleadingabilityofitsstaffmembersandenhancetheabilityofthecountrypartyorganizationmatchleading.Keywords：informaladministrationguide；villagerautonomy；villagesandtownsreform；villagedoubledeckstructure自從我國(guó)實(shí)行村民自治以來(lái)，正式國(guó)家政權(quán)與自治體之間的關(guān)系一直是一個(gè)令人困擾的問(wèn)題。在稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于積極干預(yù)村民自治，力圖把村民自治變成自己的下一級(jí)機(jī)構(gòu)；而在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)基層自治的動(dòng)力大大削弱，但農(nóng)村公共物品供給不足的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。理順二者的關(guān)系是一個(gè)多維度的問(wèn)題，本文僅從非正式行政指導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系這個(gè)特定的角度來(lái)討論問(wèn)題。這樣的角度并不是排他的。一、國(guó)家政權(quán)與自治體的關(guān)系困境地方自治在現(xiàn)代民族國(guó)家是一種普遍的現(xiàn)象。因?yàn)槿藗冋J(rèn)識(shí)到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相關(guān)知識(shí)和信息，這樣的“地方性知識(shí)”實(shí)際上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在國(guó)家憲政的總體框架下承認(rèn)地方自治的合理性，是現(xiàn)代國(guó)家治理的總趨勢(shì)。綜觀世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治兩個(gè)模式。英美式自治內(nèi)部還略有差異，但總的來(lái)說(shuō)，是自治體萌芽從就的國(guó)家體系中分離出來(lái)，然后與舊的國(guó)家體系時(shí)而對(duì)抗，時(shí)而合作，最后通過(guò)一個(gè)根本性大法的形式把兩者的關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)。諾斯等指出：“一般來(lái)說(shuō)，歷史上的一些代表性的政府解決方案的協(xié)議都是以某種精英條約的形式出現(xiàn)的（如1215年大憲章和美國(guó)憲法）。”1在這樣的模式下，盡管國(guó)家權(quán)力可能極大擴(kuò)張，但是自治地方仍然可以保留自己的權(quán)力，并保留通過(guò)違憲審查等方式獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。德日模式則缺乏一個(gè)自治體的自我生長(zhǎng)的過(guò)程，主要是依靠法律體系的規(guī)定使地方獲得了自治權(quán)。以日本為例，地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認(rèn)，但是并無(wú)憲法的實(shí)質(zhì)保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度，但府縣仍然有地方行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈色彩，1943年更進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市町村領(lǐng)導(dǎo)人選任的干預(yù)。1999年修改地方自治法，弱化了國(guó)家對(duì)市町村的監(jiān)督和干預(yù)制度。但是，國(guó)家與地方公共團(tuán)體的關(guān)系的問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)榉傻男薷牡墨@得徹底的解決2?？梢哉f(shuō)，日本之所以成為世界上行政指導(dǎo)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，原因之一也就是單一制國(guó)家下國(guó)家與自治地方關(guān)系的困擾。在我國(guó)，也存在著類似日本的困擾。主要表現(xiàn)在，一方面法律規(guī)定村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)干涉村民自治內(nèi)部的事務(wù)，但是規(guī)定非常簡(jiǎn)約含糊，不便操作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家的強(qiáng)大壓力下，必然希望村民自治能夠?yàn)樽约旱墓ぷ魈峁┳畲笙薅鹊膸椭?。二者?jīng)常發(fā)生沖突，但是缺乏有效的制度安排來(lái)解決糾紛，因此事實(shí)上二者的關(guān)系是一個(gè)具體博弈的結(jié)果，其效率非常低下。為了解決這個(gè)問(wèn)題，引發(fā)了人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、模式乃至于存廢的廣泛爭(zhēng)議。在學(xué)術(shù)界，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治論（沈延生等），鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論（徐勇等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化論（主要是實(shí)務(wù)界人士）、鄉(xiāng)政自治論（吳理財(cái)?shù)龋U除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主張由于其依據(jù)的不可靠最為人們所懷疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張由于過(guò)于激進(jìn)也不為多數(shù)人所接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論的主張其實(shí)不過(guò)是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間變小，把矛盾上收到縣而已，很難說(shuō)是治本之策。吳理財(cái)“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派”的主張注意到了農(nóng)村的異質(zhì)性，但是他也承認(rèn)這不過(guò)是制度建構(gòu)的一種形式而已，“現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建構(gòu)關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”3。作者比較傾向于吳理財(cái)?shù)挠^點(diǎn)，本文的論旨之一，便是為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”提供一個(gè)特定的思路。如果從制度成功的角度上看，英美式自治無(wú)疑是最為成功的，不過(guò)其特殊的文化和不可復(fù)制的歷史進(jìn)程使得它對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的借鑒意義其實(shí)并不大。就國(guó)情與制度環(huán)境相似性的角度上將，中國(guó)同日本的情況可能更為接近。為了解決國(guó)家與地方的關(guān)系問(wèn)題，一方面當(dāng)然應(yīng)當(dāng)嘗試英美式的契約方法，但是日本式的行政指導(dǎo)方法也應(yīng)當(dāng)成為我們研究的路徑之一。由于國(guó)家與自治體之間不存在正式的強(qiáng)制制度聯(lián)系，國(guó)家對(duì)于自治體的指導(dǎo)可能更加的非正式。因此我們研究的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)對(duì)于自治體及其基礎(chǔ)的非正式指導(dǎo)，來(lái)減弱二者正式法律關(guān)系的困難。法律制度與非正式行政指導(dǎo)之間構(gòu)成互為支持的關(guān)系。二、“草根社會(huì)”的自治基礎(chǔ)功能中國(guó)的農(nóng)村實(shí)際上是千差萬(wàn)別的，籠統(tǒng)地討論“中國(guó)農(nóng)村”不是一個(gè)明智的方法。我們大致上可以把中國(guó)農(nóng)村分為這樣幾種類型：第一種是基本工業(yè)化和城市化的村，即學(xué)術(shù)界研究頗多的城中村、城邊村、大中型企業(yè)所在的村等。第二種是兼業(yè)型的農(nóng)村，在這種村莊中勞動(dòng)力大量流出，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，村莊表現(xiàn)出高度的“空心化”狀態(tài)。第三種是純農(nóng)業(yè)村，居民以種養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)，人口基本上不流動(dòng)。本文討論的是第三種村莊。按張康之教授的看法，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)生活領(lǐng)域不分化的社區(qū)。一方面，人與自然還不能比較徹底地分開(kāi)，社會(huì)也就不可能分化，因而，農(nóng)業(yè)社會(huì)是以一體性的形式出現(xiàn)的，人們生活在熟人圈子里，受到習(xí)俗、習(xí)慣的規(guī)范，個(gè)人與群體渾然為一，是一個(gè)混沌的“一體性”、同質(zhì)性存在4。在這樣的生活狀態(tài)下，公共生活領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域?qū)嶋H上是一體化存在的，很難把它們截然地分開(kāi)。這就導(dǎo)致了兩個(gè)后果：第一，農(nóng)民對(duì)于公共生活的決策通常是以日常生活經(jīng)驗(yàn)作為自己的決策依據(jù)的，因此農(nóng)民既是理性的（在日常生活領(lǐng)域的意義上），又是不理性的（在公共生活領(lǐng)域的意義上）；第二，在農(nóng)村實(shí)際上不存在嚴(yán)格意義上的“公共空間”和“公共理性”。如果從這樣一個(gè)思路來(lái)觀察問(wèn)題，那么時(shí)下流行的“公共性與社會(huì)治理”5的命題在純粹農(nóng)村社區(qū)是否能夠獲得支持便大可懷疑。在這樣的哲學(xué)理念的支持下，陶傳進(jìn)指出，農(nóng)村社區(qū)實(shí)際上是一個(gè)雙層結(jié)構(gòu)，其一是由村民組成的“草根社會(huì)”，其二是由這個(gè)“草根社會(huì)”中產(chǎn)生出來(lái)的（毋寧說(shuō)是外部安排的引者注）、位居更高一個(gè)層次的村民自我治理組織6。雖然在政治學(xué)看來(lái)，村民自治已經(jīng)是一個(gè)最低層次的政治結(jié)構(gòu)，但是從社會(huì)學(xué)的角度上看，這個(gè)政治結(jié)構(gòu)乃是由更基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)所支持的?！安莞鐣?huì)”中包含了一系列的社會(huì)學(xué)變量，如社區(qū)發(fā)育程度、社會(huì)資本儲(chǔ)量、志愿者組織的多寡等等。當(dāng)這些變量取低值的時(shí)候，“草根社會(huì)”是非常貧瘠的，有效的村民自治便不可能展開(kāi)。陶傳進(jìn)以此為進(jìn)路，討論了強(qiáng)化“草根志愿者”對(duì)于鄉(xiāng)村治理的意義。但是，在強(qiáng)化“草根社會(huì)”的發(fā)育程度的進(jìn)程中，基層政府不應(yīng)當(dāng)無(wú)所作為。我們對(duì)于正式國(guó)家與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系的思考，一直是包含了一個(gè)壓力型和直線型的思考模式的。也就是說(shuō)，我們看到了國(guó)家權(quán)力從中央到地方、一直到村民自治的這樣一個(gè)直線的壓力型體制。村干部成了這個(gè)壓力體制的末梢。他們總是在國(guó)家與村民的雙重壓力之下尋求空間，一旦二者的矛盾尖銳化，村干部就會(huì)站到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一邊，而農(nóng)民就找不到自己的組織化的代言人。我們可不可以把這個(gè)思路稍微改變一下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接地把壓力加到村干部的身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可不可以首先同“草根社會(huì)”取得一致，深刻地影響“草根社會(huì)”的日常生活領(lǐng)域，從而達(dá)到政府與“草根社會(huì)”在公共生活領(lǐng)域的一致？三、非正式行政指導(dǎo)及其作用傳統(tǒng)的行政行為的定義是：“行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人在具體事件中作出的決定其權(quán)利的優(yōu)越性的宣示?！?這樣的行政行為定義，在中國(guó)這樣的官本位和權(quán)力本位的文化系統(tǒng)中無(wú)疑是深受歡迎的。但人們也看到，對(duì)于行政行為單方性和優(yōu)越性的定義也導(dǎo)致了權(quán)力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因，是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)行政和法律環(huán)境的不同。西方國(guó)家的行政行為單向性，一是受到人權(quán)保障原則的制約，而是權(quán)力制約制度的完善。而在我國(guó)，上述兩個(gè)方面都還在建設(shè)之中，因此，不宜簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性8，而應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)行政行為中的柔性和協(xié)商。既然行政指導(dǎo)本身已經(jīng)是非強(qiáng)制性行政行為，那么非正式行政指導(dǎo)又是什么意思呢？非正式的行政指導(dǎo)具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指導(dǎo)者有意淡化自己的行政機(jī)關(guān)工作人員身份，而是以朋友、專家、內(nèi)行的身份為相對(duì)人提供友好的幫助；第二，在途徑上，非正式行政指導(dǎo)者主要是通過(guò)參與農(nóng)村的私人領(lǐng)域生活甚至日常生活領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)的；他提供指導(dǎo)也許是在婚禮或者葬禮之上，也許是在日常的娛樂(lè)之中；第三，在法律后果上，除非存在惡意，非行政指導(dǎo)者原則上不承擔(dān)法律責(zé)任；即使存在惡意，也是由指導(dǎo)者去承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，行政機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)責(zé)任。簡(jiǎn)單地說(shuō)，非正式行政指導(dǎo)是國(guó)家理性對(duì)于農(nóng)村私人生活和日常生活領(lǐng)域的滲透，以期提高農(nóng)民在公共生活中的理性程度，從而最大限度地降低國(guó)家理性同村民自治之間的對(duì)抗程度。在中國(guó)發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來(lái)講，我們從來(lái)都強(qiáng)調(diào)人民群眾是是歷史的創(chuàng)造者，實(shí)事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想?！叭罕娛俏覀兞α康脑慈?，群眾路線和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶?！?對(duì)于共產(chǎn)黨的政權(quán)來(lái)講，不憑借國(guó)家政權(quán)的力量，而運(yùn)用它的工作人員實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)的非正式指導(dǎo)，不應(yīng)當(dāng)是一件困難的事情。就組織資源來(lái)講，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)嚴(yán)密的整體，對(duì)于這個(gè)戰(zhàn)斗團(tuán)隊(duì)來(lái)講是不存在自治的問(wèn)題的。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和黨員遍布于社會(huì)生活的方方面面，它可以為非正式的行政指導(dǎo)提供有效的組織支撐。但是，目前很多地方對(duì)于展開(kāi)非正式的行政指導(dǎo)缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作風(fēng)漂浮甚至惡劣，不能同人民群眾打成一片。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度，就存在著比較大的問(wèn)題。這些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回鎮(zhèn)上，基本上不同普通群眾接觸；一到村里面就吃喝打牌，基本上不關(guān)心普通群眾的生產(chǎn)和生活，從而形成了一種“到村不下村”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也無(wú)法對(duì)村民提供有效的信息和知識(shí)。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)，但包村干部既不懂農(nóng)業(yè)又不懂工商業(yè)，對(duì)政策法律也是一片朦朧。有人戲稱，在稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“暴力威懾型”，誰(shuí)塊頭大誰(shuí)能力強(qiáng)；稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己都不知道干什么，變成了無(wú)所事事型，誰(shuí)跟本地干部搞得好關(guān)系誰(shuí)能力就強(qiáng)。三是鄉(xiāng)村黨組織本身處于半癱瘓的狀態(tài)，沒(méi)有明確的目標(biāo)，沒(méi)有相應(yīng)的資源，很難為非正式的行政指導(dǎo)提供幫助。鑒于此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的非正式行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做到：第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)建設(shè)，增進(jìn)村民與干部之間的信任，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農(nóng)村基本上不存在一個(gè)完整的“公共生活領(lǐng)域”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果要影響村民在鄉(xiāng)村公共生活之中的決策，唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語(yǔ)言的干部，會(huì)使得村民敬而遠(yuǎn)之；那種作風(fēng)惡劣、生活腐化的干部，會(huì)遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任，靠尊重，靠業(yè)績(jī)，更靠人品。有一些“能人”干部，自以為成績(jī)卓著而不屑于與村民打交道，實(shí)際上影響力是十分有限的。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)能力。給人一碗水，自己要有一桶水。從實(shí)際情況來(lái)看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要非常注意各種生產(chǎn)知識(shí)、政策法規(guī)知識(shí)的收集，然后有意識(shí)地通過(guò)干部傳遞給村民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己要非常注意學(xué)習(xí)，盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來(lái)。當(dāng)然這需要一定的獎(jiǎng)懲升遷制度的引導(dǎo)，要有合理的干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。第三是對(duì)干部的使用要適當(dāng)。政策法律水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的可以派往矛盾比較多的村；對(duì)工商業(yè)比較熟悉的干部可以派往工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村；對(duì)農(nóng)業(yè)比較熟悉的干部可以派往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。如果干部用非所長(zhǎng)，他就很難發(fā)揮自己的作用。目前推行的大學(xué)生村官制度當(dāng)然是一個(gè)比較好的制度，可以緩解農(nóng)村的人才匱乏，但是也存在著很大的問(wèn)題：大學(xué)生剛剛從學(xué)校畢業(yè)，難以融入農(nóng)村社