構(gòu)筑牢固的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理墻.doc

構(gòu)筑牢固的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理墻 文高建明 從狹義上講，PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理就是指通過(guò)構(gòu)筑一個(gè)嚴(yán)密的以特許權(quán)協(xié)議為核心的法律協(xié)議框架，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目參與各方之間的合理分配。從廣義上講，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理又是個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在定意義上涵蓋了PPP項(xiàng)目的各個(gè)方面，是一種PPP項(xiàng)目的綜合管理?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，筆者針對(duì)我國(guó)目前在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面暴露出的問題，提出一些改進(jìn)建議。 應(yīng)用PPP項(xiàng)目注意事項(xiàng) 界定PPP方式的應(yīng)用范圍。PPP作為一種投資建設(shè)方式已為許多國(guó)家所接受和采用，因此，遵循國(guó)際通則是必要的，但是，各國(guó)的具體情況又不盡相同，必須要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，創(chuàng)造具有中國(guó)特色的PPP發(fā)展模式。從PPP的應(yīng)用范圍和條件來(lái)看，盡管PPP融資方式可以作為彌補(bǔ)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的一種融資方式，但它并不能代替政府投資。這是因?yàn)?，從目前中?guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)態(tài)和政策環(huán)境看，PPP方式的推廣在地方利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)得到迅速加強(qiáng)，如不加以合理的限定和約束，容易導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不必要的過(guò)度民營(yíng)化，使國(guó)家利益蒙受損失。因此，國(guó)家應(yīng)合理限定PPP的運(yùn)用范圍，制定我國(guó)利用PPP投資的統(tǒng)一規(guī)劃，在項(xiàng)目的選擇上，既要與我國(guó)吸收外資的產(chǎn)業(yè)政策相一致，又要結(jié)合各行業(yè)的具體特點(diǎn)，首先考慮將收益性、半壟斷性、區(qū)域性的項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)渡，而對(duì)于高收益、高壟斷、影響范圍廣的項(xiàng)目則采取高度謹(jǐn)慎的態(tài)度。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目承建者的選擇不僅要著眼引進(jìn)外資，更應(yīng)該看重吸引國(guó)內(nèi)的民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在充分參照國(guó)際慣例的情況下，應(yīng)盡快由國(guó)家統(tǒng)一公布PPP項(xiàng)目目錄，以指導(dǎo)地方政府的招商行為，防止地方政府過(guò)度讓利，從而維護(hù)國(guó)家利益，保護(hù)投資者的權(quán)益。 形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是保證一個(gè)項(xiàng)目得以順利完成以及未來(lái)運(yùn)營(yíng)順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資激勵(lì)。同時(shí)，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤(rùn)收入。通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能收回，所以政府必須建立個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并有個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項(xiàng)目具有可持續(xù)性的前提是項(xiàng)目公司必須保持良好的財(cái)務(wù)狀況，同時(shí)利益相關(guān)方定要進(jìn)入監(jiān)管過(guò)程。政府監(jiān)管不利將會(huì)帶來(lái)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。 發(fā)展內(nèi)資PPP項(xiàng)目。中外經(jīng)驗(yàn)表明，采用內(nèi)資PPP方式在一定意義上要優(yōu)于外資PPP方式，而在中國(guó)當(dāng)前的具體環(huán)境下這些優(yōu)越性體現(xiàn)得更為突出。首先，內(nèi)資PpP風(fēng)險(xiǎn)管理比外資PPP容易。內(nèi)資PPP由于對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，風(fēng)險(xiǎn)較易管理，政府可以提供必要的保證，一般也不存在外匯風(fēng)險(xiǎn)。而進(jìn)步從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一味地發(fā)展外資PPP，對(duì)國(guó)內(nèi)的資金還會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，易助長(zhǎng)“泡沫經(jīng)濟(jì)”，對(duì)整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境形成更大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，利用內(nèi)資PPP方式可以帶動(dòng)國(guó)內(nèi)多個(gè)相關(guān)行業(yè)（如建筑承包業(yè)、設(shè)備制造業(yè)、建材業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)等）的發(fā)展，并有助于形成國(guó)內(nèi)有特色、有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)。最后，利用內(nèi)資PPP方式，還有助于培養(yǎng)PPP方面的專門人才，促進(jìn)我國(guó)公司走向國(guó)際PPP項(xiàng)目，在國(guó)際工程承包市場(chǎng)占有更多份額。 在內(nèi)資PPP項(xiàng)目公司的組成形式司題上，筆者認(rèn)為可以有以下四種方案：由地方政府出一部分資金入股，由民營(yíng)企業(yè)或國(guó)有企業(yè)出一部分資金入股；完全由以內(nèi)資效益好的國(guó)有企業(yè)投資；由民營(yíng)和個(gè)人投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議提供必要的保證和優(yōu)惠；運(yùn)營(yíng)效益好的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)及個(gè)人共同投資，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。 處理好項(xiàng)目產(chǎn)品用戶承受能力與外商投資者合理回報(bào)的關(guān)系。在PPP方式中，政府通常通過(guò)簽訂產(chǎn)品購(gòu)買協(xié)議承擔(dān)了大部分的產(chǎn)品銷售風(fēng)險(xiǎn)，而這其中的關(guān)鍵問題在于項(xiàng)目產(chǎn)品的定價(jià)水平，現(xiàn)階段，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域基本上實(shí)行的是按產(chǎn)品成本定價(jià)，這樣的價(jià)格顯然難以滿足外商投資PPP項(xiàng)目獲取合理利潤(rùn)回報(bào)的需要，而如果將基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格定得過(guò)高，則又可能超越了項(xiàng)目產(chǎn)品用戶的承載能力。這就要求政府在堅(jiān)持不承諾外商固定投資回報(bào)率的前提下，事先在PPP合同中對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)和產(chǎn)品價(jià)格確定一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)以及科學(xué)的浮動(dòng)幅度并加強(qiáng)監(jiān)控，做到既不影響外國(guó)投資者的回報(bào)，又不至因價(jià)格失控而帶來(lái)嚴(yán)重的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。 此外，要降低PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還可以通過(guò)采取多方面措施努力降低成本來(lái)實(shí)現(xiàn)，比如我們可以通過(guò)采取有效措施縮短前期融資的時(shí)間來(lái)降低成本，嚴(yán)格采用招投標(biāo)方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目招商，盡量要求外商采用國(guó)產(chǎn)先進(jìn)設(shè)備和雇傭我國(guó)勞動(dòng)力等。 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施 建立項(xiàng)目評(píng)估測(cè)算體系。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，就是要對(duì)PPp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，否則PPP項(xiàng)目難以成功實(shí)施。有必要在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立整套適合我國(guó)國(guó)情的項(xiàng)目評(píng)估測(cè)算體系，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)成本、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)短以及通貨膨脹因素進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算。在此基礎(chǔ)上，把中方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格控制在力所能及和可預(yù)測(cè)的范圍內(nèi)，防止因政府提供擔(dān)保太多，使項(xiàng)目過(guò)多依賴政府而失去活力。在特許權(quán)協(xié)議中，除了要明確項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)外，更要明確和細(xì)化政府部門對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目具有監(jiān)督、檢查、審計(jì)，以及如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司有不符合特許權(quán)規(guī)定的行為，予以糾正并依法處罰的權(quán)利。同時(shí)，規(guī)定當(dāng)形勢(shì)變化引起協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)不平衡時(shí)，可調(diào)整部分條款。 加強(qiáng)外匯風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)前，我國(guó)的人民幣還未完全實(shí)行可自由兌換，PPP項(xiàng)目還無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的外匯平衡，在這種情況下，國(guó)家可保證PPP項(xiàng)目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換，酌情承擔(dān)匯兌風(fēng)險(xiǎn)，以鼓勵(lì)外商利用PPP方式投資于我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在外匯管理方面，國(guó)家應(yīng)從有利于引進(jìn)外資，支持企業(yè)正常開展業(yè)務(wù)的角度出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目境內(nèi)外外匯賬戶的管理、國(guó)內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)、直接在境外支付、進(jìn)口付匯核銷等問題，制定具體的操作辦法，同時(shí)進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目特別是外商獨(dú)資企業(yè)的資本全部由外商投資者提供，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，其項(xiàng)目融資條件應(yīng)事先報(bào)國(guó)家外匯管理局審批。 設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。政府部門在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力，一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、民營(yíng)公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項(xiàng)目方案具有強(qiáng)烈的吸引力，才能使項(xiàng)目具有可操作性。 加緊專業(yè)人才培養(yǎng)。PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國(guó)際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。在我國(guó)，PPP模式尚屬新生事物，并具有國(guó)際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，我們?cè)谶@方面經(jīng)驗(yàn)不足，因此要著重加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。培養(yǎng)復(fù)合型、開拓型人才，才能增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。 目前，培養(yǎng)PPP專業(yè)人才，可以通過(guò)兩條途徑來(lái)進(jìn)行：是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國(guó)外主要的PPP建設(shè)項(xiàng)目，深入了解從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)到建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及轉(zhuǎn)交的全過(guò)程，了解政府PPP方式風(fēng)險(xiǎn)管理的辦法和經(jīng)驗(yàn)；二是請(qǐng)國(guó)外專家到中國(guó)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和專業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。 完善制度和法規(guī)建設(shè)。要調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行涉及PPP方式的立法，消除矛盾，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并制定專門針對(duì)PPP的單行立法，明確規(guī)定PPP和招投標(biāo)工作應(yīng)遵循的原則和各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的程序性規(guī)則，確立監(jiān)督部門，依法對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，降低PPP項(xiàng)目前期的政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。從立法的內(nèi)容來(lái)看，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面明確規(guī)定允許、限制或禁止實(shí)施以PPP方式承建基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)范圍；確定政府保證的范圍；確認(rèn)PPP特許權(quán)協(xié)議是我國(guó)國(guó)內(nèi)法律性質(zhì)的契約；明確規(guī)定PPP項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)及權(quán)限，規(guī)定項(xiàng)目的審批程序和運(yùn)作程序；要進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。 通過(guò)構(gòu)筑牢固的風(fēng)險(xiǎn)管理墻，提升