城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的理論反思.doc

城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的理論反思摘要公用事業(yè)所提供產(chǎn)品和服務(wù)的特性與整個行業(yè)的特性引發(fā)獨(dú)特的契約問題。公用事業(yè)在生產(chǎn)階段具備引入競爭的條件，在供給階段則具備壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)。政府承諾問題導(dǎo)致私人經(jīng)營會產(chǎn)生較高的再談判成本，而公有企業(yè)經(jīng)營則常常面臨著預(yù)算軟約束。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對稱雖然可以用機(jī)制設(shè)計(jì)來競爭彌補(bǔ)，但公用事業(yè)的特殊性使得委托代理理論應(yīng)用是有限的。 關(guān)鍵詞政府監(jiān)管 公用事業(yè) 政府承諾 信息約束 委托代理 2002年建設(shè)部發(fā)出關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見之后，有關(guān)城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的文獻(xiàn)增長迅速，人們對城市公用事業(yè)改革的動因、難點(diǎn)、阻力、改革的主要形式，及監(jiān)管的內(nèi)涵等問題，展開了較充分的討論。相關(guān)部門和城市也進(jìn)行了形式多樣的實(shí)踐，中國城市公用事業(yè)綠皮書公私合作制的中國試驗(yàn)（余暉和秦虹，2005）對此有一個較完整的介紹。 國外公用事業(yè)改革早在20世紀(jì)80年代即已大規(guī)模展開，一個基本經(jīng)驗(yàn)是，在公用事業(yè)中引入競爭機(jī)制。但這種努力，可能導(dǎo)致公用事業(yè)部分的私有化，甚至最終導(dǎo)致全面的私有化。公用事業(yè)特殊的契約特性，可能導(dǎo)致民營化后公眾承受壟斷和資本的雙重壓力。而且，已有的研究也表明，公用事業(yè)部門效率的提高，并不是來自民營化，而是來自競爭，把壟斷簡單地從公共部門轉(zhuǎn)向私人部門，絲毫不會促進(jìn)競爭（陳富良，2000）。國外和國內(nèi)都有這樣的實(shí)踐：城市公用事業(yè)民營之后又重新回到了國有制形式。人們認(rèn)識到，在公用事業(yè)領(lǐng)域，不受規(guī)制的私人壟斷比政府壟斷對消費(fèi)者的損害更大。本文針對公用事業(yè)改革與監(jiān)管過程中的幾個問題進(jìn)行一些理論上的反思。 一、公用事業(yè)的特點(diǎn)與契約問題 一般來說，公用事業(yè)包括城市供水與節(jié)水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理以及城市綠化等方面。公用事業(yè)的特性可以從產(chǎn)業(yè)特性和產(chǎn)品與服務(wù)特性兩個方面進(jìn)行歸納。 從公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)看，主要特點(diǎn)有，一是公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)大多是城市生產(chǎn)和生活中必不可少的物資，其他產(chǎn)品或服務(wù)很難替代（無相近的替代品），或者替代的成本較高，如自來水、城市公交。即使是管道供氣，有較近的替代品，但替代成本也不低。二是具有公益性。表現(xiàn)在它是城市所有居民共同使用，因而提供的企業(yè)負(fù)有一定的社會公益義務(wù)（普遍服務(wù)），不能分割使用。這樣，面對這種特性，價格機(jī)制不靈活，不能完全遵循供求機(jī)制。三是利益計(jì)算上的不確定性。由于公益性的存在，公用事業(yè)的社會利益是長期的，收益難以核算（非市場產(chǎn)出核算的困難），也就缺乏一個終止機(jī)制。四是需求的波動性。不同季節(jié)對自來水的需求，不同時間對電力的需求，不同天氣條件下或工作日對公交的需求等都存在差別。需求的波動導(dǎo)致生產(chǎn)設(shè)備利用率產(chǎn)生變化。 而從產(chǎn)業(yè)特性來看，城市公用事業(yè)在以下幾方面又有與其它產(chǎn)業(yè)不同的地方：一是地域性壟斷。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有鮮明的地域性，如自來水、管道供熱、管道燃?xì)獾?，只能在網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍之內(nèi)，不能在全國或全世界范圍內(nèi)自由流動。即使是在大中型城市，可能有多個自來水公司，也是多個垂直一體化的企業(yè)并存，各自壟斷服務(wù)區(qū)域的供給。而缺乏相近的替代品，則使這種壟斷性更強(qiáng)。二是具有投資大、回收期長與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。如自來水行業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營是高度資本密集型的，一次性投資大，自來水總管等固定成本都有很長的使用周期，投資專用性強(qiáng)，沉淀成本高。因而，重復(fù)設(shè)置自來水總管等固定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是不符合經(jīng)濟(jì)效率原則的。這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和大量的沉淀成本使自來水產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的自然壟斷特征。 以上這些特性，使得城市公用事業(yè)具有獨(dú)特的契約問題。 因較高的專用性投資所產(chǎn)生的沉淀成本，削弱了利用市場機(jī)制產(chǎn)生一流績效的能力。而消費(fèi)者要求得到低廉的價格和良好的服務(wù)，運(yùn)營商則要維護(hù)其資產(chǎn)而獲得壟斷利潤。 作為一種特殊行業(yè)，公用事業(yè)生產(chǎn)階段具備引入競爭的條件，而供給階段又具備壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)。因而，對于公用事業(yè)，既有民營化的可能，又有監(jiān)管的必要。作為自然壟斷行業(yè)，由于技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分，理論上企業(yè)可以盈利為目的生產(chǎn)商品和服務(wù)，消費(fèi)者可以根據(jù)價格和質(zhì)量選擇企業(yè)。但是，公用事業(yè)依托網(wǎng)絡(luò)而形成的壟斷，與一般商品服務(wù)的供給方式又不同，因而需要政府進(jìn)行監(jiān)管以消除負(fù)面影響，既限制壟斷高價，又確保服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給，優(yōu)化社會的資源配置，同時彌補(bǔ)公共服務(wù)中的信息不對稱。 但是，公用事業(yè)在管理和經(jīng)營方面的地區(qū)色彩較濃，存在區(qū)域差異性和地區(qū)溢出效應(yīng)。地域性壟斷使城市公用事業(yè)的經(jīng)營和管理只能限定在某一特定的區(qū)域之內(nèi)，區(qū)域差別使得公用事業(yè)的經(jīng)營和管理方式與水平不可能完全一致，區(qū)域直接溢出效應(yīng)和公益性，表明公用事業(yè)直接對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民生活產(chǎn)生支持和服務(wù)作用。這些特性使得城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)效用的發(fā)揮范圍限定在特定區(qū)域或城市，經(jīng)營管理水平和利益關(guān)系也相對較確定，因而地方政府對其發(fā)展又有了干預(yù)的積極性和責(zé)任。 二、政府承諾問題 市政公用設(shè)施服務(wù)市場化的特征之一就是以合同約束取代行政管理。在自然壟斷行業(yè)仿效市場，引入競爭機(jī)制，一個主要方式就是招標(biāo)。定期就公用事業(yè)的自然壟斷特許權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，雖然只有一家企業(yè)獲得特許權(quán)，但由于多家企業(yè)參與投標(biāo)，可形成締約前的競爭；又由于特許權(quán)的時限性，如5年后再次招標(biāo)，故已獲得特許權(quán)的企業(yè)，締約后也并不能高枕無憂。顯然，招標(biāo)方式，增加了企業(yè)的競爭壓力。另一方式是定價，價格上限被認(rèn)為是激勵效果較好的一種定價方式，它也有一個時限性，締約后也有一個重新談判問題。然而，由于技術(shù)、環(huán)境的變化，及人的計(jì)算能力的差異，任何合同都不可能是完備的，都存在一個再談判的問題，再談判增加了合約訂立的交易費(fèi)用。 有強(qiáng)制力的政府承諾問題，主要由以下因素引起。首先，由于技術(shù)的改進(jìn)和生產(chǎn)率的提高，公眾普遍感到現(xiàn)在服務(wù)價格偏高，要求提前修改合同，降低公用事業(yè)的收費(fèi)，政府可能迫于政治的壓力而提前修改合同，抽走企業(yè)的自身努力的結(jié)果；即使不提前修改合同，合同到期時，也會對企業(yè)提出更苛刻的合同，而產(chǎn)生鞭打快牛的現(xiàn)象。拉豐和梯若爾曾經(jīng)描述這種短期承諾的情形：當(dāng)?shù)诙谜l(fā)現(xiàn)企業(yè)的成本較低，它不大可能知道企業(yè)是由于進(jìn)行投資才降低了成本，還是成本本來就低而上一屆政府并未嚴(yán)格要求。換句話說，第二屆政府調(diào)整價格的可能性會對企業(yè)的選擇形成干預(yù)。第二屆政府如果擁有了修正上屆政府錯誤定價的權(quán)力，那么它就不會對企業(yè)的投資給予回報。其次，當(dāng)企業(yè)以各種理由，如經(jīng)營環(huán)境變壞、效益變差，提出為保證供給的可持續(xù)性，要求政府提前修改合同，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府可能迫于企業(yè)的壓力而提前修改合同，這又會產(chǎn)生預(yù)算軟約束問題，企業(yè)也無激勵去降低成本。再次，基于引進(jìn)外資的考慮，當(dāng)合同簽訂后，又有出價更高的企業(yè)要求進(jìn)入這一市場，新的投資者來了，政府可能出于資金的誘惑而中止或提前修改合同。因?yàn)橘Y金約束本來就是公用事業(yè)民營化的一個動機(jī)。一般來說，由于政府承諾問題，私人企業(yè)在經(jīng)營公用事業(yè)時，會產(chǎn)生過多的再談判成本。而公有企業(yè)在經(jīng)營公用事業(yè)時，則往往面臨著預(yù)算軟約束。 三、信息不對稱約束 政府監(jiān)管的理由之一就是彌補(bǔ)消費(fèi)者與廠商之間的信息不對稱。監(jiān)管機(jī)構(gòu)充當(dāng)了一個信息中介的作用。然而，監(jiān)管部門與被監(jiān)管者（運(yùn)營企業(yè)）之間也存在著嚴(yán)重的信息不對稱，監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于被監(jiān)管對象的成本等信息是不完全的。在民營化之前，政府可能控制公用事業(yè)經(jīng)營者的活動；民營化之后，政府與企業(yè)的關(guān)系需要重新調(diào)整，監(jiān)管者面對一個新的壟斷者。由于監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息不對稱，監(jiān)管者的政策可能偏好于產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)。由于這種信息不對稱，最優(yōu)監(jiān)管政策的設(shè)計(jì)面臨著激勵與企業(yè)的信息租金之間的權(quán)衡，而最優(yōu)規(guī)制政策的實(shí)現(xiàn)在于監(jiān)管者能提供一個完全甄別的合同菜單，讓企業(yè)自己選擇。機(jī)制設(shè)計(jì)理論在這方面做出了貢獻(xiàn)。認(rèn)為高效率的企業(yè)選擇高效能的激勵方案（固定價格合同），低效率的企業(yè)選擇低效能的激勵合同（成本加成合同）。既可以確保讓成本高的企業(yè)參與，又阻止了成本低的企業(yè)進(jìn)行尋租。但這種機(jī)制設(shè)計(jì)并沒有考慮到在公用事業(yè)中委托代理問題的特殊性。 四、委托代理問題 委托代理理論在城市公用事業(yè)中并不具備完全的適應(yīng)性，這反映在以下幾個方面： 一是公用事業(yè)中的多重委托代理特征。從縱向看，公用事業(yè)監(jiān)管中的委托代理包括四個層次：市民（公眾）、城市立法部門、監(jiān)管者、企業(yè)，這形成多重委托代理。這種關(guān)系的核心是,監(jiān)管者作為消費(fèi)者的代理人,它要確保被監(jiān)管企業(yè)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益,但是監(jiān)管者由于很難確保擁有作為交涉對手的被監(jiān)管企業(yè)的完全信息,所以常常伴隨著信息偏差。亦即作為代理人的監(jiān)管者不能確保擁有被監(jiān)管企業(yè)的成本條件、需求條件、技術(shù)、財(cái)務(wù)等的完全信息,雙方存在信息不對稱。在這種情況下,委托者如何公布被監(jiān)管企業(yè)的信息,則成為人們關(guān)心的問題。為此，消費(fèi)者要求監(jiān)管者能以法律權(quán)限實(shí)現(xiàn)被規(guī)制企業(yè)的信息公開，而且要求實(shí)行確切的監(jiān)管。如果監(jiān)管者能實(shí)行確切的監(jiān)管，監(jiān)管者本身則可以此而提高自身的地位和在社會上的評價，因此，建立這樣的激勵機(jī)制，對監(jiān)管者來說是必要的。激勵機(jī)制在監(jiān)管者與被監(jiān)管企業(yè)的委托-代理關(guān)系中是非常重要的。被監(jiān)管企業(yè)在監(jiān)管者認(rèn)可的供應(yīng)條件下準(zhǔn)確地向消費(fèi)者提供物品和服務(wù)時，如果沒有一定的收益，是不會有那樣的行動的，因此監(jiān)管者要給予被監(jiān)管企業(yè)從事這種行動的激勵性機(jī)制。 從橫向看，橫向多重委托代理的主要形式是兩個或兩個以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享對某一企業(yè)的監(jiān)管權(quán)。公用事業(yè)監(jiān)管部門、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安、交通等多部門共享對公用事業(yè)的監(jiān)管權(quán)。巴隆和馬蒂莫從合同的角度對這種多重委托人或公共代理人結(jié)構(gòu)進(jìn)行了理論分析。在他們的分析框架內(nèi)，假設(shè)在不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)之間，規(guī)制職責(zé)的分配是與其監(jiān)督技術(shù)相對應(yīng)的，或者說，監(jiān)督技術(shù)決定了規(guī)制職責(zé)。在這樣的假設(shè)下，每個規(guī)制機(jī)構(gòu)只能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)訂立合同，但這樣做勢必導(dǎo)致規(guī)制過程中規(guī)制機(jī)構(gòu)的不合作行為，在均衡狀態(tài)，最后得到的規(guī)制機(jī)制只是一種納什均衡，即每個規(guī)制機(jī)構(gòu)以分散化方式向企業(yè)提供規(guī)制機(jī)制（張昕竹、拉豐和易斯塔什，2000）。 建立有效的委托代理關(guān)系的核心是要建立一種激勵約束機(jī)制，在這一機(jī)制中，對于委托人而言，由他發(fā)出的激勵和約束信號必須是指向代理人的，而且這種指向越是方向明確，經(jīng)過的環(huán)節(jié)越少，激勵和約束信號的傳遞效率及由此形成對代理人的激勵和約束的效用就越高。反之，激勵約束信號傳遞的方向越模糊，經(jīng)過的環(huán)節(jié)越多，那么這種信號的傳遞效率及由此產(chǎn)生的對代理人的激勵和約束的效用就越低。由此推知，在其他條件相同的情況下，為實(shí)現(xiàn)同一委托代理事項(xiàng)，多層次的委托代理關(guān)系必定比直接或較少層次的委托代理關(guān)系所產(chǎn)生的效用損失來得高，其道德風(fēng)險也必定會更多，程度也必定會更嚴(yán)重。在政府監(jiān)管的縱向委托代理關(guān)系中，從消費(fèi)者到立法機(jī)關(guān)，到監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再到被監(jiān)管企業(yè)，其間存在著四重委托代理關(guān)系，鏈條較長，關(guān)系也較復(fù)雜。每一重委托代理關(guān)系中，都存在著道德風(fēng)險。因此，我們在對城市公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時，必須考慮到這種多重委托代理特征，如何縮短委托鏈條，將消費(fèi)者的意愿更直接地傳達(dá)到被監(jiān)管企業(yè)，如何避免代理人的道德風(fēng)險，使代理人更好地實(shí)現(xiàn)委托人的利益，是我們在制定監(jiān)管政策時必須審慎考慮的問題。從政府監(jiān)管的橫向委托代理關(guān)系來看，目前在我國的監(jiān)管現(xiàn)狀中表現(xiàn)得較為突出。一方面是監(jiān)管權(quán)力過于分散，企業(yè)的婆婆太多，企業(yè)自主權(quán)還不夠；另一方面是，該管的事沒人管，造成權(quán)力真空。因此在設(shè)計(jì)監(jiān)管政策時必須充分考慮到這一點(diǎn)。 二是代理人的參與約束可能不被考慮。機(jī)制設(shè)計(jì)要求考慮參與約束和激勵相容約束。在公用事業(yè)中，一方面，監(jiān)管是政府強(qiáng)制力的表現(xiàn)，即使不能接受監(jiān)管合同，也不能簡單地采取回避的方針，不能退出。委托人可能不需要考慮監(jiān)管合約的參與約束的情形，還與被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)公用事業(yè)的特性有關(guān)。在公用事業(yè)中，企業(yè)一旦接受了政府的準(zhǔn)入監(jiān)管，或獲得了政府的行政許可，在享受政府保護(hù)獨(dú)占這一市場的同時，也負(fù)有提供服務(wù)的義務(wù)，而此時，即使監(jiān)管者改變收費(fèi)合約，它也不能退出這一領(lǐng)域。另一方面，一些自然壟斷行業(yè)，由于資產(chǎn)的專用性和巨大的沉淀成本，企業(yè)在獲準(zhǔn)進(jìn)入特定行業(yè)后，如果監(jiān)管者改變收費(fèi)合約，企業(yè)即使想退出也不能輕易退出。因而，在監(jiān)管情形中，參與約束甚至是可以忽略不計(jì)的。 三是公用事業(yè)的監(jiān)管問題不完全等同于私人交易。在私人交易中，委托人承擔(dān)其假設(shè)的任何誤差的代價，而對一個要對生活必需品價格和質(zhì)量負(fù)責(zé)的監(jiān)管者來說，情況相反，如果監(jiān)管者關(guān)于代理人（企業(yè)）的知識的假設(shè)是錯誤的，卻是由消費(fèi)者和被監(jiān)管者（企業(yè)）來承擔(dān)后果。因而，把私人委托代理框架下的機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用到公用事業(yè)的監(jiān)管中會產(chǎn)生許多問題。 五、小結(jié)與建議 1.完善監(jiān)管制度建設(shè)，將競爭制度、產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度有機(jī)統(tǒng)一起來。長期以來，我國公用事業(yè)部門的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個重要方面，一是以國有投資為主導(dǎo)，二是以維護(hù)大企業(yè)利益為導(dǎo)向。經(jīng)過前一時期的改革，地方政府加大了對公用事業(yè)的投資力度，也引入了部分民營資本，但投資增長仍然無法滿足公用事業(yè)需求的增長，傳統(tǒng)規(guī)制的實(shí)質(zhì)并沒有改變，與民營化改革相適應(yīng)的政府規(guī)制制度尚未確立，如與民營化相對應(yīng)的價格規(guī)制、社會性規(guī)制，并沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革，基本上在沿用對國有企業(yè)的規(guī)制政策。政府部門在民營化改革過程中，規(guī)制的承諾問題也同樣存在。再者，改革的深度和廣度還不夠。城市自來水行業(yè)起步較早，其他行業(yè)如管道燃?xì)?、管道供熱、城市公交等方面民營化改革的步伐則相對遲緩，民營化有關(guān)各方的利益協(xié)調(diào)或不被重視或缺乏推進(jìn)。民營化改革不僅與民間投資者相關(guān)，而且也會影響消費(fèi)者及改制企業(yè)員工的利益，當(dāng)然也包括地方政府利益。但顯然，民營化引發(fā)的利益沖突與負(fù)面效應(yīng)尚未得到妥善解決。 民營化后，隨著監(jiān)管對象的多元化，監(jiān)管手段的多樣化，監(jiān)管內(nèi)容比較復(fù)雜（準(zhǔn)入退出、價格、質(zhì)量安全、標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)接入、競爭秩序等），需要完善監(jiān)管制度，改變自我監(jiān)管的現(xiàn)象，完善監(jiān)管的立法和制度，建立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)是公用事業(yè)市場化改革的基本內(nèi)容，結(jié)構(gòu)重組是公用事業(yè)有效競爭的基礎(chǔ)條件，監(jiān)管政策是公用事業(yè)市場化改革和發(fā)展的基本保證，公用事業(yè)的市場化改革應(yīng)該堅(jiān)持競爭制度、產(chǎn)權(quán)制度與監(jiān)管制度有機(jī)統(tǒng)一。 2.市場化改革的速度應(yīng)與社會條件相匹配，與產(chǎn)業(yè)特性相適應(yīng)。發(fā)展中國家地區(qū)發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，面臨的問題和發(fā)展的目標(biāo)也不同于歐美國家，急劇地推進(jìn)改革會超出經(jīng)濟(jì)社會的承受能力，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制度目標(biāo)和政策，并通過循序漸進(jìn)和適度的方式推進(jìn)民營化。在公用事業(yè)民營化過程中應(yīng)保持政府對公用事業(yè)一定的控制力，即國有資本占一定比例的產(chǎn)權(quán)控制，以實(shí)現(xiàn)私人資本與國有資本的有效均衡。 3.處理好政府的角色定位，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與市場機(jī)制的有效均衡。公用事業(yè)市場化改革，減少了政府對企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營的直接調(diào)控，以合同約束取代了行政干預(yù)。民營化過程中的政府職能是多方面的。首先