對(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)管體制調(diào)整的思考.pdf

中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理2005年第1期(總第199期)對(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)管體制調(diào)整的思考李建華(利川市衛(wèi)生監(jiān)督大隊(duì)，湖北利川445400)中圖分類(lèi)號(hào)R155.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1004-4663(2005)01-0025-03進(jìn)入21世紀(jì)以后，世界各國(guó)對(duì)食品安全的重視程度已達(dá)到了空前水平。我國(guó)政府亦不例外，多年來(lái)一直非常重視食品安全工作。尤其是今年的“阜陽(yáng)奶粉事件”后，已經(jīng)把這項(xiàng)工作擺上了非常重要的議事日程，國(guó)務(wù)院多次召開(kāi)會(huì)議研究食品安全工作，并于9月初下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定(以下簡(jiǎn)稱決定)，將對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行重大調(diào)整。食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非一墩而就，需要群策群智才能達(dá)到預(yù)期的目的。本文筆者結(jié)合多年從事食品衛(wèi)生監(jiān)督工作的體會(huì)就國(guó)務(wù)院對(duì)食品監(jiān)管體制的調(diào)整談幾點(diǎn)思考意見(jiàn)，供參考。1從法律的角度看調(diào)整方案出臺(tái)的程序有待商榷黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的治國(guó)方略，這一方略要求我們的一切行政行為都必須在法律的框架內(nèi)行事，食品的安全監(jiān)管已制訂了食品衛(wèi)生法等法律法規(guī)，那么再制訂一系列食品監(jiān)管的具體操作措施應(yīng)在食品衛(wèi)生法等法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，法律中沒(méi)有規(guī)定的也必須按照立法法的有關(guān)規(guī)定按程度進(jìn)行。食品衛(wèi)生法已對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)管部門(mén)作出明確的規(guī)定，那就是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作，國(guó)務(wù)院最近作出由質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門(mén)對(duì)食品安全進(jìn)行分段管理的決定已經(jīng)改變了食品衛(wèi)生法的規(guī)定，超出了在法律規(guī)定的授權(quán)范疇，有悖于立法法和行政許可法的有關(guān)規(guī)定。當(dāng)然國(guó)務(wù)院認(rèn)為原監(jiān)督管理模式已不適合與時(shí)俱進(jìn)的要求，需要對(duì)法律進(jìn)行修改，也只能按程序向全國(guó)人大報(bào)告工作提出修改建議，這是一種上行文，或者向法制辦等部門(mén)提出做好修訂的前期工作，將成熟的意見(jiàn)提交人大討論通過(guò)后由國(guó)家主席簽署命令公布實(shí)施，直接下發(fā)了具有普遍約束力的規(guī)范性文件，改變了原法律有關(guān)條文的立法本意，并要求有關(guān)部門(mén)作好法律的修訂工作，這樣我們就可以理解為，作先出了怎么辦的決定再由有關(guān)部門(mén)按照其要求作出法律的修訂，然后再送人大通過(guò)。那么人大的通過(guò)也只是一種形式了。假若說(shuō)人大在對(duì)修訂意見(jiàn)進(jìn)行審查時(shí)認(rèn)為沒(méi)有必要進(jìn)行調(diào)整通不過(guò)又怎么辦?顯然在程序上是不太恰當(dāng)?shù)?，按法律的層?jí)原則，下位法必須服從上位法，那么這個(gè)決定的法律效力就值得商榷了，這樣就會(huì)帶來(lái)很多麻煩，必將會(huì)導(dǎo)致亂作為和不作為的現(xiàn)象發(fā)生，因?yàn)樵诂F(xiàn)階段我們的法律教育還存在一定的差距，有相當(dāng)一部分官員們法律意識(shí)和法制觀念都還不是很強(qiáng)，只認(rèn)紅頭文件不認(rèn)法律規(guī)定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如我們?cè)谝粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行職業(yè)病防治法執(zhí)法時(shí)，向一位鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)宣傳了職業(yè)病防治法，要求配合執(zhí)行，這位鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō):“中國(guó)的法律有100多個(gè)，我不知道執(zhí)行哪個(gè)，你把市政府的文件拿來(lái)了我就執(zhí)行”。又如前不久楚天都市報(bào)刊載的一篇文章介紹，某省在安排今年中秋和國(guó)慶兩個(gè)節(jié)食品安全監(jiān)督檢查時(shí)，一位食品藥品監(jiān)督局負(fù)責(zé)人說(shuō):國(guó)務(wù)院已經(jīng)作出了由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，工商部門(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的監(jiān)管，衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲和學(xué)校食堂的監(jiān)管，如果消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)企業(yè)食品質(zhì)量問(wèn)題直接向質(zhì)監(jiān)局投訴，由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)查處，發(fā)現(xiàn)流通領(lǐng)域的質(zhì)量問(wèn)題由工商部門(mén)查處，消費(fèi)環(huán)節(jié)由衛(wèi)生部門(mén)查處。這就充分說(shuō)明這位負(fù)責(zé)人缺乏一些基本法律常識(shí)，決定的效力姑且不談，就是從時(shí)效上看也是不符合，決定也只是提出力爭(zhēng)在年底完成有關(guān)法律法規(guī)的修訂，確保20)5年1月1日實(shí)施，試想真有投訴食品生產(chǎn)企業(yè)的，質(zhì)監(jiān)部門(mén)是按食品衛(wèi)生法進(jìn)行查處還是按產(chǎn)品質(zhì)量法進(jìn)行查處，若查處了，生產(chǎn)企業(yè)起訴質(zhì)監(jiān)部門(mén)亂作為，法庭又將如何判決，同時(shí)衛(wèi)生部門(mén)放棄了對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督權(quán)，發(fā)生了食品安全事故，又將如何追究責(zé)任。筆者認(rèn)為，在沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)修訂之前下發(fā)了具有普遍約束力的規(guī)范性文件顯得隨便，不嚴(yán)謹(jǐn)，從法律的角度看，程序上不恰當(dāng)，缺乏效力，時(shí)效性模糊，不能真正體現(xiàn)依法行政。2從現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的運(yùn)作看調(diào)整不具有必要性食品衛(wèi)生法是我國(guó)法律體系中的一部經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢證的符合我國(guó)實(shí)際情況的一部重要的法律，我國(guó)早在1982年就已制訂了這部法律，經(jīng)過(guò)12年的試行后，又于1995年進(jìn)行了修訂。食品衛(wèi)生法的制訂，修改始終遵循保障人民身體健康，增強(qiáng)人民體質(zhì)的立法宗旨，緊緊圍繞讓人民吃上放心食品這一目的。食品衛(wèi)生法確立了食品衛(wèi)生的監(jiān)管體制，食品衛(wèi)生監(jiān)管體制是國(guó)家對(duì)食品衛(wèi)生實(shí)施監(jiān)督管理采取的組織形式和基本制度，它是國(guó)家有關(guān)食品衛(wèi)生的法律、法規(guī)和方針，政策得以貫徹落實(shí)的組織保障和制度保障，食品衛(wèi)生法規(guī)定:“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生的管理工作”，其目的在于明確我國(guó)的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制，分清了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)與國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)的職責(zé)，衛(wèi)生部作為國(guó)務(wù)院綜合管理全國(guó)衛(wèi)生工作的職能部門(mén)，依法對(duì)全國(guó)的食品衛(wèi)生實(shí)施國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督，除法律授權(quán)鐵路、交通和軍隊(duì)行政的職責(zé)外，衛(wèi)生部單獨(dú)或領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行。多年來(lái)，各級(jí)政府，各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)認(rèn)真貫徹這部法律，為確保食品安全，促進(jìn)廣大人民群眾身體健康，保護(hù)人民生命安全發(fā)揮了巨大的作用，法律的各項(xiàng)規(guī)定總的來(lái)講都是非?？茖W(xué)的，也是便于操作的，食品衛(wèi)生法涵蓋了食品除種養(yǎng)殖業(yè)以外生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，也涵蓋了食品的質(zhì)量監(jiān)管。在實(shí)際操作中為什么出現(xiàn)了多頭執(zhí)法，交叉重疊執(zhí)法這一說(shuō)呢?原因不在法律的規(guī)定，完全是人為造成的，在產(chǎn)品質(zhì)量法頒布后，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)真研究法律的內(nèi)在關(guān)系，認(rèn)為只要是產(chǎn)品都由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，一但發(fā)生食品安全事故后亂點(diǎn)鴛鴦譜，導(dǎo)致多個(gè)部門(mén)都去插一桿子。本應(yīng)由衛(wèi)生行政部門(mén)查處的案件，衛(wèi)生行政部門(mén)反倒無(wú)所適從，另外就是目前我國(guó)的財(cái)政體制尚未完全建立，許多地方執(zhí)法部門(mén)還是靠執(zhí)法收人來(lái)養(yǎng)活職工和開(kāi)展工作，這樣就難免出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)的問(wèn)題。一些執(zhí)法部門(mén)看到有利可圖25萬(wàn)方數(shù)據(jù)的地方就違法越位亂作為，有些無(wú)利可圖的地方可能都不去作為。久而久之好象質(zhì)監(jiān)、工商對(duì)食品質(zhì)量的監(jiān)管就明正言順了，以致于現(xiàn)在還要將其合法化。再加之對(duì)執(zhí)法越位錯(cuò)位的問(wèn)題追究不嚴(yán)，多年來(lái)就形成了這種怪現(xiàn)象。阜陽(yáng)的奶粉事件就充分暴露了這些問(wèn)題，為了一些部門(mén)利益多個(gè)部門(mén)去監(jiān)管了，但誰(shuí)都沒(méi)負(fù)到責(zé)，當(dāng)然從失職這個(gè)角度筆者認(rèn)為依法應(yīng)該是衛(wèi)生部門(mén)負(fù)完全責(zé)任，其他部門(mén)只應(yīng)該追究其他違法責(zé)任。我國(guó)的立法法明確規(guī)定了法律適用的一些規(guī)則，在適用規(guī)則上立法法首先明確了法律、行政法規(guī)地方法規(guī)和規(guī)章的效力等級(jí)，明確規(guī)定了一切法律法規(guī)不得同憲法相抵觸，法律的效力高于行政法規(guī)，同一機(jī)關(guān)制訂的法律、法規(guī)特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的適用特別規(guī)定，也就是特別法優(yōu)于一般法。我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量法是調(diào)整產(chǎn)品質(zhì)量的一般法律，產(chǎn)品質(zhì)量法中產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品，那么產(chǎn)品質(zhì)量法在調(diào)整產(chǎn)品質(zhì)量方面就是具有一般意義的一般法律規(guī)定，而食品衛(wèi)生法規(guī)定，一切從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的都適用本法，食品也是一種產(chǎn)品，只是一種更為具體的特定的產(chǎn)品，相對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量法的一般規(guī)定而言，食品衛(wèi)生法是對(duì)食品這種產(chǎn)品的特殊規(guī)定，依照立法法確定的原則，在食品衛(wèi)生管理方面的管理中應(yīng)當(dāng)適用食品衛(wèi)生法，產(chǎn)品質(zhì)量法在立法時(shí)也作出了明確的規(guī)定，“對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門(mén)另有規(guī)定，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行”。食品衛(wèi)生法對(duì)食品這一概念也作出了規(guī)定，即各種供人食用或飲用的成品和原料，及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，食品衛(wèi)生法不論是在監(jiān)管過(guò)程或是監(jiān)管結(jié)果上的規(guī)定已經(jīng)完全涵蓋了質(zhì)量監(jiān)管的內(nèi)容，比如食品應(yīng)當(dāng)無(wú)毒無(wú)害，符合應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等等，明確了衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)、采集、收購(gòu)、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，權(quán)利和責(zé)任都是非常明確的，怎么監(jiān)管，管些什么已經(jīng)規(guī)定得非常清楚，是不存在交叉和重疊的。質(zhì)監(jiān)工商部門(mén)對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，超越了職權(quán)，是一種越位和錯(cuò)位行為。同時(shí)，食品衛(wèi)生法也已貫徹實(shí)施20多年，衛(wèi)生部門(mén)也積累了很多的經(jīng)驗(yàn)，壯大了一支衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍，培養(yǎng)了一大批專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，建立了一個(gè)初具規(guī)模的技術(shù)支撐體系，也構(gòu)筑了一套較為完善的法律體系，通過(guò)克服當(dāng)前存在的一些突出問(wèn)題，再加之政府和各界的高度重視是完全能夠勝任除種養(yǎng)殖業(yè)以外食品安全監(jiān)管工作的。3從調(diào)整的內(nèi)容上看調(diào)整不具有可操作性將食品的監(jiān)管分為種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)存在很多弊端，不便于實(shí)施。第一，在整個(gè)食品的生產(chǎn)流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)是相互交織互相滲透的，難以將其分開(kāi)，食品衛(wèi)生法調(diào)整的是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是指一切從事食品的生產(chǎn)(不包括種植養(yǎng)殖業(yè))、采集、收購(gòu)、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷(xiāo)售等活動(dòng)，人為的將其分為三個(gè)孤立的階段，有閉門(mén)造車(chē)、脫離實(shí)際之嫌。好象從理論上看是各負(fù)其職，增強(qiáng)了責(zé)任感，實(shí)際操作起來(lái)將有扯不盡的皮，將會(huì)出現(xiàn)種種新的交叉重疊和監(jiān)管真空。在目前這種財(cái)政體制下，甚至可能出現(xiàn)有利可圖的地方交叉重疊多家爭(zhēng)著干，對(duì)無(wú)利可圖的交叉地方將會(huì)成為“金三角”誰(shuí)也不去管，出了問(wèn)題誰(shuí)的責(zé)任也不好追究，完全可能出現(xiàn)職責(zé)不清。因?yàn)榧仁箤⑹称沸l(wèi)生法進(jìn)行修訂，同時(shí)還制訂若干個(gè)配套法規(guī)也難以窮盡一些復(fù)雜的監(jiān)管問(wèn)題。女汀學(xué)校食堂加工蛋糕供應(yīng)給學(xué)生，是按生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督還是流通環(huán)節(jié)或是消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，又如前不久楚天都市報(bào)的一篇文章中，某省技術(shù)監(jiān)督局答一位消費(fèi)者提問(wèn):“如在超市購(gòu)買(mǎi)一包副食，回去后發(fā)現(xiàn)其中有老鼠屎，應(yīng)找哪個(gè)部門(mén)?”答:“應(yīng)該找當(dāng)?shù)丶夹g(shù)監(jiān)督部門(mén)?！痹囅?，如果說(shuō)這個(gè)消費(fèi)者問(wèn)工商部門(mén)的發(fā)言人，可能回答的是找衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)。那么這個(gè)問(wèn)題究竟歸誰(shuí)管，在我看來(lái)是都可以管，誰(shuí)都可以不管。又如一家大型超市既有從外購(gòu)進(jìn)的食品、副食品銷(xiāo)售，又有熟肉制品加工，同時(shí)還加工蛋糕和配制冷飲供顧客飲用，那么對(duì)這家超市質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生三個(gè)部門(mén)都必須要去進(jìn)行監(jiān)管，甚至在一天之內(nèi)都去了，有的東西可能都會(huì)去抽樣檢測(cè)，這個(gè)超市將會(huì)花很多的精力來(lái)應(yīng)付。一旦發(fā)生了食物中毒事故也是一個(gè)很難處理的事，比如一家酒店在這家超市購(gòu)進(jìn)了一批無(wú)定型包裝的食品顧客食用后發(fā)生了食物中毒，在調(diào)查原因時(shí)就很難辦了，這種食品可能是在酒店污染的，也可能是在超市污染的，也可能是產(chǎn)品在生產(chǎn)時(shí)本身質(zhì)量有問(wèn)題，衛(wèi)生部門(mén)要對(duì)流通環(huán)節(jié)和生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查就很難了，沒(méi)有監(jiān)督檢查權(quán)限，這樣又得麻煩質(zhì)監(jiān)、工商部門(mén)幫忙共同進(jìn)行調(diào)查，有時(shí)可能是一果多因，責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)也很難劃分。第二，實(shí)行分段的多部門(mén)監(jiān)管不利于各項(xiàng)衛(wèi)生監(jiān)督和管理資源的整合。食品衛(wèi)生安全監(jiān)管工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的工作，不同于一般意義的產(chǎn)品監(jiān)管，對(duì)食品污染和中毒事故的調(diào)查處理需要有流行病學(xué)和臨床醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)人員來(lái)進(jìn)行，多部門(mén)監(jiān)管多個(gè)部門(mén)都得配備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才，衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人才的管理又歸行政部門(mén)，會(huì)帶來(lái)很多新的麻煩，同時(shí)各單位還得配備食品的檢測(cè)檢驗(yàn)設(shè)備和人員，尤其工商部門(mén)還要重新建立實(shí)驗(yàn)室。檢驗(yàn)資源共享的問(wèn)題很難落到實(shí)處。這樣必然導(dǎo)致人才物的浪費(fèi)，衛(wèi)生部門(mén)將會(huì)有很多的人才閑置，其他部門(mén)又奇缺。衛(wèi)生部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員是走了又不行，不走又事情不多，不能充分發(fā)揮其作用。多部門(mén)的分段監(jiān)管還會(huì)增加政府的管理難度，多個(gè)部門(mén)監(jiān)管一個(gè)方面的事需要政府協(xié)調(diào)，這樣又提高了政府的管理成本，降低了管理效率，食品藥品監(jiān)管部門(mén)作為一個(gè)部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)多個(gè)平級(jí)部門(mén)缺乏權(quán)威性，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)又還需要政府增加一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。4從目前食品衛(wèi)生監(jiān)管工作上看也確實(shí)存在很多的問(wèn)題需要解決應(yīng)當(dāng)承認(rèn)當(dāng)前的食品衛(wèi)生監(jiān)管還存在不少的問(wèn)題，需要改進(jìn)和加強(qiáng)，也正是因?yàn)椴簧俚膯?wèn)題導(dǎo)致食品污染和食品中毒事件的時(shí)有發(fā)生，主要有以下幾個(gè)方面。4.1衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)還不是很健全和完善。過(guò)去食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作一直是委托衛(wèi)生防疫站負(fù)責(zé)，不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，雖然衛(wèi)生部已作出決定，建立獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督體系，但各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還有相當(dāng)?shù)牟罹?，衛(wèi)生部要求在2001年底前各縣(市)必須設(shè)立獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直到現(xiàn)在還有不少的地(市)一級(jí)都還未從衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)工作上必然受到極大的影響。4.2財(cái)政體制不健全，對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督方面投入有限，制約了衛(wèi)生監(jiān)督工作的開(kāi)展。目前很多地方衛(wèi)生監(jiān)督工作還是靠執(zhí)法收人來(lái)養(yǎng)活執(zhí)法人員，利益驅(qū)動(dòng)的問(wèn)題非常突出，很難保證公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。投人的不足使監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦案設(shè)備，交流工具，嚴(yán)重缺乏，許多的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作難以開(kāi)展，樣品的檢驗(yàn)靠收費(fèi)來(lái)維持，收不到費(fèi)就無(wú)法進(jìn)行檢驗(yàn)。4.3經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方保護(hù)主義依然存在。我們整個(gè)國(guó)家還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，尤其是一些貧困地區(qū)，沒(méi)有什么經(jīng)濟(jì)來(lái)源，僅有的幾家食品26萬(wàn)方數(shù)據(jù)關(guān)于基層衛(wèi)生監(jiān)督工作管理機(jī)制探討與研究韓力，張東發(fā)(天津市東麗區(qū)衛(wèi)生防病站，天津300300)【中圖分類(lèi)號(hào)R194文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1004-4663(2005)01-0027-03從上世紀(jì)八十年代起，衛(wèi)生防病機(jī)構(gòu)肩負(fù)起衛(wèi)生監(jiān)督工作，經(jīng)過(guò)近二十年的工作實(shí)踐，摸索出豐富的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)出許多愛(ài)崗敬業(yè)、專(zhuān)業(yè)精通的衛(wèi)生監(jiān)督員，使衛(wèi)生監(jiān)督工作取得了顯著成效。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成立，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展，以及我國(guó)在加人WTO后，衛(wèi)生監(jiān)督工作出現(xiàn)了許多新情況與新問(wèn)題，這些新的困難的出現(xiàn)，充分說(shuō)明了以往衛(wèi)生監(jiān)督工作管理模式已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的需求。1目前衛(wèi)生監(jiān)督工作存在問(wèn)題1.1衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)展不平衡，監(jiān)管水平不一由于我國(guó)疆土范圍廣大，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，衛(wèi)生監(jiān)督工作中受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的制約較大，對(duì)于衛(wèi)生法律法規(guī)的理解和執(zhí)行程度存在差異，特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，為了迅速脫貧而重引資、輕監(jiān)管，在許多食品廠、工廠企業(yè)、集貿(mào)市場(chǎng)等建成運(yùn)行后，沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督管理，部分執(zhí)法工作尚處于空白狀態(tài)。1.2衛(wèi)生法律、法規(guī)存在缺陷，修訂不及時(shí)部分現(xiàn)行衛(wèi)生法律、法規(guī)為多年前制定，而且修訂的周期過(guò)長(zhǎng)，有部分條款已經(jīng)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展速度，有的處罰條款自由裁量權(quán)過(guò)大，處罰尺度不容易掌握，如食品衛(wèi)生法中對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的處罰為500至30000元；有的條款制定過(guò)于簡(jiǎn)略，如公共場(chǎng)所管理?xiàng)l例及相應(yīng)細(xì)則中未提及對(duì)查封無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的條款，對(duì)于一些新興行業(yè)(網(wǎng)吧、足浴)的管理也沒(méi)有明文規(guī)定，又如食品衛(wèi)生法中對(duì)于拒絕監(jiān)測(cè)的單位處罰也未有明確規(guī)定。由于相應(yīng)的法律、法規(guī)得不到及時(shí)修訂，也使衛(wèi)生執(zhí)法者缺乏有力的法律依據(jù)，甚至一些實(shí)際中正在執(zhí)行的監(jiān)督工作內(nèi)容，不在法律規(guī)定范圍內(nèi)。對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)者的明顯違法行為，由于得不到法律法規(guī)的明確支持，只能束手無(wú)策。1.3監(jiān)督執(zhí)法與有償服務(wù)并存，影響執(zhí)法公正在實(shí)際工作中，基層單位的衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費(fèi)絕大部分是通過(guò)有償服務(wù)收費(fèi)獲得的，而有償服務(wù)的對(duì)象幾乎全部為管理相對(duì)人，監(jiān)督人員一邊執(zhí)法、一邊收費(fèi)，很難體現(xiàn)法律公正性、公平性和“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，使衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、執(zhí)法力度都受到了嚴(yán)重影響。由于對(duì)基層衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)的資金投人很有限，為了維持衛(wèi)生監(jiān)督與防病工作的運(yùn)轉(zhuǎn)，為保證自身的生存和發(fā)展，絕大多數(shù)的基層衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)都將收費(fèi)做為首要任務(wù)，所以一線的監(jiān)督人員對(duì)于管理相對(duì)人的執(zhí)法內(nèi)容主要是與收費(fèi)有關(guān)的體檢、辦證，監(jiān)生產(chǎn)企業(yè)和食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)便成了當(dāng)?shù)卣闹еa(chǎn)業(yè)，成了主要的稅收來(lái)源，而當(dāng)?shù)氐睦习傩盏馁?gòu)買(mǎi)力也很有限，只能購(gòu)買(mǎi)一些廉價(jià)的劣質(zhì)食品，要對(duì)這些企業(yè)按照食品衛(wèi)生法的規(guī)定去查處，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致這些企業(yè)破產(chǎn)，當(dāng)?shù)卣蜁?huì)出面干涉，監(jiān)督的措施很難進(jìn)行到位。4.4責(zé)任追究不力，失職現(xiàn)象突出。目前還尚無(wú)一套完整的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度，缺乏一些可操作性的東西，即使出現(xiàn)了食品安全事故，對(duì)監(jiān)管部門(mén)的追究也是很不力的，尤其是在“非典”以前更為突出，這樣就導(dǎo)致了部分監(jiān)督人員，沒(méi)有責(zé)任感和緊迫感，思想上沒(méi)有壓力，不作為的現(xiàn)象表現(xiàn)得非常突出，使食品監(jiān)管出現(xiàn)了不少的盲點(diǎn)、盲區(qū)。再加之對(duì)一些違法現(xiàn)象打擊不力，使少數(shù)制假售劣的不法分子有了立足之地，膽大妄為。4.5對(duì)食品衛(wèi)生法等法律法規(guī)的宣傳教育不力，執(zhí)法氛圍有待加強(qiáng)。在整個(gè)食品衛(wèi)生法的宣傳教育中只注重了對(duì)從業(yè)單位和從業(yè)人員的宣傳，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和普通老百姓的宣傳教育還存在很大的差距，有不少的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)食品衛(wèi)生法知之甚少，重視不夠。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)老是說(shuō)外行話，瞎指揮。普通老百姓對(duì)食品衛(wèi)生法的了解就更少了，缺乏自我保護(hù)意識(shí)。5幾點(diǎn)建議第一，維持食品衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)狀，按照食品衛(wèi)生法的規(guī)定繼續(xù)由衛(wèi)生行政主管部門(mén)對(duì)食品的