我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的新階段和新內(nèi)涵

1 我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的 新階段 和新內(nèi)涵 魏后凱 （中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西部發(fā)展研究中心主任 、研究員、博導(dǎo) ） （本文載 中國(guó)金融 2004 年第 14 期） 今年 3 月，國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)， 該意見(jiàn)從 10 個(gè)方面對(duì)今后進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)做出了具體安排，并提出了相應(yīng)的政策措施?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)對(duì)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的一次重大調(diào)整，它進(jìn)一步豐富了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的內(nèi)涵，表明了我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入 到 一個(gè)新的階段。 一 、 我國(guó) 西部大開(kāi)發(fā) 的成就與 問(wèn)題 自 1999 年中央提出實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，至今已接近 5 個(gè)年頭。在過(guò)去 的 5 年中， 我國(guó) 西部大開(kāi)發(fā)正在按照國(guó)家的計(jì)劃部署穩(wěn)步地推進(jìn)，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了較大成就，這就 為 今后西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。到 2003年 底 ，國(guó)家共在西部地區(qū)新開(kāi)工建設(shè)了 50 個(gè)重點(diǎn) 工程 ，包括“ 西氣東輸 ” 、 “ 西電東送 ” 、青藏鐵路、水利樞紐、交通干線 、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等 ，投資總規(guī)模 達(dá) 7300 多億元 。 其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目完成投資2000 多億元。 中央財(cái)政性建設(shè)資金用于西部開(kāi)發(fā)約 3600 多 億元 ，其中， 長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金 2200 多 億元。西部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額增加 9500 多億元。 在國(guó)家政策的有力支持下，西部地區(qū)投資明顯增加，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得較大進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐步加快。 自 1999 年以來(lái)，西部 12 省區(qū)市 連續(xù) 4 年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平，也高于東部 11 省市。 2000-2002 年，西部 12 省區(qū)市 全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng) 16.80%，既高于全國(guó) 13.11%的平均水平，也 2 高于東部 11 省市 12.47%和中部 8 省 15.93%的水平 。 2003 年，西部固定資產(chǎn)投資比上年增長(zhǎng) 30.7%，仍高于中部地區(qū)。 從 1999 年到 2003年，西部地區(qū) GDP 增長(zhǎng)速度已連續(xù) 5 年 逐年加快， 1999 年為 7.3%，2000年為 8.5%， 2001年為 8.7%， 2002年 為 9.0%， 2003年 已達(dá)到 11.2%。西部與東部地區(qū)間 GDP 增長(zhǎng)速度差距由 1999 年的 2.49 個(gè)百分點(diǎn)，縮小到 2002 年的 1.65 個(gè)百分點(diǎn)。 然而，由于多方面的原因，當(dāng)前在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的過(guò)程中也尚存在 不少 問(wèn)題 ： 一是實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)以后，雖然國(guó)家財(cái)政在西部地區(qū)投資明顯增加，但國(guó)內(nèi) 民間資金和外商投資并沒(méi)有相應(yīng) 地大規(guī)模跟進(jìn) 。從 2000 年到 2003 年， 西部地區(qū)實(shí)際利用外商 直接 投資 占全國(guó)比重 由 4.55%下降到 3.22%。 二是目 前各地均把開(kāi)發(fā)投資的重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，而對(duì)特色產(chǎn)業(yè)特別是加工制造業(yè)的發(fā)展沒(méi)有引起足夠的重視，導(dǎo)致西部工業(yè)化推進(jìn)緩慢，工 業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)份額下降，使西部經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。 三是雖然西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在逐步加快，但在全國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的宏觀背景中，西部與東部地區(qū)之間的 發(fā)展差距在進(jìn)一步拉大，逐步縮小地區(qū)差距仍將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。 四是在改革開(kāi)放方面，西部地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)尚存在較大差距，遠(yuǎn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，外商投資和出口占全國(guó)的份額呈不斷 下降的趨勢(shì)，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，其對(duì)地區(qū)經(jīng) 濟(jì)的拉動(dòng)作用很小。 五是國(guó)家在西部地區(qū)投資的一些大型項(xiàng)目，有的跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密，有的通過(guò)外地（主要是沿海地區(qū)）采購(gòu)和承包，其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和乘數(shù)作用并沒(méi)有預(yù)期的那樣大。 二 、 當(dāng)前 西部 大 開(kāi)發(fā) 已經(jīng) 進(jìn)入新階段 應(yīng)該說(shuō)，前 5 年我國(guó)西部開(kāi)發(fā)還處于起步階段，國(guó)家把重點(diǎn)集中在 基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，而且主要是依靠帶標(biāo)志性的大項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)的。無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，都為今后西部開(kāi)發(fā)奠定了一個(gè)較好的投資環(huán)境基礎(chǔ) ，為 未來(lái) 西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化和城市化的推進(jìn) 創(chuàng)造 了 一個(gè)有利條件。 當(dāng)然，客觀地講，前 3 一階 段的 西部 開(kāi)發(fā)， 既取得了較大的成效，也存在不少問(wèn)題 。 針對(duì)這些問(wèn)題以及對(duì)前些年經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)， 國(guó)務(wù)院 頒布了 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn) 。 該意見(jiàn)的頒布實(shí)施，表明我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)已由過(guò)去的起步階段或啟動(dòng)期，進(jìn)入到一個(gè)新的 以政策“微調(diào)”為特點(diǎn)的 戰(zhàn)略調(diào)整階段。 在這一戰(zhàn)略調(diào)整的新階段，我國(guó)實(shí)施 西部 大 開(kāi)發(fā)的 戰(zhàn)略 目標(biāo) 、方針和重大部署 雖然 不會(huì)改變， 但在具體開(kāi)發(fā)策略、相關(guān)政策措施以及側(cè)重點(diǎn)上將會(huì)根據(jù)新情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，也就是我們所講的“ 微調(diào) ” 。 所以說(shuō) 我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入 到一個(gè)以政策“微調(diào)”為特點(diǎn)的新階段 ， 這主要有以 下幾方面的原因：首先，西部大開(kāi)發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)中央提出的建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的新西部目標(biāo)，就必須分階段有重點(diǎn)有計(jì)劃地逐步推進(jìn)。這樣在實(shí)施西部開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，就必須根據(jù)情況的變化不斷對(duì)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。其次， 近年來(lái) 在 實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，雖然取得了較大成效，但也存在不少問(wèn)題。這樣就需要針對(duì)這些問(wèn)題，適時(shí)對(duì)某些政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整 ，以提高政策實(shí)施的效果 。第三，過(guò)去西部開(kāi)發(fā)的重點(diǎn) 主要集中在 基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，在今后一段時(shí)期內(nèi)，雖然這些領(lǐng)域仍然是開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)之一，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，如果西部 投資 環(huán)境改善了，而產(chǎn)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，居民收入仍然較低，國(guó)內(nèi)外民間資本不能大規(guī)模進(jìn)入，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的目標(biāo)也只能是一句空話。 第四 ，西部大開(kāi)發(fā)作為國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，必須走上法制化和制度化的軌道，從法律上明確西部大開(kāi)發(fā)的地位以及相關(guān)制度和政策措施。 三、新階段實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的新 內(nèi)涵 在以政策“微調(diào)”為特色的新階段，我國(guó)西部開(kāi)發(fā)將進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，尤其是要加快已經(jīng)開(kāi)工的 青藏鐵路、 “ 西氣東輸 ” 、 “ 西電東送 ” 、水利樞紐、交通干線等重大項(xiàng)目 以及 退耕還林、天然林保護(hù)、防沙治沙等生態(tài)建設(shè)工程 的建設(shè)，使之盡 快完工、盡快發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。 我以為，至少在近中期內(nèi)， 4 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍將是西部開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要方面 ，而西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù) 。因?yàn)槿绻鞑康貐^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施 和生態(tài)環(huán)境沒(méi)有較大的改善，西部地區(qū)的發(fā)展以及民間資本的進(jìn)入將會(huì)面臨較大的困難。 在此基礎(chǔ)上，國(guó)家 還需要 對(duì) 西部開(kāi)發(fā)的一些政策措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，由此賦予新階段實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的一些新內(nèi)涵。 一是今后西部開(kāi)發(fā)將更加體現(xiàn)富民的目標(biāo)。 從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的角度看，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的根本目標(biāo)應(yīng)該是富民強(qiáng)區(qū)，即民要富、區(qū)要強(qiáng)，而且民富是區(qū)強(qiáng)的基礎(chǔ)和前 提條件。過(guò)去，我們?cè)谖鞑康貐^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，雖然也有利于推動(dòng)西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)富民目標(biāo)， 但 在有些方面聯(lián)系還不夠緊密。今后 ， 國(guó)家將更加重視一些富民項(xiàng)目和富民的政策問(wèn)題。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，將更加重視那些直接聯(lián)系到千家萬(wàn)戶的中小型項(xiàng)目，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療 衛(wèi)生 和文化事業(yè)等。 在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，國(guó)家明確提出 要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo) ， 切實(shí)解決農(nóng)民增收和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題 。此外，今后 中央 西部 政策的目標(biāo) 還應(yīng) 將公共服務(wù)水平的均等化提到重要的戰(zhàn)略高度，以便使各地區(qū)居民能夠享受大體一致的公 共支出和服務(wù)水平。 二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將越來(lái)越受到重視。 近年來(lái)，西部地區(qū)工業(yè)化推進(jìn)緩慢，工業(yè)市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)力在逐步下降。2002 年，西部地區(qū)基建投資的 60%集中在電力和交通郵電兩大部門(mén)，制造業(yè)投資僅占 5%。從 1998 年到 2002 年，西部 12 省區(qū)市工業(yè)增加值占全國(guó)比重由 14.7%下降到 13.5%，減少了 1.2 個(gè)百分點(diǎn)。為加快西部工業(yè)化進(jìn)程， 促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，當(dāng)前國(guó)家已把培育發(fā)展西部特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提到重要的日程上來(lái)。國(guó)務(wù)院西部辦正在組織有關(guān)力量進(jìn)行研究，抓緊制定促進(jìn)西部特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 有關(guān)政策措施。 三是積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外民間資本參與西部大開(kāi)發(fā)。 西部大開(kāi)發(fā)的穩(wěn)步實(shí)施并取得成效，需要國(guó)內(nèi)外民間資本的大規(guī)模西進(jìn)?？梢哉f(shuō)， 如果沒(méi)有民間資本的大規(guī)模西進(jìn)，要實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，單純 5 依靠政府財(cái)政資金拉動(dòng)將是十分困難的。因?yàn)檎呢?cái)政資金畢竟是有限的，它只能起到引導(dǎo)的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，民間資本尤其是國(guó)內(nèi)民間資本將是推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的 主導(dǎo) 力量，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將是加快西部特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。為此需要 建立完善的國(guó)家投 融資 引導(dǎo)政策 體系 ，充分發(fā)揮財(cái)政資金的積極引導(dǎo)作用，并采取 投資補(bǔ)貼、貼息貸款、 減免稅收、 加速 折舊、再投資返還 等 措施 ， 廣泛 吸引國(guó)內(nèi)外民間資本參與西部 大 開(kāi)發(fā)。 四 是更加重視西部開(kāi)發(fā)的法制化、制度化和規(guī)范化問(wèn)題。 目前，我國(guó)已將西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法列入十屆 全國(guó)人大 立法計(jì)劃，并列入了國(guó)務(wù)院 2004 年立法工作計(jì)劃