（訴訟法學(xué)專業(yè)論文）論行政訴訟舉證責(zé)任之分配.pdf

中文摘要 俗話說“打官司就是打證據(jù) ，在訴訟過程中，為了使自己的主張得到法官判決 的支持，當(dāng)事人都會(huì)提出許多的證據(jù)來對自己的主張進(jìn)行證明。由此我們可以看出 證據(jù)在訴訟過程中的重要性，而舉證責(zé)任的問題更是證據(jù)問題的重中之重。在我國， 行政訴訟舉證責(zé)任是指在行政訴訟中，人民法院根據(jù)原告的起訴審查行政機(jī)關(guān)具體 行政行為的合法性，當(dāng)行政行為的合法性存在真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí)，由承擔(dān)舉證責(zé)任 的一方承擔(dān)敗訴的法律后果。 關(guān)于如何分配行政訴訟中的舉證責(zé)任，我國學(xué)者有很多種觀點(diǎn)，并沒有達(dá)成共 識(shí)。在我國行政訴訟法頒布后，學(xué)術(shù)界以及司法實(shí)務(wù)界長期奉行由被告承擔(dān)舉 證責(zé)任的分配標(biāo)準(zhǔn)，并且這一分配標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是我國行政訴訟制度優(yōu)越于其他國家 的一大特點(diǎn)，有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。盡管在其后頒布的司法解釋已經(jīng) 意識(shí)到原告的舉證責(zé)任，并對此進(jìn)行了規(guī)定，但被告承擔(dān)舉證責(zé)任這一行政訴訟舉 證責(zé)任分配的普遍意義并沒有被撼動(dòng)。 在筆者看來，原告在行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任是不應(yīng)被忽視的。由于被告行政 機(jī)關(guān)在職權(quán)和取證方面具有不可替代的優(yōu)越條件，因此讓被告承擔(dān)具體行政行為合 法性的舉證責(zé)任既有利于弄清案件的真實(shí)情況，又符合公平正義的原則。但是當(dāng)原 告主張其權(quán)利時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，以證明其主張的合法性和合理性，求得司法 保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為在對行政訴訟中舉證責(zé)任進(jìn)行分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“誰主張， 誰舉證 的一般原則予以分配。另外，在分配舉證責(zé)任時(shí)引入價(jià)值衡量的方法，將 證據(jù)就近規(guī)則和證據(jù)就易規(guī)則，以及法官的自由裁量規(guī)則作為行政訴訟舉證責(zé)任分 配標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充規(guī)則。 在明確了舉證責(zé)任是依照何種標(biāo)準(zhǔn)分配后，就要研究在具體的行政訴訟程序中， 各方當(dāng)事人是如何依據(jù)舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)來分擔(dān)舉證責(zé)任，舉出行政訴訟證據(jù)，最 終獲得司法保護(hù)或者承擔(dān)訴訟后果的了。被告在行政訴訟中要承擔(dān)對被訴具體行政 行為是否屬于其主管和管轄范圍的舉證責(zé)任，對原告起訴是否超過法定期限的舉證 責(zé)任，對自己做出的具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。另外應(yīng)當(dāng)注意，違法收集的 證據(jù)不能作為證明被訴具體行政行為合法性的依據(jù)，但是在行政訴訟過程中被告可 以有限的進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充。另一方當(dāng)事人原告在行政訴訟中應(yīng)承擔(dān)對其主張的行政訴 訟程序權(quán)利的舉證責(zé)任，對具體行政行為的合法性承擔(dān)反駁的舉證責(zé)任，對不作為 的事實(shí)承擔(dān)的舉證責(zé)任以及對行政賠償訴訟中的損害事實(shí)應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。另外， 我國的法律在設(shè)定舉證規(guī)則的同時(shí)，還賦予法院在行政訴訟中調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，因 此法院的調(diào)取證據(jù)也是我們在研究行政訴訟舉證責(zé)任時(shí)不能忽略的內(nèi)容。 關(guān)鍵詞：行政訴訟；舉證責(zé)任；分配 a b s t r a c t i na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，i no r d e rf o rt h ej u d g et os u p p o r to n e s p r o p o s i t i o n , t h el i t i g a n tp r o v i d e sas e r i e so fe v i d e n c et oj u s t i f yh i so rh e r p r o p o s i t i o n i nt h er e s e a r c ho f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r et h e o r i e sa n d j u d i c i a l p r a c t i c e ，p e o p l eh a v ea l r e a d yr e a l i z e dt h a tt h ei s s u eo fa l l o c a t i n gt h eb u r d e n o fp r o d u c i n ge v i d e n c ei so ft h eu t m o s ti m p o r t a n c ea m o n gt h ei s s u e so f e v i d e n c e t h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e d u r i n g a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e m e a n st h a t ，i nt h ec o u r s eo ft h e p r o c e d u r e w h e r et h e a c c o t m t a b i l i t yo ft h ef a c t sa b o u tt h ec a s ei su n c l e a r , t h el i t i g a n tt h a tt a k e st h e r e s p o n s i b i l i t yo fp r o d u c i n ge v i d e n c em u s ta c c e p ta d v e r s ec o n s e q u e n c e so f t h ep r o c e d u r e m o r es p e c i f i c a l l y , i nc h i n a , i tr e f e r st ot h ef a c tt h a t ，w h e nt h e p e o p l e sc o u r te x a m i n e st h el e g i t i m a c yo fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c tb a s e do nt h ep l a i n t i f f sa c c u s a t i o na n df i n d st h a t i th a sau n c l e a rs t a t u s ，t h ep a r t yt h a tt a k e st h er e s p o n s i b i l i t yo fp r o d u c i n g e v i d e n c em u s ta c c e p tt h ec o n s e q u e n c e so fd e f e a ts u i t w i t hr e g a r dt oh o wt oa s s i g nt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n g a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，t h e r ea r ed i f f e r e n to p i n i o n sw i t h i no u ra c a d e m i c c o m m u n i t ya n dac o n s e n s u sh a sn o tb e e nr e a c h e d a r t i c l e3 2o ft h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wo f p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n as t a t e st h a tt h e d e f e n d a n th a st h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rh i so rh e rs p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ea c tf o rw h i c hh eo rs h es h o u l d p r o v i d ee v i d e n c e a n d s u p p o r t i n gs t a n d a r d i z e dd o c u m e n t s t h e r e f o r e ，o u rc o u n t r yh a sc l e a r l y s t a t e do nt h ei s s u eo fa s s i g n i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c et h a t ，i ti s t h ed e f e n d a n tt h a tm u s ta c c e p tt h eb u r d e n f r o mt h i sp o i n to n ，t h ef a c tt h a tt h ed e f e n d a n tm u s ta c c e p tt h eb u r d e n o f p r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eh a do n c eb e c o m e a l la g r e e m e n tr e a c h e db yp e o p l ef i o mt h ef i e l do ft h e o r ya n dp r a c t i c e a l t h o u g ht h ej u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n st h a ta p p e a rl a t e ro nb e c o m ea w a r eo f t h ep l a i n t i f f sb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ea n de s t a b l i s h e dr e l e v a n tr u l e s ， t h es i g n i f i c a n c eo f t h ed e f e n d a n tt a k i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c e 丌t i nt h ea s s i g n a t i o no fb u r d e nd u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r er e m a i n s u n c h a n g e d h o w e v e r , t h e o fp l a i n t i f ft a k i n gt h eb u r d e nofunchanged i m p o r t a n c eo fp l a i n t i f ft a k i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c es h o u l dn o tb ei g n o r e d d u et ot h ei r r e p l a c e a b l e a d v a n t a g e so ft h ed e f e n d a n to fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ti nt e r m so f a u t h o r i t ya n dp r o d u c i n ge v i d e n c e ，h a v i n gt h ed e f e n d a n tt ot a k et h eb u r d e n o fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c ti sb o t hg o o df o r c l a r i f y i n gt h ef a c t sa b o u tt h ec a s ea n di na c c o r d a n c ew i t ht h ef u n d a m e n t a l p r i n c i p l eo ff a i ra n dj u s t i c e n e v e r t h e l e s s ，w h e nt h ep l a i n t i f fc l a i m sh i so rh e rr i g h t s ，h eo rs h e s h o u l da l s ot a k et h er e l e v a n tb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c es oa st oj u s t i f yt h e l e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t yo fh i so rh e rc l a i m t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rt h i n k s a s s i g n i n gt h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s h o u l db eb a s e do nt h ep r i n c i p l eo f h eo rs h ew h oc l a i m s p r o d u c e s e v i d e n c e ，n o tj u s ts i m p l yl e tt h ed e f e n d a n tt a k ei t n eb u r d e nf o rt h ed e f e n d a n tt op r o d u c ee v i d e n c ed u r i n ga d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ei s d i v i d e di n t ot w op a r t s t h ef i r s tp a r tr e f e r st ot h ec o n t e n t b o u n d a r ya b o u tt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h ed e f e n d a n tp r o d u c i n ge v i d e n c e ：f i r s t l y , t h ed e f e n d a n ts h o u l dt a k et h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rh i so rh e r s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t ；s e c o n d l y , t h ed e f e n d a n ts h o u l dp r o v i d ea l lt h e e v i d e n c ew i t hr e g a r dt ot h el e g i t i m a c yo fh i so rh e rs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v e a c t n es e c o n dp a r tr e f e r st h ee v i d e n c eb o u n d a r ya b o u tt h er e s p o n s i b i l i t yo f t h ed e f e n d a n tp r o d u c i n ge v i d e n c e t h eb o u n d a r yd i f f e r sw h e nt h et y p e so f a d m i n i s t r a t i v ec a s e sd i f f e r t h ee v i d e n c eb o u n d a r yw h i c hp r o s e c u t o r sa r e r e s p o n s i b l et oi na d m i n i s t r a t i v ec a s e ss h a l li n c l u d es e v e r a la s p e c t s f i r s t l y , p r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ei ns u c h a d m i n i s t r a t i v ec a s e s s e c o n d l y t h ep r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e c o n t r a d i c t i v eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c er e g a r d i n gt ot h el e g a l i t i e so ft h e s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t s t h i r d l y , p r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e b u r d e no fe v i d e n c ep r o d u c i n gr e g a r d i n gt ob o t ht h ef a c t sr e p r e s e n t i n gt h e j u s t i c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ya n dt h ef a c t s ，w h i c ha r el a w f u ld u t i e st h e d e f e n d e r ss h a l lt a k e t h el a s t ，t h ep r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e b u r d e n o fe v i d e n c e p r o d u c i n ga g a i n s ti n a c t i o n a d d i t i o n a l l y , a st h e l e g i s l a t i o n sh a v eb e e ns e tf o re v i d e n c e sp r o d u c i n g ，i ti s a l s oj u s t i f i e dt h a t p e o p l e sc o u r ts h a l lh a v et h er i g h t s t oo b t a i ne v i d e n c e s h e n c e ，i ti sa i l e s s e n t i a l p a r tw i t h i nt h es t u d yo ft h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e i n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；b u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e ； a s s i g n a t i o n v 太原科技大學(xué) 學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究 工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何其他個(gè)人 或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的作品成果。對本文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集 體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人完全意識(shí)到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。 學(xué)位論文作者簽名孝勿穆 日期：口7 年石月嚴(yán)e t 太原科技大學(xué) 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意學(xué)校保 留并向國家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文被查閱和借 閱。本人授權(quán)太原科技大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫 進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學(xué)位論文。 本學(xué)位論文屬于保密( ) ，在年解密后適用本授權(quán)書。 ， 不保密( 。 請?jiān)谝陨侠ㄌ?hào)內(nèi)打“一 學(xué)位論文作者簽名：夕考- 彬 日期：d 甲年月v 日 指剝撇：印礎(chǔ) 日期：7 年多月尹日 緒論 緒論 在訴訟過程中，為了使自己的主張得到法官判決的支持，當(dāng)事人都會(huì)提出一系 列的證據(jù)來對自己的主張進(jìn)行證明。法官作為法律事實(shí)的裁判者，他只能遵循法律 規(guī)定的程序，依據(jù)當(dāng)事人提供或法院自行收集的事實(shí)材料來對過往事件的真實(shí)性進(jìn) 行判斷，并在此基礎(chǔ)上形成判決，以對當(dāng)事人之間的爭議進(jìn)行有效的法律確定。在 此過程中，基于人類認(rèn)知能力的局限性，我們只能靠一些證據(jù)來證明某些過往事件 是否存在或曾經(jīng)存在。因此，法官只能依據(jù)法律規(guī)定對訴訟過程中出現(xiàn)的證據(jù)材料 進(jìn)行認(rèn)定與取舍，在此基礎(chǔ)上形成自己的綜合看法，并對當(dāng)事人的主張進(jìn)行認(rèn)可或 者否定。這種否定對當(dāng)事人而言就是一種基于法律規(guī)定而產(chǎn)生的責(zé)任后果，當(dāng)事人 為了避免這種責(zé)任性后果的產(chǎn)生就得依據(jù)法律規(guī)定的原則、步驟提出能證明過往事 實(shí)且能支持自己主張的證據(jù)材料，這就涉及到舉證問題。這種舉證不能與其后果之 間的聯(lián)系導(dǎo)致了舉證責(zé)任的產(chǎn)生。 具體到我國的行政訴訟，舉證責(zé)任是指在行政訴訟中，人民法院根據(jù)原告的起 訴審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，當(dāng)行政行為的合法性存在真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài) 時(shí)，由承擔(dān)舉證責(zé)任的一方承擔(dān)敗訴的法律后果。 我國行政訴訟法第3 2 條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任， 應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。 自此，不論是理論界 還是實(shí)務(wù)界都認(rèn)為由被告承擔(dān)舉證行政訴訟中的舉證責(zé)任。盡管在其后出臺(tái)的相關(guān) 司法解釋已經(jīng)意識(shí)到并規(guī)定了原告的舉證責(zé)任，但“被告承擔(dān)舉證責(zé)任 對于行政 訴訟舉證責(zé)任分配的普遍意義并沒有被動(dòng)搖。 隨著行政訴訟的發(fā)展，原告在行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任己經(jīng)成為一個(gè)無法回避 的現(xiàn)實(shí)。雖然行政訴訟法第3 2 條的規(guī)定，只規(guī)定了被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，但并 不能從本條規(guī)定就推斷出行政訴訟原告就不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。我國學(xué)者已經(jīng)開始在理 論上探討“被告承擔(dān)舉證責(zé)任 背后的分配標(biāo)準(zhǔn)問題。其中比較有影響的觀點(diǎn)則指 出：“誰主張、誰舉證 依舊是指導(dǎo)行政訴訟中舉證責(zé)任分配的一般原則。盡管如此， 關(guān)于行政訴訟中舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)問題，還是眾說紛紜。 如何推進(jìn)行政訴訟舉證責(zé)任分配的理論研究，筆者認(rèn)為，首先必須將原告和被 告同時(shí)納入研究視野，賦予雙方同等的研究價(jià)值。由于作為被告的行政機(jī)關(guān)在職權(quán) 和取證方面具有不可替代的優(yōu)越條件，因此讓被告承擔(dān)具體行政行為合法性的舉證 責(zé)任既有利于查清案件的真實(shí)情況，又符合公平正義的原則。但是當(dāng)原告主張其權(quán) 行政訴訟舉證責(zé)任之分配 利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，以證明其主張的合法性和合理性，最終求得司 法保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為行政訴訟中的舉證責(zé)任之分配，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“誰主張，誰舉 證一的規(guī)則予以分配，而不是將舉證責(zé)任簡單的由被告承擔(dān)。 為完成對上述內(nèi)容的探討，本文在結(jié)構(gòu)上分為四個(gè)部分：第一部分主要考察舉 證責(zé)任分配發(fā)展歷程、制約行政訴訟舉證責(zé)任分配的相關(guān)因素、我國學(xué)者關(guān)于行政 訴訟舉證責(zé)任分配的主要觀點(diǎn)以及我國行政訴訟舉證責(zé)任之分配規(guī)則；第二部分具 體探討被告舉證責(zé)任的范圍及內(nèi)容；第三部分為原告的舉證責(zé)任；第四部分為人民 法院調(diào)取證據(jù)。在行政訴訟過程中雖然人民法院是中立的裁判者，不負(fù)任何舉證責(zé) 任，但是我國法律賦予了法院在行政訴訟中調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，因此這部分內(nèi)容文章 也將涉及。 2 第一章行政訴訟舉證責(zé)任分配之概述 第一章行政訴訟舉證責(zé)任分配之概述 1 1 行政訴訟舉證責(zé)任的立法演變 從行政訴訟舉證責(zé)任在我國發(fā)展過程來看，我國行政訴訟舉證責(zé)任立法可以分 為以下三個(gè)階段。 1 1 1 初步探索階段 1 9 8 2 年施行的中華人民共和國民事訴訟法( 試行) 第3 條第2 款規(guī)定了中國 的行政訴訟制度，但當(dāng)時(shí)只是參照適用試行的民事訴訟法，后來1 9 8 9 年正式頒布了 中華人民共和國行政訴訟法( 以下簡稱行政訴訟法) ，在該法中第一次出現(xiàn)了 “舉證責(zé)任這一概念。其中的第3 2 條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉 證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。 從本條法律的 規(guī)定，我們可以看出： 1 行政訴訟法明確的將具體行政行為的舉證責(zé)任分配給了行政機(jī)關(guān)，而沒 有給原告配置舉證責(zé)任。 2 被告舉證責(zé)任的證明對象只是作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文 件，對其他事實(shí)沒有涉及。這是因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定行政訴訟的審查對象僅為具體 行政行為。 這時(shí)我們應(yīng)當(dāng)看到，行政訴訟法僅規(guī)定了被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)對具體行政行為承 擔(dān)舉證責(zé)任，而沒有規(guī)定原告的任何舉證責(zé)任。作出這樣的法律規(guī)定是合乎初創(chuàng)行 政訴訟制度的國情的，因?yàn)樾姓V訟史及現(xiàn)實(shí)的狀況表明，不履行或拖延履行舉證 責(zé)任的，主要是作為被告的行政機(jī)關(guān)。而這樣的規(guī)定有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依證據(jù)行 事，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，以保護(hù)與行政機(jī)關(guān)地位極其懸殊的行政相對人的利益。 因此，為了大力保護(hù)作為原告的合法利益不受侵害，法律只對行政機(jī)關(guān)科以嚴(yán)格的 舉證責(zé)任，而作為原告則一身輕松。這種規(guī)定在當(dāng)時(shí)雖然起到了很有效的作用，但 隨著整個(gè)國家法治進(jìn)程的推進(jìn)與深入，原本的規(guī)定已經(jīng)與實(shí)踐不相符了。由原告發(fā) 動(dòng)行政訴訟程序，法院首先需要審查的就是原告與被告之間是否存在某種行政法律 關(guān)系，原告的起訴是否符合法定條件，即使這種審查只是形式上的，原告也必須為 此承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。如果只由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，則于理不通，而且極有 可能增加當(dāng)事人濫訴的可能，動(dòng)輒到法院起訴，耗費(fèi)巨大的司法資源。 1 1 2 補(bǔ)充階段 1 9 9 9 年1 1 月，最高人民法院通過了關(guān)于執(zhí)行 行政訴訟舉證責(zé)任之分配 若干問題的解釋( 以下簡稱若干解釋) ，并于2 0 0 0 年3 月l o 日開始實(shí)施，該司 法解釋對我國行政訴訟程序中的舉證責(zé)任問題作了補(bǔ)充性規(guī)定。 1 細(xì)化了被告舉證責(zé)任的規(guī)定。 若干解釋第2 6 條第2 款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起1 0 日內(nèi) 提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或無正當(dāng)理由 逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。 該條對行政機(jī)關(guān)作出的具 體行政行為的所應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。這樣在時(shí)效的約束下，如果被 告在法定期限內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，受 訴人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷被告作出的具體行政行為，被告承擔(dān)敗訴的后果。這樣可 以提高被告參加訴訟的積極性以防止被告以各種理由不履行和拖延履行舉證責(zé)任。 2 細(xì)化了原告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍。 若干解釋較為詳細(xì)的規(guī)定了原告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍，具體來說包括四種 情況。 第一，原告應(yīng)證明其起訴符合法定條件。也就是說，在原告起訴是否符合法律 規(guī)定的條件問題上，采用了“誰主張，誰舉證 的分配方式，由原告證明自己的起 訴條件符合法定的條件。 第二，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)證明其曾經(jīng)提出申請的事實(shí)。這個(gè) 規(guī)定是針對依申請的行政行為而言的，它在一定程度上彌補(bǔ)了行政訴訟法關(guān)于 舉證責(zé)任承擔(dān)主體范圍過窄的不足。 但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，在訴行政不作為的案件中要求原告必須證明其提出申請 的事實(shí)，可能會(huì)成為影響當(dāng)事人提起行政訴訟的阻礙。這是由于，在依申請的行政 行為中，行政機(jī)關(guān)常常對相對人的申請不予理睬或者直接予以拒絕。而落后且不完 善的行政登記制度致使行政機(jī)關(guān)在通常情況下對于相對人所提交的法定書面申請文 件不作任何記錄，更不會(huì)給予書面證明。若行政機(jī)關(guān)工作人員原本依法受理了行政 相對人提交的法定書面申請文件，但到了行政訴訟中又予以否認(rèn)，行政相對人便很 難舉證以證明其曾經(jīng)依法提出申請這一事實(shí)的存在，也很難避免舉證不力帶給他的 不利后果。 第三，規(guī)定在與行政訴訟一并提起的行政賠償訴訟中，原告應(yīng)對因受被訴行為 侵害而造成損害的事實(shí)進(jìn)行舉證。這項(xiàng)規(guī)定參照了民事訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則， 原告可以對自己由于行政行為的侵害而遭受的損失提出證據(jù)予以證明。同時(shí)對這類 案件，被告對不予賠償和減少賠償數(shù)額這類事實(shí)是負(fù)有舉證責(zé)任的，這是在最高人 4 第一章行政訴訟舉證責(zé)任分配之概述 民法院在關(guān)于審理行政賠償案件的若干規(guī)定的第3 2 條中確立的。 第四，其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。這是一個(gè)典型的兜底條款。在司 法實(shí)踐中，原告在訴訟過程中可能還會(huì)承擔(dān)其他事實(shí)的舉證責(zé)任，比如申請財(cái)產(chǎn)保 全、先予執(zhí)行所依據(jù)的事實(shí)等。但應(yīng)當(dāng)看到的是，這條規(guī)定會(huì)使原告的舉證責(zé)任無 限擴(kuò)大，因?yàn)榉ㄔ嚎赡軙?huì)在行政機(jī)關(guān)的壓力下，加大原告舉證責(zé)任的范圍而使行政 機(jī)關(guān)減輕責(zé)任，增加了原告參加訴訟的難度。這是不利于原告實(shí)現(xiàn)其通過訴訟來保 護(hù)自身受損的合法權(quán)益的目的的。 1 1 3 完善階段 2 0 0 2 年6 月，最高人民法院出臺(tái)了關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定( 以下 簡稱證據(jù)規(guī)定) ，這個(gè)規(guī)定在若干解釋的基礎(chǔ)上，對行政訴訟舉證責(zé)任制度 進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。 1 加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)在具體行政行為舉證責(zé)任承擔(dān)上的操作性。 證據(jù)規(guī)定第l 條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起1 0 日內(nèi)，提供 據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，被告不提供或無正 當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)。被告因不可抗力或者 客觀上不能控制的其他正當(dāng)理由，不能在規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起 訴狀副本之日起1 0 日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延 期提供證據(jù)的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)理由消除后1 0 日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被 訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。 從以上規(guī)定可以看出，在嚴(yán)格期限的限制下，被 告必須在法定期限內(nèi)向法院提交其據(jù)以作出具體行政行為的證據(jù)材料，即使是遇到 了不可抗力致使其不能在法定期限內(nèi)完成證據(jù)的提交，在阻礙事由消除后的固定期 限內(nèi)被告也要提交證據(jù)。否則，即便行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)真的是證據(jù)充 分，但由于其舉證不能，被告也應(yīng)被認(rèn)定為沒有證據(jù)。由此我們可以看出，對被告 行政機(jī)關(guān)在具體行政行為上的舉證責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)有了長足的發(fā)展，以前那種被告 無故拖延期限的情況將不再出現(xiàn)。 2 對原告應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任范圍進(jìn)行了科學(xué)界定，取消了兜底條款。 第一，關(guān)于原告承擔(dān)舉證責(zé)任范圍的規(guī)定，最顯著的變化就是證據(jù)規(guī)定對 若干解釋第2 7 條第( 二) 項(xiàng)的改進(jìn)，即規(guī)定在起訴被告不作為案件中，原告 。證據(jù)規(guī)定第4 條：公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材 料。在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。但有下列情形的除外： ( 一) ) 被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；( 二) 原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供 相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。被告認(rèn)為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。 5 行政訴訟舉證責(zé)任之分配 舉證責(zé)任免除的兩種情況：被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；原告因被告受理 申請的登記制度不完備等正當(dāng)理由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。 證據(jù)規(guī)定的這項(xiàng)規(guī)定在很大程度上彌補(bǔ)了若干解釋在原告舉證責(zé)任方面的 不足，減少了原告不合理的舉證負(fù)擔(dān)。 第二，證據(jù)規(guī)定還規(guī)定，原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)， 原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。這 是在總結(jié)行政訴訟審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上增加的一條新規(guī)定。在訴訟過程中，原告 可以對具體行政行為舉證，但并不因此而承擔(dān)舉證不能的敗訴后果；而被告并不能 因?yàn)樵嬖诰唧w行政行為上的舉證不足而免除舉證責(zé)任，其仍然需要證明其具體行 政行為的合法性。在有此規(guī)定之前，被告許多情況下不是去證明自己具體行政行為 的合法性，而是通過去否定原告的主張達(dá)到勝訴的目的，這使法官缺乏對被告承擔(dān) 舉證責(zé)任真實(shí)內(nèi)容的了解，導(dǎo)致被告在許多情況下通過這種做法，輕而易舉地達(dá)到 了勝訴的目的。 1 2 制約行政訴訟舉證責(zé)任分配的相關(guān)因素 行政訴訟的舉證責(zé)任是行政訴訟中的重要問題，它并不是孤立的單獨(dú)存在，而 是與很多方面有密切關(guān)系。因此有很多因素在行政訴訟舉證責(zé)任進(jìn)行具體分配時(shí)， 會(huì)對其產(chǎn)生影響?？紤]到行政訴訟本身的特有之處以及其與民事訴訟、刑事訴訟之 間的互通性，以下因素將成為影響分配行政訴訟舉證責(zé)任的因素。 1 2 1 行政訴訟的價(jià)值取向 行政訴訟的價(jià)值可以界定為行政訴訟對個(gè)人、社會(huì)以及國家產(chǎn)生的有益作用， 是行政訴訟制度和行政訴訟活動(dòng)對于作為主體的人、社會(huì)及國家的意義，以及對人、 社會(huì)和國家的需要的滿足。只有當(dāng)行政訴訟有用且能夠滿足人們對某種價(jià)值需求時(shí)， 我們才會(huì)去制定行政訴訟法。而為了使行政訴訟制度變得更有用或增值，我們就得 不斷完善行政訴訟制度，在完善它的過程中，我們得基于對所追求的價(jià)值目標(biāo)的考 慮來建構(gòu)行政訴訟法律制度。 行政訴訟的價(jià)值直接影響行政訴訟舉證責(zé)任的分配。行政訴訟的價(jià)值取向需要 著重理解的問題是，基于行政機(jī)關(guān)與相對人在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際力量對比情況，行 政訴訟將會(huì)側(cè)重于保護(hù)公民的權(quán)利，還是側(cè)重于保護(hù)行政權(quán)，還是對二者采取同等 程度的保護(hù)狀態(tài)而不是有所側(cè)重? 在我國，行政機(jī)關(guān)與行政相對人相比較，是處于 強(qiáng)勢地位的。行政機(jī)關(guān)如果要作出具體行政行為，通常只要有其單方的意思即可， 6 第一章行政訴訟舉證責(zé)任分配之概述 而不需要與相對人進(jìn)行商量和探討。相比之下行政相對人便處于劣勢地位，面對具 體行政行為沒有能力去改變它?；诖耍覈男姓V訟應(yīng)該是更側(cè)重于對處于弱 勢的公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的，通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較多較嚴(yán) 格的責(zé)任，而行政相對人則享有較多的權(quán)利，這就平衡了行政機(jī)關(guān)與行政相對人之 間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證了各主體法律地位的平等。 1 2 2 行政程序中的舉證責(zé)任 在行政實(shí)體法和行政程序法中分配給行政機(jī)關(guān)與行政相對人的舉證責(zé)任是行政 訴訟舉證責(zé)任的前提和基礎(chǔ)。行政訴訟舉證責(zé)任的分配理念和操作實(shí)務(wù)都應(yīng)當(dāng)反映 行出行政實(shí)體法和行政程序法的實(shí)證要求和客觀規(guī)律。因?yàn)樵谛姓绦蛑惺占瓦\(yùn) 用的證據(jù)，必然會(huì)運(yùn)用到行政訴訟中來，所以當(dāng)行政爭議進(jìn)入到訴訟程序后，法院 審理案件時(shí)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配，這與行政程序中的舉證責(zé)任的分配是有直接 聯(lián)系的。 在作出行政行為的程序中，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定相對人的違法事實(shí)上時(shí)，必須遵循 “先取證，后裁決 的基本原則，也就是說，在行政程序中行政機(jī)關(guān)必須調(diào)查收集 齊全部與案件有關(guān)的證據(jù)材料來得出自己認(rèn)定事實(shí)的結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上合法地選 擇適用于該案件事實(shí)的法律規(guī)范來做出行政裁決和處理。因此，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào) 查取證并最終做出行政裁決和處理決定時(shí)，在其手中是已經(jīng)掌握了大量的認(rèn)定案件 事實(shí)的證據(jù)的。故，由被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中提供證明行政行為合法性的證據(jù) 是行政程序中舉證責(zé)任的延續(xù)。同樣，原告在行政程序中為了反駁行政機(jī)關(guān)作出的 裁決與決定，就要通過舉出證據(jù)來證明自我主張的合法性，因此，這既是行政相對 人享有的舉證權(quán)利，也是其要承擔(dān)的舉證義務(wù)。進(jìn)入到行政訴訟程序后，對于那些 原本就掌握在原告手中，在行政程序中由原告舉出的證據(jù)，仍然需要由原告繼續(xù)舉 證。 1 2 3 當(dāng)事人舉證的可能性 可能性是指當(dāng)事人基于自身的活動(dòng)范圍( 這其中也包括對行政行為的參與程 度) ，從而具有的在對證據(jù)材料的掌握情況基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種提供證據(jù)的能力。 確定當(dāng)事人提供證據(jù)可能性的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)，一是基于證據(jù)材料產(chǎn)生的過程， 證據(jù)應(yīng)當(dāng)或事實(shí)上為哪一方當(dāng)事人掌握著；二是基于證據(jù)材料產(chǎn)生的活動(dòng)領(lǐng)域，由 哪一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)所遇到的困難最小。在英美法系國家，行政機(jī)關(guān)依職 權(quán)調(diào)查案件事實(shí)，舉行聽證，形成案卷記錄，并依據(jù)案卷記錄做出行政決定，法院 在審查行政行為時(shí)也只對案卷進(jìn)行司法審查，不考慮當(dāng)事人未在行政程序中提出的 7 行政訴訟舉證責(zé)任之分配 證據(jù)材料；而在大陸法系國家，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)也必須依職權(quán)調(diào)查案件 事實(shí)，并形成案卷，法院在行政訴訟中更多地實(shí)行書面審查，只有在行政機(jī)關(guān)所依 據(jù)的案卷材料不能使法院對案件事實(shí)真相形成清楚的認(rèn)識(shí)時(shí)，行政法院才依職權(quán)調(diào) 查案件事實(shí)，形成自己對案件事實(shí)的判斷。由此可以看出，無論是在英美法系還是 在大陸法系的行政訴訟中，原告不是行政行為的做出者，也不了解行政行為做出的 整個(gè)經(jīng)過，特別是不了解行政機(jī)關(guān)是如何審查判斷那些能夠支持其行政決定的證據(jù) 的，而被告即行政機(jī)關(guān)才是被訴行政行為的做出者，基于其自身所做出的行政決定， 它掌握和控制著證明被訴行政行為合法性的所有證據(jù)，客觀上具有了完全而且充分 的舉證能力，因此兩大法系才都會(huì)要求被告對被訴行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。 在行政機(jī)關(guān)不能提供充分齊備的證據(jù)來證明行政行為合法時(shí)，說明行政機(jī)關(guān)在做出 該行政行為時(shí)沒有調(diào)查收集到足夠能促使其做出該行為的證據(jù)，也就不能充分證明 其所認(rèn)定的行政案件事實(shí)與客觀事實(shí)一致，因而當(dāng)法院在對該案進(jìn)行審查時(shí)，就應(yīng) 當(dāng)認(rèn)定行政行為違法。至于行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)限以及行使權(quán)力的行為是否符合法定 程序，行政機(jī)關(guān)更是應(yīng)該提出其具有管轄權(quán)的法律依據(jù)，并提出證據(jù)證明其行為符 合了法律的程序規(guī)定。當(dāng)然，當(dāng)原告實(shí)際上掌握和控制著對自己有利的證據(jù)時(shí)，由 他們來承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任也是合乎法理的，在一些證據(jù)由被告提供有巨大困難而 由原告提供比較容易時(shí)，比如行政許可和行政不作為案件中，原告具備申請行政許 可的法定條件而行政機(jī)關(guān)卻拒絕辦法許可證的證據(jù)，以及原告曾經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出 申請而行政機(jī)關(guān)卻不作為的證據(jù)，均是由原告提供比較容易。因此，法律根據(jù)實(shí)際 情況確定了由原告來承擔(dān)舉證責(zé)任，這是基于當(dāng)事人提供證據(jù)的可能性的考慮，它 也是司法正義和司法效率的要求。 1 2 4 對行政行為審查的訴訟模式 通常情況下，對行政行為審查的訴訟模式可以分為兩種：當(dāng)事人主義的訴訟模 式和職權(quán)主義的訴訟模式。 當(dāng)事人主義與訴訟程序密切相關(guān)，即程序的啟動(dòng)，延續(xù)以及終止均依靠當(dāng)事人 的主導(dǎo)作用。因而從證據(jù)法的角度來看，當(dāng)事人主義模式特點(diǎn)是：第一，行政訴訟 中的一切證據(jù)都是由當(dāng)事人通過舉證向法院提交的，法院僅僅根據(jù)當(dāng)事人提出的證 據(jù)作出判決，法院是不會(huì)從法庭之來外調(diào)查取證的；第二，法院往往對純技術(shù)性問 題不審查，而對自由裁量問題作有限的審查。如果被訴的行政行為被撤銷，那么重 新作出處理決定的是行政機(jī)關(guān)，法院不會(huì)取代行政機(jī)關(guān)而作出新的判斷。司法權(quán)對 行政權(quán)是保有充分的尊重的，僅對其進(jìn)行有限的干預(yù)。 8 第一章行政訴訟舉證責(zé)任分配之概述 與當(dāng)事人主義模式不同，職權(quán)主義模式強(qiáng)調(diào)訴訟應(yīng)當(dāng)通過審理，從而發(fā)現(xiàn)客觀 真實(shí)，所以他們認(rèn)為如果完全實(shí)行當(dāng)事人主義，可能會(huì)出現(xiàn)侵害公益的情況，不符 合依法行政的原理。因而在這種審判模式下，需要法院的介入和全面審查，法院對 程序的進(jìn)行以及審理對象的確定等方面的內(nèi)容享有全面的主導(dǎo)權(quán)，當(dāng)事人在訴訟中 的訴訟行為對法院基本上不形成約束。職權(quán)主義模式特點(diǎn)在于：第一，行政訴訟中 據(jù)以作出判決的證據(jù)既包括當(dāng)事人舉出的證據(jù)，也包括法院自己依職權(quán)調(diào)查收集的 證據(jù)，法院據(jù)以認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)不受當(dāng)事人舉證范圍的限制：第二，法院可以 對行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)進(jìn)行自由裁量的情況和那些純技術(shù)性的問題進(jìn)行全面的 審查，對行政權(quán)進(jìn)行全面干預(yù)。被訴行政行為因違法被撤銷的，法院可以代替行政 機(jī)關(guān)作出判斷，形成新的行政法律關(guān)系。 行政訴訟的訴訟模式是直接影響著舉證責(zé)任的分配的。舉證責(zé)任的分配與承擔(dān) 是訴訟程序的一個(gè)組成部分，訴訟程序是舉證責(zé)任的運(yùn)行環(huán)境，這一運(yùn)行環(huán)境對舉 證責(zé)任的分配具有深刻的影響。在職權(quán)主義訴訟模式和當(dāng)事人主義訴訟模式這兩種 模式中，法官的地位作用各不相同。如果法官在訴訟活動(dòng)中的地位更中立，那么整 個(gè)訴訟進(jìn)程以及各方如何證明自己的主張就更多的依靠原被告雙方，舉證責(zé)任的分 配以及范圍大小都是確定的，不會(huì)被法院行使職權(quán)而干涉影響。但是，如果法官對 整個(gè)訴訟過程有著更為強(qiáng)大的控制權(quán)，包括對證據(jù)的交換、證據(jù)的審核認(rèn)定、質(zhì)證、 依申請的調(diào)查取證、依職權(quán)的調(diào)查取證等，那么對一方當(dāng)事人來說，其舉證責(zé)任的 大小，以及由誰承擔(dān)等就變得不確定，甚至訴訟的結(jié)果也會(huì)受到直接的影響。 1 2 5 行政訴訟的司法審查性 與刑事訴訟或是民事訴訟相比較，行政訴訟的一個(gè)顯著特征便在于它的司法審 查性。因?yàn)樵谙惹暗男姓绦蛑校姓C(jī)關(guān)在認(rèn)定了相關(guān)事實(shí)并適用法律后便作出 了相應(yīng)的具體行為即某一行政決定。這是對相關(guān)事實(shí)作出的首次判斷，是具有司法 性的。當(dāng)進(jìn)入行政訴訟后，法院的職責(zé)便是對先前行政程序的合法與否進(jìn)行審查， 相當(dāng)于對行政程序作一個(gè)司法行的審查。這個(gè)審查過程，法院要判斷行政機(jī)關(guān)在作 出行政行為的時(shí)候是否符合主體合法、程序合法、內(nèi)容合法以及依據(jù)的法律法規(guī)是 否正確等。法院要做的是對早已形成的具體行政行為進(jìn)行審查，而不是代替行政機(jī) 關(guān)重新再作出一次具體行政行為。因此，法院的調(diào)查活動(dòng)對于作為當(dāng)事人的被告沒 有任何肯定性的補(bǔ)充作用，被告要證明自己的具體行政行為合法性就要完全依靠自 己的舉證行為。被告必須對自己在行政程序階段的具體行政行為的合法性承擔(dān)全部 的舉證責(zé)任。 9 行政訴訟舉證責(zé)任之分配 1 3 學(xué)術(shù)綜述 行政訴訟作為訴訟的一種，與刑事訴訟、民事訴訟一樣也存在舉證責(zé)任分配的 問題。由于行政訴訟與民事訴訟一樣由公民主動(dòng)啟動(dòng)，不同于刑事訴訟中公民被動(dòng) 進(jìn)入訴訟，而且民事訴訟在三大訴訟中被視為訴訟的最典型形態(tài)，因此，中外學(xué)者 在探討行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則時(shí)都以民事訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則為基準(zhǔn)，分 析行政訴訟是使用與之相同的分配規(guī)則，還是適用與之不同的分配規(guī)