（經(jīng)濟(jì)法學(xué)專(zhuān)業(yè)論文）我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善.pdf

中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 i 摘 要 糧食問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題，它不僅關(guān)系到農(nóng)民的收入，更關(guān)系 到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府高度重視糧食安全工作，積 極探索建立適合我國(guó)國(guó)情的糧食儲(chǔ)備制度。 為了加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)儲(chǔ)備糧的管理，國(guó)務(wù)院于 2003 年 8 月頒布了中央儲(chǔ)備 糧管理?xiàng)l例 ，確立了中央儲(chǔ)備糧的垂直管理體制，明確了國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)、 國(guó)家糧食行政管理部門(mén)、 中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司等有關(guān)部門(mén)和單位在中央儲(chǔ)備糧 管理中的職責(zé)分工，對(duì)中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、儲(chǔ)備、輪換、動(dòng)用、財(cái)政補(bǔ)貼、銀行 信貸、檢查監(jiān)督等做出了具體規(guī)定，標(biāo)志著儲(chǔ)備糧管理步入了法制軌道。但有關(guān) 法律規(guī)定仍然不夠健全，不太適應(yīng)糧食流通市場(chǎng)化改革的新形勢(shì)。 國(guó)內(nèi)已有的有關(guān)糧食儲(chǔ)備制度的研究成果大都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的角度， 提出相應(yīng)的政策建議，主要觀點(diǎn)是充實(shí)庫(kù)存規(guī)模，優(yōu)化庫(kù)存結(jié)構(gòu)和布局，完善管 理措施等。 這些研究成果和政策建議對(duì)于完善我國(guó)的糧食儲(chǔ)備制度具有重要的參 考價(jià)值。但是，從法學(xué)理論的角度來(lái)研究我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度建設(shè)，仍然做得很不 夠。如何建立一套系統(tǒng)而完善的糧食儲(chǔ)備法律制度，是關(guān)系到我國(guó)糧食安全的現(xiàn) 實(shí)問(wèn)題。為此，本文力圖從法律的視角提出相應(yīng)的解決方法與建議。 本文除導(dǎo)論和結(jié)語(yǔ)，從四個(gè)部分展開(kāi)闡述，第一部分在回顧我國(guó)建立和發(fā)展 糧食儲(chǔ)備的實(shí)踐基礎(chǔ)上，說(shuō)明我國(guó)建立糧食垂直管理制度的必要性，第二部分對(duì) 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度存在問(wèn)題及其成因分析，認(rèn)為問(wèn)題主要是決策機(jī)制不太靈活、 管理體制不健全和監(jiān)督力度不夠。根據(jù)宏觀調(diào)控法的原則，對(duì)糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)定 位、政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位和中儲(chǔ)糧總公司法律定位等進(jìn)行分析。第三部分介紹 美、日兩國(guó)的先進(jìn)糧食儲(chǔ)備法律制度。第四部分通過(guò)之前對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)備一般理 論和中國(guó)糧食儲(chǔ)備發(fā)展變化情況的分析， 認(rèn)為中國(guó)糧食儲(chǔ)備無(wú)論是在目標(biāo)、 決策、 管理，還是在監(jiān)督上都存在法律問(wèn)題，需進(jìn)一步解決。最后借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)， 從糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)、糧食儲(chǔ)備決策、糧食儲(chǔ)備管理、糧食儲(chǔ)備監(jiān)督等四個(gè)方面做 出了整體構(gòu)想和建議。 關(guān)鍵詞：糧食安全，糧食儲(chǔ)備制度，宏觀調(diào)控法 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 ii abstract the crops problem is the most important thing in our life. it is not related to the income of peasants, but also related to economic development and social stability. since the founding of new china, the party and government which attach great importance to the security of the crops actively explore the establishment of appropriate national conditions of chinese grain reserve system. in order to strengthen and standardize the management of grain reserves, the state council issued the “regulations the central grain reserves” in august of 2003, which established vertical management system, and defined the responsibility of state council development and reform department, national grain administrative service division, chinese stored grain manage related departments such as the head office . have all done the clear regulation in purchase, reserve, rotating, drawing on and financial subsidy, bank credit, checking and supervising of the central stored grain and so on. these all promote the management of stored grain to step into the track of the law. but relevant legal provisions are not sound enough, and do not adapt the new the market oriented reform of grain circulation. at present, the results of studying on chinese grain storage system are mainly in terms of economics and the management. the main view is to substantiate the stock scale, optimize the stock structure and overall arrangement, and improve control measures. these research results and policy recommendations are important to improve the system our grain storage. however, the studying on the institutional improvement about the law of grain reserves is still not enough. how to set up a complete grain reserves legal system is related to the reality of chinese the security of the crops. my paper tries to put forward corresponding solution and suggestion from the visual angle of the law. 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 iii except introduction and conclusion, there are four chapters. the part one of my paper reviewed the development of our countrys grain reserves, explained the necessity that our country sets up the vertical management system of grain. the part two of my paper analyzed to the problem and cause of our countrys grain reserves. the problem which the decision-making mechanisms are not very flexible, the management and supervision system is not perfect. according to the principle of macro-control law, defined the goal of the grain reserves, the relation between government and marker, and cleared the legal status of the grain company. the part three of my paper drawed lessons from advanced law of the developed country. the last part explored how to use legal means to the grain storage system. through the analysis of the change to the general theory of grain reserves of our countrys grain reserves, the author believe that the system of our countrys crops reserves of the objectives, decision-making, the management and the supervision of chinese grain reserves are existing legal problems. finally, the author makes the suggestion from grain reserves of the goal decision, the management and the supervision on some issue. key words：food security，the system of grain reserve，macro-control law 中南民族大學(xué)中南民族大學(xué) 學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的論文是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下獨(dú)立進(jìn)行研究所 取得的研究成果。除了文中特別加以標(biāo)注引用的內(nèi)容外，本論文不包含任 何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)的成果作品。對(duì)本文的研究做出重要貢 獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人完全意識(shí)到本聲明的 法律后果由本人承擔(dān)。 作者簽名： 日期： 年 月 日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū)學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū) 本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意 學(xué)校保留并向國(guó)家有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文 被查閱和借閱。本人授權(quán)中南民族大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi) 容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存 和匯編本學(xué)位論文。 本學(xué)位論文屬于 1、保密，在_年解密后適用本授權(quán)書(shū)。 2、不保密。 （請(qǐng)?jiān)谝陨舷鄳?yīng)方框內(nèi)打“” ） 作者簽名： 日期： 年 月 日 導(dǎo)師簽名： 日期： 年 月 日 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 一、導(dǎo) 論 “國(guó)家大本，食足為先。 ”糧食安全問(wèn)題直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn) 定和國(guó)家安全。糧食儲(chǔ)備則是保障國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本手段。中國(guó)自 古以來(lái)就有儲(chǔ)糧備荒的悠久傳統(tǒng)，周、秦以來(lái)歷代都有建官倉(cāng)、義倉(cāng)儲(chǔ)糧備荒， 歷史上各朝各代無(wú)不把其擺在治國(guó)安邦的重要位置。 1新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政 府高度重視糧食安全工作，積極探索建立適合我國(guó)國(guó)情的糧食儲(chǔ)備制度。特別是 隨著我國(guó)糧食流通體制市場(chǎng)化改革的不斷深入， 如何建立健全科學(xué)的糧食儲(chǔ)備制 度和管理體制，切實(shí)增強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控能力，維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，確保國(guó)家糧食 安全，成為各級(jí)政府十分關(guān)注和著力解決的重大問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，在各級(jí)糧食儲(chǔ) 備中，中央儲(chǔ)備糧數(shù)量最大，處于核心位置，在調(diào)節(jié)市場(chǎng)，平抑糧價(jià)，應(yīng)對(duì)災(zāi)情， 確保國(guó)家糧食安全中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。如，1991 年淮河流域遭遇洪水災(zāi)害，蘇、 皖、浙、豫、鄂、湘 6 省受災(zāi)，先后緊急動(dòng)用了 500 萬(wàn)噸中央儲(chǔ)備糧救災(zāi)，災(zāi)情 得以緩和；1994 年-1995 年出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的通貨膨脹，國(guó)家先后動(dòng)用了中央儲(chǔ) 備糧 2250 萬(wàn)噸平抑市場(chǎng)糧價(jià)，很快穩(wěn)定了市場(chǎng)；1998 年，長(zhǎng)江流域發(fā)生洪災(zāi)， 國(guó)家再次及時(shí)動(dòng)用了中央儲(chǔ)備糧救災(zāi)。進(jìn)入新世紀(jì)之后，國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度又經(jīng) 歷了“非典” 、2003 年糧食減產(chǎn)、2008 年年初的冰雪災(zāi)害和四川汶川特大地震等 嚴(yán)峻考驗(yàn)，特別是在 2008 年全球糧食危機(jī)中，有 40 多個(gè)國(guó)家發(fā)生糧食風(fēng)波，而 中國(guó)卻巋然不動(dòng)。 正如溫家寶總理所說(shuō)的， 就是因?yàn)槲覈?guó) “手中有糧， 心中不慌” 。 2歷經(jīng)多次大小災(zāi)害和糧食危機(jī)，實(shí)踐證明，中國(guó)糧食儲(chǔ)備體系對(duì)保障我國(guó)糧食 安全和穩(wěn)定世界糧食市場(chǎng)發(fā)揮著十分重要的作用。 為了加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)儲(chǔ)備糧的管理，國(guó)務(wù)院于 2003 年 8 月頒布了中央儲(chǔ)備 糧管理?xiàng)l例 ，確立了中央儲(chǔ)備糧的垂直管理體制，明確了國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)、 國(guó)家糧食行政管理部門(mén)、 中央儲(chǔ)備糧管理總公司等有關(guān)部門(mén)和單位在中央儲(chǔ)備糧 管理中的職責(zé)分工，對(duì)中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、儲(chǔ)備、輪換、動(dòng)用、財(cái)政補(bǔ)貼、銀行 信貸、檢查監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)基本做出了規(guī)定，這對(duì)儲(chǔ)備糧管理步入法制軌道給予 1 高連宗、胡江輝：淺談糧食調(diào)控的必要性，載中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)2003 第 5 期。 2 白美清著： 建設(shè)有中國(guó)特色的糧食儲(chǔ)備體系為國(guó)家糧食安全和“三農(nóng)”服務(wù) ， 中國(guó)糧食改革開(kāi)放 30 年論文集 ，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2000 年版， 第 249-250 頁(yè)。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 2 了極大的推動(dòng)力。但有關(guān)法律規(guī)定仍然不夠健全，不太適應(yīng)糧食流通市場(chǎng)化改革 的新形勢(shì)。 國(guó)內(nèi)已有的有關(guān)糧食儲(chǔ)備制度的研究成果大都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、 管理學(xué)的角度， 從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度，提出相應(yīng)的政策建議，主要是充實(shí)庫(kù)存規(guī)模，優(yōu)化庫(kù)存結(jié)構(gòu) 和布局，完善經(jīng)營(yíng)管理措施等等。這些研究成果和政策建議對(duì)于完善我國(guó)的糧食 儲(chǔ)備制度都具有重要的參考價(jià)值。但是，從法學(xué)理論的角度來(lái)研究我國(guó)糧食儲(chǔ)備 制度建設(shè)，仍然做得不夠。我國(guó)現(xiàn)行糧食儲(chǔ)備制度存在的諸多問(wèn)題，如，系統(tǒng)性 不強(qiáng)、體制不順、法律關(guān)系和責(zé)任不明確、權(quán)利義務(wù)不均衡、監(jiān)督機(jī)制不健全不 完善等等，都需要從法學(xué)的角度進(jìn)行深入研究，用法律的手段予以解決。如何建 立一整套系統(tǒng)而完善的糧食儲(chǔ)備法律制度， 是直接關(guān)系到我國(guó)糧食安全的現(xiàn)實(shí)問(wèn) 題， 具有十分重要的研究?jī)r(jià)值。 為此， 本文從我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度建設(shè)的實(shí)踐出發(fā)， 從糧食宏觀調(diào)控權(quán)力出發(fā)，研究糧食儲(chǔ)備制度中存在的主要問(wèn)題，力圖從法律的 視角提出相應(yīng)的解決方法與建議。 （一）糧食儲(chǔ)備與國(guó)家糧食宏觀調(diào)控 1.糧食儲(chǔ)備的涵義與分類(lèi) 在我國(guó)，糧食的概念有狹義和廣義之分。狹義的糧食，是指稻谷、小麥、粟、 大麥、高粱、燕麥、黑麥，此外還包括蕎麥。廣義的糧食是指谷物、豆類(lèi)、薯類(lèi)、 其中豆類(lèi)包括大豆、綠豆、蠶豆、豌豆、小豆等，薯類(lèi)包括甘薯、木薯、馬鈴薯 等。這是當(dāng)前我國(guó)通行的一種解釋。 3我國(guó)糧食流通管理?xiàng)l例規(guī)定，糧食， 是指稻谷、玉米、小麥、雜糧及其成品糧。 國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱 （2008 2020）中的糧食，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等） 、豆類(lèi)和薯類(lèi)。聯(lián) 合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（fao）所說(shuō)的糧食，是指谷物，主要包括小麥、粗糧、稻 谷。其中，粗糧包括玉米、大麥、高粱等。fao 出版的生產(chǎn)年鑒所列食物產(chǎn)品目 錄中有 8 大類(lèi) 106 種，這 8 類(lèi)是，谷物類(lèi)，塊根和塊莖作物類(lèi)，豆類(lèi)，油籽、油 果和油仁作物，蔬菜和瓜類(lèi)，糖料作物，水果，漿果，家畜、家禽、畜產(chǎn)品。在 上述定義中， 雖然具體描述有差異， 但都認(rèn)為糧食是指谷物 （小麥、 玉米、 稻谷） 、 大豆和薯類(lèi)。 3 袁志剛著： 中國(guó)糧食安全的理論研究和實(shí)證分析 ，上海人民出版社 2003 年版，第 12 頁(yè)13 頁(yè)。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 3 糧食儲(chǔ)備是糧食生產(chǎn)和消費(fèi)之間必不可少的環(huán)節(jié)，它相當(dāng)于一個(gè)蓄水池，豐 年吃進(jìn)，歉年吐出，平衡糧食供需總量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全目標(biāo)。 4 按照糧食儲(chǔ)備的用途可分為周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備和戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。 周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備指的是確保從糧 食生產(chǎn)地或者進(jìn)口地平穩(wěn)順利、持續(xù)不斷地得到供應(yīng)并運(yùn)輸?shù)郊庸S，經(jīng)過(guò)加工 最后到達(dá)消費(fèi)者手中的儲(chǔ)備糧。 5隨著農(nóng)作物收獲到最后，周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備糧的數(shù)量也 會(huì)隨之逐漸減少。在主要依靠本國(guó)生產(chǎn)糧食來(lái)滿足其自身需要的國(guó)家，在農(nóng)作物 收獲年度即將結(jié)束時(shí)，周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備達(dá)到最低水平。考慮到新作物的收獲期及其新糧 上市的時(shí)間有可能推遲， 在農(nóng)作物收獲年度末的周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備量應(yīng)至少仍能保持市場(chǎng) （包括出口）供應(yīng)的連續(xù)性，且周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備在任何時(shí)候都應(yīng)該包括運(yùn)輸途中的數(shù)量 以及零售商和消費(fèi)者手中掌握的糧食數(shù)量。 由于各國(guó)政府報(bào)告的儲(chǔ)備數(shù)字也不將 此項(xiàng)計(jì)算在內(nèi)，這些數(shù)量一般并不包括在糧食儲(chǔ)備調(diào)查之中。戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備是指國(guó)家 為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和突發(fā)事件，而在平時(shí)有計(jì)劃地儲(chǔ)備一定數(shù)量的糧食。 例如補(bǔ)救因農(nóng)作物歉收造成供應(yīng)不足，或者應(yīng)付其他意外事件，當(dāng)面臨大范圍糧 食短缺或者在作物量下降時(shí)用以承擔(dān)國(guó)際承諾的儲(chǔ)備，都是屬于戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。 6本 文主要研究戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。 按照儲(chǔ)備主體來(lái)分，可以分為政府糧食儲(chǔ)備和社會(huì)糧食儲(chǔ)備兩種。社會(huì)糧食 儲(chǔ)備指的是農(nóng)民及企業(yè)所儲(chǔ)備的一定數(shù)量糧食。 政府糧食儲(chǔ)備是指中央和地方各 級(jí)政府為了調(diào)節(jié)糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā) 事件等情況而建立的，屬于前面所說(shuō)的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，政府糧食儲(chǔ)備又分為中央和地 方兩級(jí)儲(chǔ)備。中央儲(chǔ)備是由國(guó)家財(cái)政資金建立的糧食儲(chǔ)備，所有權(quán)歸國(guó)家，主要 用于國(guó)家戰(zhàn)略安全和應(yīng)付全國(guó)性的自然災(zāi)害以及其他各種突發(fā)事件。 地方儲(chǔ)備是 由省級(jí)及以下地方財(cái)政資金建立的糧食儲(chǔ)備， 主要用于應(yīng)付地方局部的自然災(zāi)害 以及其他各種突發(fā)事件。7本文主要研究政府糧食儲(chǔ)備。 2.糧食儲(chǔ)備在糧食宏觀調(diào)控中的作用 一國(guó)的糧食安全在國(guó)家安全體系中占有十分重要的地位。 糧食儲(chǔ)備作為國(guó)家 重要的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，肩負(fù)著穩(wěn)定市場(chǎng)的任務(wù)、影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行， 4 廣西區(qū)糧食局課題組： 關(guān)于完善儲(chǔ)備糧體系與糧食宏觀調(diào)控問(wèn)題研究 ，載糧經(jīng)學(xué)會(huì)簡(jiǎn)訊2008 年第 7 期。 5 邢會(huì)強(qiáng)著： 宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的法律問(wèn)題 ，北京大學(xué)出版社 2004 年版，第 185-186 頁(yè)。 6 鄧亦武著： 糧食宏觀調(diào)控論 ， 經(jīng)濟(jì)管理出版社 2003 年版， 第 164165 頁(yè)。 7 李福君： 我國(guó)糧食儲(chǔ)備布局研究 ， 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)位論文， 2005 年 3 月。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 4 是保障糧食安全的重要手段。具體而言，糧食儲(chǔ)備的功能表現(xiàn)為以下四個(gè)方面： (1)市場(chǎng)供求的“穩(wěn)定器” 糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能主要通過(guò)其吞吐機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 當(dāng)市場(chǎng)上的糧食供 大于求，糧食價(jià)格大幅下跌時(shí)，為了抑制糧價(jià)的下滑，保護(hù)糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者 的利益，政府就要“吞進(jìn)”糧食。當(dāng)市場(chǎng)上出現(xiàn)供不應(yīng)求，糧食價(jià)格大幅上漲時(shí)， 政府就要向市場(chǎng)“吐出”糧食。通過(guò)這種增加或減少糧食儲(chǔ)備來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的糧食 供給量，平衡糧食市場(chǎng)的供求關(guān)系，達(dá)到糧食價(jià)格的相對(duì)平穩(wěn)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)者 的收入。例如 2003 年“非典”時(shí)期，北京地區(qū)出現(xiàn)了搶購(gòu)糧油等必需品的風(fēng)波， 全國(guó)各地及時(shí)拋售儲(chǔ)備糧進(jìn)行調(diào)控，有效地解決了“糧荒” ，穩(wěn)定了市場(chǎng)。 (2)救災(zāi)備荒的“蓄水池” 糧食生產(chǎn)在很大程度上受自然條件的影響，年際之間，地區(qū)之間的糧食豐歉 不穩(wěn)定，特別是遇到干旱和洪澇等自然災(zāi)害。為了保證在受災(zāi)期間，居民能夠得 到必需的糧食，保證社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家必須運(yùn)用糧食儲(chǔ)備來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控。 8例如 在 1998 年，我國(guó)南方等一些地區(qū)發(fā)生特大洪澇災(zāi)害造成了當(dāng)?shù)丶Z價(jià)飛漲，國(guó)家 緊急調(diào)用糧食儲(chǔ)備，很快就把糧價(jià)平抑下去。 9 (3)戰(zhàn)略安全的“保證金” 我國(guó)是世界人口大國(guó)之一，解決糧食問(wèn)題必須要立足于自力更生。目前，經(jīng) 濟(jì)發(fā)展全球化的趨勢(shì)日益明顯， 我國(guó)在國(guó)際糧食貿(mào)易中進(jìn)出口額的任何變化都會(huì) 對(duì)世界產(chǎn)生巨大的影響。雖然國(guó)際市場(chǎng)上能夠提供我國(guó)所需的糧食，我國(guó)也買(mǎi)得 起所需的糧食，但是如果我們沒(méi)有足夠的糧食儲(chǔ)備，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)就很有可能受 制于他人，處于被動(dòng)挨打的局面。 10 (4)糧食結(jié)構(gòu)的“調(diào)整器” 糧食儲(chǔ)備可以調(diào)節(jié)糧食進(jìn)出口， 促進(jìn)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供求總量平衡和品種結(jié)構(gòu) 的平衡。例如我國(guó) 1991 年時(shí)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)抓住了國(guó)際市場(chǎng)玉米價(jià)格上漲，小 麥價(jià)格較低的有利時(shí)機(jī)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，出口 100 萬(wàn)噸玉米，換回 87 萬(wàn)噸的小 麥，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。 11 綜上所述，糧食儲(chǔ)備在國(guó)家糧食宏觀調(diào)控中的作用包括：調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)，確 8 鄧亦武著： 糧食宏觀調(diào)控論 ， 經(jīng)濟(jì)管理出版社 2003 年版， 第 166 頁(yè)167 頁(yè)。 9 李章曉：關(guān)于我國(guó)糧食儲(chǔ)備問(wèn)題的相關(guān)討論及其對(duì)策研究，載法制與社會(huì)2007 年第 11 期。 10 李曉： 關(guān)于完善儲(chǔ)備糧體系與糧食宏觀調(diào)控問(wèn)題研究 ，載糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)簡(jiǎn)訊2008 年第 7 期。 11 李福君： 我國(guó)糧食儲(chǔ)備布局研究 ，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)位論文，2005 年 3 月。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 5 保國(guó)家糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定；保證救災(zāi)備荒；應(yīng)付突發(fā)事件的需要。 3.糧食儲(chǔ)備立法的必要性 糧食是一種關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的特殊商品，它關(guān)系到國(guó)家安全，而糧食儲(chǔ)備在 國(guó)家糧食宏觀調(diào)控中具有十分重要的作用，作為保障糧食安全的重要手段，迫切 需要國(guó)家加快糧食儲(chǔ)備立法，建立健全社會(huì)主義糧食儲(chǔ)備法制，實(shí)現(xiàn)依法治糧。 (1)糧食儲(chǔ)備立法是糧食特殊性的必然要求 糧食是一種特殊的商品，是一個(gè)國(guó)家物價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。首先，需求彈 性小，即糧食是人類(lèi)生存和發(fā)展的必需品，人們對(duì)糧食的需求變化不大。 12糧食 仍然是人類(lèi)必須的主要食物， 是人類(lèi)從事生產(chǎn)和藝術(shù)文化工作的必要前提。 其次， 供給彈性較大。 13糧食生產(chǎn)受季節(jié)影響，價(jià)格變化不可能馬上使供給得到調(diào)整， 單靠市場(chǎng)價(jià)格的自發(fā)調(diào)控不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)均衡，因此，糧食市場(chǎng)離不開(kāi)政府必要 的和適度的調(diào)控。有效的政府調(diào)控需要相關(guān)的糧食儲(chǔ)備法律進(jìn)行保障和約束，這 樣糧食調(diào)控才更有效率，更有效果。 (2)糧食儲(chǔ)備立法是保障糧食安全的客觀要求 所謂糧食安全， 即保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存與健康所需要的 足夠食品。 14世界糧農(nóng)組織指出，為了保證糧食安全，必須儲(chǔ)備一定數(shù)量的糧食： 使糧食庫(kù)存不低于年消費(fèi)量的 17% - 18%，以保證必須的糧食供應(yīng)量。 15我國(guó)既 是人口大國(guó)，又是發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化、城市化加快推進(jìn)的發(fā)展階段，農(nóng) 業(yè)資源匱乏，基礎(chǔ)仍然脆弱。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量上的 要求不斷提高，確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給的變數(shù)大，難度越來(lái)越高，導(dǎo)致 糧食不安全因素主要有以下幾個(gè)方面： 人口眾多，糧食需求量大。中國(guó)有 13 億人口，預(yù)計(jì)到 2030 年將達(dá)到 16 億人，而中國(guó)人的飲食習(xí)慣是以糧食為主的，據(jù)統(tǒng)計(jì)中國(guó)占 60%的人口是從糧食 中直接獲取熱量的。人口的不斷增加，促使糧食消費(fèi)需求量也在不斷增長(zhǎng)。2005 年，糧食需求總量為 53100 萬(wàn)噸，人均 393 公斤；據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到 2015 年需求 總量將達(dá) 58350 萬(wàn)噸，人均 402 公斤。而且今后消費(fèi)需求量還將不斷增長(zhǎng)。 16 12 刑會(huì)強(qiáng)著： 宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的法律問(wèn)題 ，北京大學(xué)出版社 2003 年版，第 187 頁(yè)188 頁(yè)。 13 刑會(huì)強(qiáng)著： 宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的法律問(wèn)題 ，北京大學(xué)出版社 2003 年版，第 187 頁(yè)188 頁(yè)。 14 丁聲?。壕影菜嘉?確保國(guó)家食物安全，載求實(shí)2003年第2期。 15 劉甲朋： 中國(guó)糧食儲(chǔ)備問(wèn)題研究觀點(diǎn)綜述 ，載 糧食安全2004 年第 4 期。 16 魯靖,許成安：構(gòu)建中國(guó)的糧食安全保障體系，載經(jīng)濟(jì)研究參考2004 年第8期。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 6 資源少。一是耕地面積下降。我國(guó)耕地面積只占世界耕地面積的 7%，卻 要負(fù)擔(dān)占世界 21%的人口吃飯問(wèn)題，資源本來(lái)就不足，卻還在不斷減少。據(jù)統(tǒng)計(jì) 1981 年至 2000 年，全國(guó)耕地減少 9000 萬(wàn)畝，目前中國(guó)現(xiàn)有耕地 19 億畝左右， 人均占有耕地面積僅 1.5 畝，為世界人均耕地面積的 45%； 17二是土壤退化，同 時(shí)現(xiàn)存土壤質(zhì)量下降。由于長(zhǎng)年不合理使用化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污染及部分高產(chǎn)田 被侵占等原因我國(guó)一些地區(qū)土壤質(zhì)量正呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)。此外，在我國(guó)西部一些省 份沙漠化的趨勢(shì)在加重，有效耕地進(jìn)一步減少； 18三是水資源嚴(yán)重缺乏，我國(guó)目 前可利用水資源 3 萬(wàn)億立法米。人均水資源為 2200 立方米，僅為世界人均水資 源量的 27%左右，這將嚴(yán)重地制約糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)。我國(guó)每年農(nóng)作物受旱面積 3 億 - 4 億畝。 每年損失糧食 2500 萬(wàn) - 3000 萬(wàn)噸。 19農(nóng)業(yè)年用水量 3800 億 - 4000 億立方米，占全國(guó)用水總量的 68%。在 18.37%億畝耕地中，只有 7.5 億畝能確保 灌溉，另外 10 多億畝旱地靠天收獲。 20 種糧農(nóng)民數(shù)量銳減，素質(zhì)下降。由于種糧農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，加上城鄉(xiāng)差 距不斷拉大，農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力紛紛棄務(wù)農(nóng)而選擇外出打工，現(xiàn)在外出務(wù)工的 農(nóng)民已達(dá)到 2.6 億人，而且這個(gè)數(shù)字還在逐年加大。 21留在家種糧的農(nóng)民目前大 多是老弱婦少，這將嚴(yán)重制約糧食再生產(chǎn)能力。 農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響的壓力加大。我國(guó)大半以上國(guó)土面積屬干旱、半干旱 地區(qū)， 干旱、 洪澇等自然災(zāi)害頻繁， 糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 我國(guó)因自然災(zāi)害年均損失糧食在 5000 萬(wàn)噸左右，相當(dāng)于每年產(chǎn)量的 110。 22特 別是近年來(lái)，全球氣候變暖所導(dǎo)致的極端天氣趨于頻繁，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn) 定性。據(jù)中國(guó)氣象專(zhuān)家預(yù)測(cè)，未來(lái) 50 年至 100 年，全球變暖將繼續(xù)下去，特別 是小麥、水稻和玉米三大糧食作物均會(huì)因全球變暖而呈減產(chǎn)趨勢(shì)。 23 國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)壓力在加大。目前，全世界人口已經(jīng)突破 65 億，并 且以每年 7500 萬(wàn)人的速度快速增長(zhǎng)，相當(dāng)于每年增加一個(gè)較大國(guó)家的人口，世 17 馬燕： 論中國(guó)的糧食安全問(wèn)題 ， 清華大學(xué)工商管理碩士專(zhuān)業(yè)論文，2004 年 5 月。 18 糧農(nóng)組織新聞社, 土地退化日益嚴(yán)重 ， /newsroom/zh/news/2008/1000874/。 訪問(wèn)時(shí)間：2009 年 10 月。 19 徐晗宇：水資源供需矛盾及解決之我見(jiàn)，載黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)2003 第 6 期。 20 馬燕： 論中國(guó)的糧食安全問(wèn)題 ，清華大學(xué)工商管理碩士專(zhuān)業(yè)論文，2004 年 5 月。 21 汪青松： 社會(huì)主義新型農(nóng)民素質(zhì)偏差及其重構(gòu)路徑 ，載石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)2010 年第 1 期。 22 劉兆亮： 雖無(wú)近憂 仍有遠(yuǎn)慮也談我國(guó)糧食安全問(wèn)題 ，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009 版，第261-263 頁(yè)。 23 鄒定斌,寧嬌麗,方金梁： 我國(guó)糧食安全隱患與保障國(guó)家，糧食安全對(duì)策，載農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究2004 年第3期。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 7 界糧食安全的壓力勢(shì)必會(huì)影響到我國(guó)。據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，未來(lái) 5 10 年內(nèi)，世界范 圍局部地區(qū)發(fā)生糧食危機(jī)不可逆轉(zhuǎn)。 24 以上因素決定了我國(guó)糧食供需將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)， 這就要求必須有一定 的糧食儲(chǔ)備來(lái)維持消費(fèi)的連續(xù)性。通過(guò)立法來(lái)防患于未然，制定強(qiáng)有力的法律來(lái) 規(guī)范糧食的儲(chǔ)備運(yùn)行，使國(guó)家掌握控制糧食主動(dòng)權(quán)。將糧食安全提升到國(guó)家意志 層面來(lái)確保國(guó)家糧食安全。 (3)糧食儲(chǔ)備立法是社會(huì)安穩(wěn)的需要 糧食是一個(gè)國(guó)家重要的戰(zhàn)略物資，事關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安 全。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，滿足國(guó)內(nèi)的糧食需求還是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。我國(guó)糧食生 產(chǎn)資源緊缺，也將長(zhǎng)期制約著糧食的增長(zhǎng)。尤其是在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際形式下，糧 食安全也就是國(guó)家安全。無(wú)論糧食在食物構(gòu)成中的比重怎樣降低，糧食始終都是 具有不可替代的特性。要把糧食視為穩(wěn)定人心和穩(wěn)定社會(huì)的重要法寶，任何時(shí)候 都不能放松糧食生產(chǎn)，必須建立糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，著力提高糧食的綜合 生產(chǎn)能力，保證糧食儲(chǔ)備數(shù)量，加快糧食儲(chǔ)備的立法。 (4)糧食儲(chǔ)備立法是糧食宏觀調(diào)控市場(chǎng)化運(yùn)作的需要 糧食儲(chǔ)備與糧食宏觀調(diào)控是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。 糧食儲(chǔ)備是糧食宏觀調(diào)控 的物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)服從和滿足國(guó)家糧食宏觀調(diào)控的需要，并根據(jù)宏觀調(diào)控的變化 而相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整；糧食宏觀調(diào)控則需要依靠糧食儲(chǔ)備發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)期的效 果，總之，糧食儲(chǔ)備離不開(kāi)糧食調(diào)控，糧食宏觀調(diào)控也離不開(kāi)糧食儲(chǔ)備。 25兩者 之間相輔相成，相互依賴(lài)，相互促進(jìn)。只有在健全市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，才會(huì)有富有活 力的，生機(jī)勃勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有在富有活力的，生機(jī)勃勃的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，法 治框架下的宏觀調(diào)控才更有力、更有效。 26實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是既 要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置糧食資源方面的基礎(chǔ)性作用， 又要通過(guò)宏觀調(diào)控對(duì)市場(chǎng)機(jī) 制的缺陷加以彌補(bǔ)和調(diào)節(jié)。而糧食儲(chǔ)備是糧食宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，只有糧食儲(chǔ)備立 法的建立和完善，使國(guó)家按照法定程序靈活吞吐，糧食宏觀調(diào)控才更有效果，實(shí) 現(xiàn)了市場(chǎng)和調(diào)控的相互支持、相互配合。 24 李雅蘭： 糧食安全視角下我國(guó)耕地資源保護(hù)策略研究 ，載產(chǎn)業(yè)觀察2009 第 5 期。 25 廣西區(qū)糧食局課題組： 關(guān)于完善儲(chǔ)備糧體系與糧食宏觀調(diào)控問(wèn)題研究 ，載糧經(jīng)學(xué)會(huì)簡(jiǎn)訊 ，2008 年 第 7 期。 26 江蘇：宏觀調(diào)控手段運(yùn)用到法律程序， 年 10 月。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 8 (5)糧食儲(chǔ)備立法是依法治國(guó)的需要 隨著我國(guó)社會(huì)主義法治化進(jìn)程的不斷加快發(fā)展， 國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)方面都 將逐步納入到法治化的框架內(nèi)，糧食宏觀調(diào)控也需要法律進(jìn)行規(guī)范，只有做到依 法治糧，才能更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，才能更好地符合社會(huì)主義法 治建設(shè)的要求。因此，糧食儲(chǔ)備調(diào)控必須在法治軌道上運(yùn)行，脫離了法治軌道的 糧食儲(chǔ)備調(diào)控在法律形式上存在巨大瑕疵。再加上我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織， 面臨很多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，就糧食而言是挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。如何提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際 市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，特別是糧食，就很有必要通過(guò)制定糧食儲(chǔ)備法律的方式來(lái)保護(hù)糧 食，保證依法管糧，保證糧食政策確實(shí)落到實(shí)處。27 （二）我國(guó)糧食儲(chǔ)備立法的現(xiàn)狀 當(dāng)前，我國(guó)的糧食問(wèn)題已從解決人民吃飯的基本問(wèn)題，發(fā)展到要建立符合我 國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的糧食安全體系、 確保糧食供求基本平衡的 新階段，對(duì)糧食儲(chǔ)備嚴(yán)格管理需要法律法規(guī)予以保障，通過(guò)立法規(guī)范糧食儲(chǔ)備行 為， 確立和完善糧食儲(chǔ)備制度。 黨中央、 國(guó)務(wù)院還是比較重視糧食儲(chǔ)備法制建設(shè)， 各有關(guān)方面和社會(huì)各界也十分關(guān)注糧食立法工作的進(jìn)展情況。目前，我國(guó)有關(guān)糧 食儲(chǔ)備的法律法規(guī)如下： 1998 年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了糧食收購(gòu)條例 ，對(duì)“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革” （即 按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)資 金實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)行，加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革。 28）的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。 為實(shí)現(xiàn)依法管理中央儲(chǔ)備糧，國(guó)家糧食局在原國(guó)家糧食儲(chǔ)備局工作的基礎(chǔ)上，制 定了中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例 ，保證中央儲(chǔ)備糧質(zhì)量和儲(chǔ)存安全，做到儲(chǔ)備糧輪 換制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備糧管理的良性循環(huán)發(fā)揮了積極作用，2003 年 8 月 15 日，國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施了中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例 ，這個(gè)規(guī)定是中央儲(chǔ)備糧 管理的主要依據(jù)。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“加強(qiáng)糧食市場(chǎng)管理，促進(jìn)糧食 有序流通”的批示精神，按照深化糧食流通體制改革方案的要求，針對(duì)糧食收 購(gòu)條例 調(diào)整范圍過(guò)窄， 以及加入 wto 后糧食流通形式的新變化， 國(guó)務(wù)院法制辦、 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和國(guó)家糧食局組織起草了 糧食流通管理?xiàng)l例 ， 并于2004 27 徐喜波：糧食安全的立法思考，載糧食科技與經(jīng)濟(jì)2005 第 5 期。 28 劉穎著： 基于國(guó)際糧荒背景下的中國(guó)糧食流通研究 ，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社 2008 年版，第 98 頁(yè)。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 9 年 5 月 19 日頒布實(shí)施。為了配合上述兩個(gè)條例的貫徹實(shí)施，規(guī)范中央儲(chǔ)備糧的 輪換、代儲(chǔ)資格審核，收購(gòu)、質(zhì)量監(jiān)管等方面的活動(dòng)，2004 年 12 月國(guó)家發(fā)展改 革委員會(huì)、財(cái)政部制定了中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法 ，2004 年 7 月國(guó)家糧 食局、國(guó)家工商行政管理總局制定了糧食收購(gòu)資格審核管理暫行辦法 ，2004 年 12 月國(guó)家糧食局制定的中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法實(shí)施細(xì)則 ，2005 年 1 月國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家糧食局、財(cái)政部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì) 監(jiān)總局制定了 糧食流通監(jiān)督檢查暫行辦法 ， 2006 年 9 月國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、 國(guó)家糧食局、財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行制定了糧食庫(kù)存檢查暫行辦法等配 套規(guī)章， 29這些規(guī)范性文件初步構(gòu)成了中央儲(chǔ)備糧法規(guī)體系的基本框架，為依法 管理糧食儲(chǔ)備提供了依據(jù)。 總而言之，我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的立法仍處于探索階段，已有的法律法規(guī)仍存 在一定程度的疏漏：一是目前我國(guó)糧食儲(chǔ)備法律的位階不高。其中法律位階較高 的是中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例 ，也僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的一個(gè)行政法規(guī)，沒(méi)有直接 的上位法，其他規(guī)定大部分是一些規(guī)范性文件。這與糧食安全的極端重要性不相 稱(chēng)，和依法治國(guó)的要求有很大的差距。二是關(guān)于保障糧食安全的法律主要是糧 食流通管理?xiàng)l例和中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例兩部行政法規(guī)。兩部糧食行政法規(guī) 同時(shí)并存， 30有交叉，有空白，還有些相互抵觸，例如， 糧食流通管理?xiàng)l例中 規(guī)定，企業(yè)收購(gòu)糧食應(yīng)向糧食行政管理部門(mén)申請(qǐng)收購(gòu)資格，超期儲(chǔ)存的糧食未經(jīng) 質(zhì)量檢驗(yàn)的由糧食行政部門(mén)依法進(jìn)行行政處罰， 但在附則中又規(guī)定中央儲(chǔ)備糧的 管理依照中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例執(zhí)行，造成中儲(chǔ)糧直屬企業(yè)的一些行為游離在 法律監(jiān)管之外。三是現(xiàn)行的一些法規(guī)政策存在時(shí)效性不強(qiáng)、操作性差等問(wèn)題，有 的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。如現(xiàn)行的中央儲(chǔ)備糧油輪換管理辦法實(shí)施已經(jīng) 8 年了，對(duì) 中央儲(chǔ)備糧的輪換計(jì)劃管理和執(zhí)行只做了原則性的規(guī)定， 還沒(méi)有出臺(tái)過(guò)相應(yīng)的實(shí) 施細(xì)則，導(dǎo)致具體要求不明確，管理中出現(xiàn)不規(guī)范的問(wèn)題。 （三）糧食儲(chǔ)備調(diào)控的宏觀調(diào)控性質(zhì) 宏觀調(diào)控行為是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立足于國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)， 運(yùn)用宏觀調(diào)控權(quán) 29 湖北省糧食行政執(zhí)法依據(jù) ， ， 訪問(wèn)時(shí)間：2009 年 10 月 30 徐喜波：糧食安全的立法思考，載糧食安全2005 第 2 期。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 10 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)加以干預(yù)的單方要式行為。 31其具有下列特點(diǎn)：1.宏觀調(diào)控是特定主 體的調(diào)控，一般宏觀調(diào)控解決的是國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。所以，宏觀調(diào)控的 決策權(quán)主要由中央機(jī)關(guān)來(lái)掌控，地方國(guó)家機(jī)關(guān)是無(wú)權(quán)承擔(dān)宏觀調(diào)控的決策權(quán)的； 2.宏觀調(diào)控的對(duì)象具有宏觀性，宏觀調(diào)控的對(duì)象是宏觀經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)宏觀地運(yùn)行， 確保社會(huì)總需求和總供給基本平衡；3.宏觀調(diào)控的行為具有間接性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 條件下，國(guó)家實(shí)施調(diào)控主要是通過(guò)計(jì)劃指導(dǎo)、財(cái)政稅收等手段，間接地引導(dǎo)市場(chǎng) 主體的行為，達(dá)到國(guó)家宏觀調(diào)控的最終目標(biāo)。 32 根據(jù)條例規(guī)定，可以看出，我國(guó)運(yùn)用糧食儲(chǔ)備制度這種手段進(jìn)行調(diào)控具 有宏觀調(diào)控的性質(zhì)： 1.糧食儲(chǔ)備調(diào)控的主體是特定的。我國(guó)糧食儲(chǔ)備調(diào)控的主體，即調(diào)控主體是 國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)、國(guó)家糧食行政管理部門(mén)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)，地方國(guó)家機(jī)關(guān) 是無(wú)權(quán)承擔(dān)和干預(yù)此項(xiàng)調(diào)控職能的。被調(diào)控主體是中國(guó)糧食儲(chǔ)備管理總公司。宏 觀調(diào)控是多主體參與的具有系統(tǒng)性的調(diào)控，從宏觀調(diào)控整個(gè)過(guò)程來(lái)看，是一個(gè)科 學(xué)性的系統(tǒng)工程。實(shí)踐證明，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控不可能單靠一個(gè)國(guó) 家機(jī)關(guān)來(lái)完成，只有靠各個(gè)宏觀調(diào)控環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，才能發(fā)揮出宏觀調(diào)控的功 能。 這就要求調(diào)控主體能夠相互協(xié)作。 從調(diào)控主體的地位來(lái)看， 他們是不平等的， 是因?yàn)檎{(diào)控主體在法律關(guān)系中所代表的是國(guó)家，而對(duì)于調(diào)控受體，即中央儲(chǔ)備糧 管理總公司與分公司、直屬庫(kù)，對(duì)宏觀調(diào)控決策和管理只有接受和服從，不存在 協(xié)商的問(wèn)題。主體之間的關(guān)系比較復(fù)雜。 2.糧食儲(chǔ)備調(diào)控的對(duì)象是宏觀的。糧食儲(chǔ)備調(diào)控是一種流通性經(jīng)營(yíng)調(diào)控手 段，這是指調(diào)控主體通過(guò)直接經(jīng)營(yíng)糧食企業(yè)以達(dá)到調(diào)節(jié)市場(chǎng)的目的，主要是通過(guò) 變動(dòng)市場(chǎng)上糧食的流量實(shí)現(xiàn)的， 即是當(dāng)市場(chǎng)上的糧食流通量嚴(yán)重超過(guò)社會(huì)總需求 時(shí)，調(diào)控主體通過(guò)直接經(jīng)營(yíng)的糧食企業(yè)收購(gòu)糧食，執(zhí)行最低保護(hù)價(jià)，防止市場(chǎng)上 價(jià)格暴跌，從而使市場(chǎng)機(jī)制按照國(guó)家的想要的方向發(fā)展，相反，如果市場(chǎng)上的糧 食流通過(guò)分少于社會(huì)總需求時(shí)， 由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)的糧食企業(yè)則要增加市場(chǎng)上糧食 的供應(yīng)量，執(zhí)行拋售，防止糧食暴漲擾亂市場(chǎng)秩序，影響國(guó)家調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 因此，糧食儲(chǔ)備調(diào)控的對(duì)象是宏觀的。 3.糧食儲(chǔ)備調(diào)控的行為是間接的。糧食儲(chǔ)備宏觀調(diào)控的核心在于：充分尊重 31 刑會(huì)強(qiáng)著： 宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的法律問(wèn)題 ，北京大學(xué)出版社 2004 年版，第 12 頁(yè)。 32 呂忠梅，陳虹著： 經(jīng)濟(jì)法原論 ，法律出版社 2007 年版，第 213 頁(yè)。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 11 和利用市場(chǎng)規(guī)律，充分調(diào)動(dòng)各種調(diào)控手段作用于糧食市場(chǎng)，通過(guò)調(diào)整糧食總量來(lái) 引起市場(chǎng)上的價(jià)格的平穩(wěn)，從而引導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，保障市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù) 種糧農(nóng)民的利益，最終達(dá)到宏觀調(diào)控的目標(biāo)。它對(duì)市場(chǎng)的這種引導(dǎo)是以市場(chǎng)為媒 介的，間接地進(jìn)行管理和控制。 綜上所述，糧食儲(chǔ)備調(diào)控具備宏觀調(diào)控的特點(diǎn)，所以糧食儲(chǔ)備法律制度具有 宏觀調(diào)控法的性質(zhì)。由宏觀調(diào)控到宏觀調(diào)控法，兩者在外延與運(yùn)作機(jī)制等方面同 一，但是在功能上，宏觀調(diào)控重在揭示經(jīng)濟(jì)總量的均衡與失衡、有序和無(wú)序等狀 態(tài)的行動(dòng)、發(fā)展及變化的規(guī)律，而宏觀調(diào)控法旨在為宏觀調(diào)控權(quán)的行使、宏觀調(diào) 控行為的適用等設(shè)置法定的規(guī)則。 33因此，宏觀調(diào)控法必須以宏觀調(diào)控的管理理 論為依據(jù)，進(jìn)行理論與表達(dá)方式的轉(zhuǎn)化，構(gòu)建宏觀調(diào)控法特有的制度要素。宏觀 調(diào)控法要規(guī)定調(diào)控主體、調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控程序等內(nèi)容。其中，宏觀調(diào)控的調(diào)控主 體問(wèn)題非常重要，它等同于宏觀調(diào)控權(quán)的配置問(wèn)題。如果宏觀調(diào)控權(quán)的配置不明 晰，則會(huì)直接影響國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。 34結(jié)合糧食宏觀調(diào)控的管理實(shí)踐， 糧食儲(chǔ)備宏觀調(diào)控也要規(guī)定調(diào)控主體、調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控程序等內(nèi)容，糧食儲(chǔ)備宏 觀調(diào)控所涉及的調(diào)控主體比較多，擁有宏觀調(diào)控權(quán)的主體并不是單一的，是由決 策主體、 執(zhí)行主體和監(jiān)督主體等多元主體共同構(gòu)成的統(tǒng)一體， 他們之間權(quán)力 （利） 分配很重要。糧食儲(chǔ)備法律制度也要解決糧食宏觀調(diào)控權(quán)力的配置問(wèn)題。宏觀調(diào) 控權(quán)作為一種公權(quán)力，必須對(duì)其進(jìn)行有效的配置，才能使各類(lèi)糧食宏觀調(diào)控主體 的權(quán)力明晰、職責(zé)明確，這樣才能更有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控。糧食宏觀調(diào)控權(quán)的配 置是解決中央和地方糧食調(diào)控行政機(jī)關(guān)之間， 也是解決中央糧食調(diào)控機(jī)關(guān)內(nèi)部之 間宏觀調(diào)控權(quán)分配關(guān)系的問(wèn)題。只有這個(gè)問(wèn)題得到了解決，糧食宏觀調(diào)控權(quán)才能 順利有效運(yùn)行。反之，只能引起糧食宏觀調(diào)控秩序的混亂。關(guān)于中央與地方的關(guān) 系，目前條例規(guī)定，我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度實(shí)行垂直管理體系，地方各級(jí)政府及 其有關(guān)部門(mén)對(duì)中央儲(chǔ)備糧垂直管理給予支持和協(xié)助。中央與地方的權(quán)力如何分 配，以及目前為什么實(shí)行的是垂直管理體制，下面對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度發(fā)展變遷 及其評(píng)價(jià)、糧食儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控權(quán)的橫向、縱向配置這些問(wèn)題予以闡釋?zhuān)@些探 討對(duì)完善糧食儲(chǔ)備立法非常重要。 33 陳乃新： 經(jīng)濟(jì)法權(quán)利研究 ，中國(guó)檢察出版社 2007 年版，第 264 頁(yè)。 34 張守文： 宏觀調(diào)控權(quán)的解析 ，載北京大學(xué)學(xué)報(bào)2001 年第 3 期。 我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度：?jiǎn)栴}與完善 12 二、我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的變遷及其介評(píng) （一）我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷程 我國(guó)建立中央糧食儲(chǔ)備制度已經(jīng)有幾十年歷史， 其間表現(xiàn)為一個(gè)循序漸進(jìn)的 過(guò)程，主要包括以下幾個(gè)階段。 1.建國(guó)初期我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的基本構(gòu)想 1949-1952 年，我國(guó)正處于新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期，公 有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還沒(méi)有形成， 糧食市場(chǎng)實(shí)行的是自由購(gòu)銷(xiāo)， 由于國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量極低， 當(dāng)時(shí)糧食供求矛盾十分嚴(yán)重， 政府掌握的糧源十分有限， 不法糧商投機(jī)活動(dòng)猖獗， 導(dǎo)致糧食價(jià)格波動(dòng)劇烈，為此政府采取加強(qiáng)公糧征收、統(tǒng)一調(diào)配等一系列措施穩(wěn) 定糧食價(jià)格和供應(yīng)，并初步提出建立“糧食儲(chǔ)備”的設(shè)想，并開(kāi)始在北京等重要 城市建立糧食儲(chǔ)備庫(kù)。 35 2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度初步形成 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)糧食生產(chǎn)逐步恢復(fù)，但供求關(guān)系仍然緊張。為了應(yīng)付災(zāi) 荒等各種意外， 中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策并逐步建立國(guó)家糧 食儲(chǔ)備制度。1954 年 10 月，中共中央在關(guān)于糧食征購(gòu)工作的指示中，提出 了“為了應(yīng)付救荒救災(zāi)和各種意外，國(guó)家必須儲(chǔ)備一定數(shù)量的糧食”。1955 年， 國(guó)家開(kāi)始從商品周轉(zhuǎn)庫(kù)中劃撥出一部分糧食，建立專(zhuān)門(mén)的備荒儲(chǔ)備，也稱(chēng)為“甲 字糧”，并且從國(guó)家商品糧周轉(zhuǎn)庫(kù)存的統(tǒng)計(jì)中獨(dú)立出來(lái)。儲(chǔ)備糧源從國(guó)家征購(gòu)的 糧食總量中撥出一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)糧食解決。為了加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備糧食的管理，糧食部 對(duì)儲(chǔ)存地點(diǎn)的選擇、儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)、儲(chǔ)備糧的管理和運(yùn)用權(quán)限都做了具體規(guī)定， 并報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)施。據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)報(bào)表反映，儲(chǔ)備糧已達(dá)到 30 億公斤 的規(guī)模。但由于 1958 年“大躍進(jìn)”的浮夸風(fēng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，糧食 產(chǎn)量大幅度下降，糧食又出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。剛積累的儲(chǔ)備糧就用于彌補(bǔ)糧食 收支缺口了。從 1959-1961 年期間，糧食生產(chǎn)量下降，國(guó)內(nèi)糧食供給嚴(yán)重不足。 35 肖海燕： 中國(guó)糧食安全儲(chǔ)備預(yù)警研究 ， 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文, 2005 年 11 月。 中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文 13 1960 年 2 月，中共中央召開(kāi)的全國(guó)財(cái)貿(mào)書(shū)記會(huì)議上，“國(guó)務(wù)院副總理李先念同 志針對(duì)國(guó)家糧食周轉(zhuǎn)庫(kù)存薄弱、調(diào)度困難的狀況，討論了農(nóng)村糧食管理問(wèn)題。認(rèn) 為逐步建立糧食儲(chǔ)備，應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，并強(qiáng)調(diào)這是戰(zhàn)略問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)真加 以解決”。國(guó)家糧食部通過(guò)加強(qiáng)糧食計(jì)劃調(diào)撥，節(jié)省糧食開(kāi)支，逐步建立了由糧 食部直接控