（憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)論文）行政征收的構(gòu)成要件研究.pdf

論文摘要 由于我國處于改革開放的體制之下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)處于快速發(fā)展時(shí)期，所以行政 征收數(shù)量也急劇增長，特別是2 0 0 7 年的“重慶釘子戶事件更將土地征收推到 了輿論的風(fēng)口浪尖上，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2 0 0 4 年憲法修正案頒行后，因 公共利益需要對(duì)土地和公民合法私有財(cái)產(chǎn)的征收成為一項(xiàng)基本的憲法制度。但憲 法的基本規(guī)范具有原則性和概括性的特點(diǎn)，我國還沒有關(guān)于征收的統(tǒng)一立法，可 以說我國還未建立起統(tǒng)一完善的行政征收制度。行政法學(xué)界關(guān)于征收的研究主要 集中在土地征收制度方面，而對(duì)于行政征收一般的構(gòu)成要件的研究還比較薄弱。 因此，如何從行政法的角度和視野來貫徹落實(shí)憲法的原則性規(guī)范，加強(qiáng)行政征收的 研究，將成為我國行政法學(xué)研究的重要課題之一。 本文在參考大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，行政法學(xué)和民商法學(xué)相結(jié)合的視角，界 定行政征收的涵義入手，分析了對(duì)行政征收的構(gòu)成要件進(jìn)行研究的可觀必要性， 以此為基礎(chǔ)分析了我國行政征收構(gòu)成要件研究現(xiàn)狀和存在的不足，提出了構(gòu)建行 政征收構(gòu)成要件的一些想法。 本論文的研究內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一、科學(xué)界定行政征收的涵義。 目前法學(xué)界對(duì)行政征收的內(nèi)涵說法不一，因此作者認(rèn)為針對(duì)這一情況有必要對(duì)其 涵義作出界定；二、完善我國行政征收構(gòu)成要件必要性，筆者主要是從平衡公權(quán) 力和私權(quán)、完善征收制度、規(guī)范依法行政這三個(gè)方面展開必要性說明：三、行政 征收構(gòu)成要件的研究現(xiàn)狀，在這部分先對(duì)行政征收的理論研究現(xiàn)狀進(jìn)行了初步的 闡述，然后對(duì)我國目前關(guān)于行政征收的立法現(xiàn)狀進(jìn)行了列舉，最后重點(diǎn)分析了現(xiàn) 在對(duì)行政征收構(gòu)成要件的研究中存在的具體不足；四、對(duì)行政征收構(gòu)成要件的重 新構(gòu)建，這是本論文的核心部分。 本論文要解決的關(guān)鍵問題就是研究內(nèi)容中的第四個(gè)問題，即提出我國行政征 收構(gòu)成要件的具體構(gòu)建，作者將從五個(gè)方面來深入探討這個(gè)問題。分別是行政征 收的主體資格、行政征收的目的、行政征收的對(duì)象、行政征收的程序、還有行政 征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，作者在論文的整體安排上將把這一部分作為重點(diǎn)研究的 對(duì)象，以便體現(xiàn)本論文的研究價(jià)值和意義。 關(guān)鍵詞：行政征收 構(gòu)成要件 構(gòu)建 a b s t r a t n o wb e c a u s eo u rc o u n t r ya r eu n d e rt h es y s t e mb e i n gi nar e f o r i l la n d o p e n n e s s ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n td e v e l o p sap e r i o di nt h ef l e e t n e s s ，t h e r e f o r e a d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t sq u a n t i t ya l s oi n c r e a s er a p i d l y ，”t h ec h o n g q i n gi n2 0 0 7 h o u s e h o l dr e f u s i n gt om o v ew h e nt h el a n di sr e q u i s i t i o n e df o rac o n s t r u c t i o n p r o j e c te v e n t ”h a v i n ga r r i v e da tp u b l i co p i n i o n ，a f t e r2 0 0 4a m e n d m e n tt ot h e c o n s t i t u t i o n ，c o l l e c t i n gc i t i z e nl a n da n dp r i v a t ep r o p e r t yb e c o m e sf u n d a m e n t a l c o n s t i t u t i o n b u t ，t h ec o n s t i t u t i o nh a sp r i n c i p l ea n dt h eg e n e r a l i t yc h a r a c t e r i s t i c ， u n i f i e dl e g i s l a t i o nt h a to u rc o u n t r yc o l l e c t sn o ta sr e g a r d s ，c a ns a yo u rc o u n t r y n o t h a v i n g b u i l t u p u n i f i e d p e r f e c t a d m i n i s t r a t i o n c o l l e c t i n gs y s t e m a d m i n i s t r a t i v el a wc o n c e n t r a t e so nt h er e s e a r c hi a n d c 0 u e c t i n 2 b u tt o a d m i n i s t r a t i o nt h er e s e a r c hc o m p o s i n gc o n d i t i o n si s c o m p a r a t i v e l yw e a k t h e r e f o r e ，h o wt op u tt h ep r i n c i p l en o r ma s c e r t a i n i n gc o n s t i t u t i o ni n t oe f f e c tt h e a n g l ea n dk e nf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v el a w r e i n f o r c et h er e s e a r c ht h a t a d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s w i l lb e c o m eo n eo ft h ei m p o r t a n tp r o b l e mt h a to u r c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ns c i e n c eo fl a ws t u d i e s t h ea r t i c l ei sl i s t e di ni nt h eb a s i sc o n s u l t i n gl a r g ea m o u n to fd o c u m e n td a t a 。 v i s u a la n g l eo fi n t e g r a t i o no fa d m i n i s t r a t i o ns c i e n c eo fl a ww i t hp e o p l em e r c h a n t s c i e n c eo fl a w t h eb o u n d a r yd e c i d e st h ei m p l i c a t i o nt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s s t a r t i n g ，a n a l y t i c a li m p o r t a n tc o n d i t i o nc a r r i e so u tc o n s i d e r a b l es t u d y i n go nt h e f o r m a t i o nt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t sn e c e s s i t y t h et h e s i sr e s e a r c hc o n t e n ti n c l u d e ss e v e r a lt h ef o l i o w i n ga s p e c tm a i n l y ： 0 n e ，s c i e n t i t i cc o m m u n i t yd e c i d e st h ei m p l i c a t i o nt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s 。 t h ec o n n o t a t i o nt h a tt h es c i e n c eo fl a wc o m m u n i t yc o l l e c t s a tp r e s e n tt o a d m i n i s t r a t i o nh a sd i f f e r e n tv e r s i o n s ，t h ea u t h o rt h i n k st h a tm a k eab o u n d a r y s p e c i f i c a l l y f o rt h i so n ec o n d i t i o ni sn e c e s s a r yt oi t si m p l i c a t i o nt h e r e f o r e s t a b l e l y ：t w 0 a n a l y s e so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t i n gc u r r e n ts i t u a t i o n a n dd e f i c i e n c yc o m p o s i n gt h ei m p o r t a n tc o n d i t i o nr e s e a r c h ；t h r e e ，a s c e r t a i n a d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t i n gt h ep r e m i s ec o m p o s i n gs e v e r a lo fi m p o r t a n tc o n d i t i o n ； f o u r , c o l l e c ta g a i n s t r u c t u r eb u i l d c o m p o s i n gi m p o r t a n t c o n d i t i o n st o a d m i n i s t r a t i o n 。 t h et h e s i sa s k st h e $ 6 4q u e s t i o ns o l v i n gt ob et os t u d yf o u r t hp r o b l e m si n c o n t e n t ， c o n c r eb e i n gi m p o r t a n tc o n d i t i o ns u g g e s tt h a to u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t sf o r m a t i o nb u i l d sb u i l d ，t h ea u t h o rw i l id i s c u s st h i s p r o b l e mi nd e p t hf r o ms i xc o m i n gt h ea n g l e ，b et h em a i nb o d yq u a l i f i c a t i o nt h a t a d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t sr e s p e c t i v e l y ，p u r p o s et h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s ， m a r r i a g ep a r t n e rt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s ，p r o c e d u r et h a ta d m i n i s t r a t i o n c o l l e c t s ，c o n t e n tt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s ，s t i i ih a v et h ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r dt h a ta d m i n i s t r a t i o nc o l l e c t s ，t h e r e f o r e ，t h ea u t h o ra r r a n g e st h e m a r r i a g ep a r t n e rt h i sp a r ti s s t u d i e da sp r i o r i t yf o rg e n e r a li nt h et h e s i s e n t i r e t y ，s t u d yv a l u ea n ds i g n i f i c a n c et oe m b o d yat h e s i s s 。 k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o l l e c te s s e n c eo fb u i l d 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人所呈交的學(xué)位論文是我在導(dǎo)師的指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成 果據(jù)我所知，除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含其他個(gè)人已經(jīng)發(fā)表或撰 寫過的研究成果對(duì)本文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中作了明確說 明并表示謝意 作者簽名：鼙絲日期：監(jiān)匆 學(xué)位論文授權(quán)使用聲明 本人完全了解華東師范大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，學(xué) 校有權(quán)保留學(xué)位論文并向國家主管部門或其指定機(jī)構(gòu)送交論文的電 子版和紙質(zhì)版。有權(quán)將學(xué)位論文用于非贏利目的的少量復(fù)制并允許論 文進(jìn)入學(xué)校圖書館被查閱。有權(quán)將學(xué)位論文的內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn) 行檢索。有權(quán)將學(xué)位論文的標(biāo)題和摘要匯編出版保密的學(xué)位論文在 解密后適用本規(guī)定 學(xué)位論文作者簽名： 拭壟 、 導(dǎo)師簽名： 日期： 引言 1 7 ，1 8 世紀(jì)，人類不斷地追求著自由與幸福這種平等自由的理想由西方啟蒙 思想家以“人權(quán) ( h u m a nr i g h t s ) 的口號(hào)和理論予以高度概括，成為近現(xiàn)代許 多國家提倡建立民主社會(huì)的理論基石。近現(xiàn)代民主制度確立后，尊重和保障人權(quán) 成為立憲的核心準(zhǔn)則和主要內(nèi)容。1 生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類最基本的人 權(quán)。在人權(quán)范疇內(nèi)，生命權(quán)是一切權(quán)利的源泉，財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)的 保障和工具。人們?nèi)绻麤]有占有、使用和支配自己勞動(dòng)成果的權(quán)利，也就失去了 維護(hù)其生命的正當(dāng)途徑，財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣決定著自由權(quán)。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)現(xiàn)和對(duì)個(gè)人的 價(jià)值與尊嚴(yán)的發(fā)現(xiàn)是一致的。在憲政之下，侵犯個(gè)人的財(cái)產(chǎn)即是侵犯個(gè)人的自由 與尊嚴(yán)。2 毫無疑問，財(cái)產(chǎn)權(quán)是生命權(quán)和自由權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，它進(jìn)而構(gòu)成了全部 人權(quán)的基礎(chǔ)。 在當(dāng)代，各國對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)采取的態(tài)度是保障與限制并存。在限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)， 如何最大程度地保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，找到兩者的契合點(diǎn)，達(dá)到公益與私益的相對(duì)平 衡，是行政征收制度所要追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。行政征收的對(duì)象主要是不動(dòng)產(chǎn)這一 生存資料，指向的是所有權(quán)這一核心權(quán)屬，因此，行政征收是國家限制私有財(cái)產(chǎn) 權(quán)的一種最嚴(yán)重的方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活以及私權(quán)的影響都極為深刻。一方面，行政 征收作為國家的公權(quán)力行為，是國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，它直接涉及到政 府職能的有效發(fā)揮以及市場經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展：另一方面，行政征收又是剝奪 私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，直接關(guān)系到被征收人的生存及生活，因此，它又涉及到社會(huì) 的穩(wěn)定、公共利益的實(shí)現(xiàn)以及國家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重與保障程度。所以，對(duì)行 政征收制度的研究在現(xiàn)代法治國家中顯得極具實(shí)踐價(jià)值，在我國行政征收理論、 立法及實(shí)踐都比較不成熟、不規(guī)范的情況下，研究這一制度顯得尤為重要。本文 主要通過對(duì)行政征收構(gòu)成要件的構(gòu)建來達(dá)到對(duì)行政征收制度全面研究的目的。 1 參見董和平先生為憲法公民權(quán)( 英文影印版) ( 【美】維拉，法律出版社1 9 9 9 年版) 一書所作前言。 2 閔家橋、孫亞菲撰：私產(chǎn)保護(hù)是大國興起之路，載南方周末( 廣州) ，2 0 0 4 年3 月1 8 日 1 一、行政征收的內(nèi)涵及其特征 與行政法學(xué)其他領(lǐng)域相比，中國行政法學(xué)界對(duì)行政征收的研究相對(duì)滯后，確 切地說還存在不少理論上的空白。這不僅表現(xiàn)在行政學(xué)科體系上缺乏征收的內(nèi) 容，甚至有的學(xué)者把征收等同于稅費(fèi)科征。因此本文首先從以下三個(gè)方面對(duì)行政 征收的基本理論加以闡述，從而有助于科學(xué)的界定行政征收構(gòu)成要件的內(nèi)涵。 ( 一) 行政征收的概念 1 、國外關(guān)于行政征收的相關(guān)理論 行政征收，或者稱為公用征收是指行政主體為了公共利益的需要，根據(jù)法定 的形式和事先公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán) 的程序。1 在美國，行政征收被稱為強(qiáng)制征用【潛在的高位支配權(quán)”( r i g h to f e m i n e n t d o m a i n ) 】，z 實(shí)際上就是政府強(qiáng)制取得私人不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)給予私人公平的市場價(jià)格。 在英國，這種征收被稱為強(qiáng)制購買( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 。3 在德國，這種征收 形式被稱為古典征用。4 德國的征收理論，經(jīng)過了近百年的演變，在1 8 4 8 年法蘭克福憲法草案公布 后，逐步醞釀成為一個(gè)明確的法律概念，這就是所謂的古典征收理論，也稱為傳 統(tǒng)征收理論。第一次世界大戰(zhàn)前，這種古典征收理論在德國及其盛行，其主要特 征有：第一，財(cái)產(chǎn)征收的標(biāo)的只限于所有權(quán)和其他物權(quán)。征收是對(duì)公民所有權(quán)的 侵犯，它可能采取全部或部分的方式，來限制或者剝奪公民財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。第二， 征收所采取的法律手段，是行政機(jī)關(guān)以行政行為的方式作出的。因此，財(cái)產(chǎn)征收 便形成行政法體系內(nèi)的一個(gè)重要的制度，這就是典型的“行政征收制度。第三， 征收私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，雖然是以公共福祉為主要目的，但是何謂“有益于公共福祉”， 則極不容易判明。因此，古典征收理論要求必須有一個(gè)公共事業(yè)( 或是公用事業(yè)， 如自來水廠，電廠及政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校等) 存在。第四，征收必須給予全額的補(bǔ)償。 全額補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括被征收的物的損失，也包括其他因征收而引起的損失。 這種征收補(bǔ)償范圍的認(rèn)定，受到私法上損害賠償制度的極大影響。 在美國，也存在與行政征收類似的制度，叫做e m i n e n td o m a i n , s 一般譯為強(qiáng) 制征用或有償征用。指政府無須財(cái)產(chǎn)所有人同意而獲取私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。當(dāng)公共 目的需要私人財(cái)產(chǎn)而所有人不愿出讓時(shí)，政府可以使用其強(qiáng)制征用權(quán)于所有人處 強(qiáng)制征得其財(cái)產(chǎn)。所有人無法阻卻此征用，但是卻可以獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。對(duì)于強(qiáng)制 1 王名揚(yáng)著：法國行政法，中國政法大學(xué) 1 3 版社1 9 9 8 年版，第3 6 3 頁。 2 布賴恩加納( b r y a ng a r n e r ) 編：( b l a c kl a wd i c t i o n a r y ，s e v e n t he d i t i o n ，w e s tg r o u pp 1 4 6 7 。 3 【英】威廉韋德著：行政法，徐炳等譯。中國大百科全書f l j 版社1 9 9 7 年版，第4 9 9 頁 4 陳新民著：德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論，山東；人民出版社2 0 0 1 年版，第4 2 1 - 4 2 2 頁。 5 布賴恩加納( b r y a ng a m e d 編：( b l a c kl a wd i c t i o n a r y 。s e v e n t he d i t i o n ，w e s tg r o u pp 1 4 6 7 2 征用，在素有重視個(gè)人權(quán)利、規(guī)范政府權(quán)力的傳統(tǒng)的美國，在此方面有詳盡的法 律規(guī)定。在美國，適用強(qiáng)制征用須具備三個(gè)要件：( 1 ) 正當(dāng)法律程序。強(qiáng)制征用 非經(jīng)法律程序不得行使。正當(dāng)法律程序應(yīng)當(dāng)遵循的步驟包括召開公開的聽證會(huì)說 明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對(duì)政府的征收本身有質(zhì)疑，可以提 出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。( 2 ) 公平、合理的補(bǔ)償。強(qiáng)制征用應(yīng)當(dāng)對(duì) 所有人予以公平、合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)該與被征用財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值或被征 用人的實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失相當(dāng)。( 3 ) 公共使用，即征用的目的必須是為了公共使用， 如公共設(shè)施的建設(shè)需要等。 2 、國內(nèi)學(xué)界關(guān)于行政征收概念的爭論 新中國成立后，我國關(guān)于征收和征用的規(guī)定最早可見于1 9 5 4 年中華人民 共和國憲法的第1 3 條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件， 對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！? 9 8 2 年中華人民 共和國憲法在第1 0 條中對(duì)土地征用等問題是這樣規(guī)定的：城市的土地屬于國 家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體 所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。我國的立法實(shí)踐中長期采用的是將征收和征 用混合在一起使用，但是又以征用相稱，這種立法實(shí)踐在一定程度上影響了行政 征收理論。因此，在2 0 0 4 年之前我國憲法只有“征用 的規(guī)定而沒有“征收 的規(guī)定，而且沒有明確強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償性。在行政法學(xué)中出現(xiàn)了“行政征收 和“行政 征用的概念，這兩個(gè)概念是對(duì)我國現(xiàn)行的有關(guān)制度的理論概括。有的認(rèn)為，“行 政征收”是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會(huì)公共利益的需要，依法 向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨椤? 但是隨著 我國第四次憲法修正案的頒布，憲法明確了征收的補(bǔ)償性，這再次引起了行政法 學(xué)界對(duì)于行政征收的爭論。 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政征收可以分為廣義的狹義的行政征收。廣義的行政征收 包括行政征收( 行政收費(fèi)) 、行政征用、行政征調(diào)等。有的學(xué)者認(rèn)為“行政征收 是指行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，除 依法進(jìn)行的征稅和收費(fèi)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給因征收而造成損失的相對(duì)人以公平的 補(bǔ)償?！? 狹義的行政征收不包括行政征用和行政征調(diào)。3 楊解君教授認(rèn)為行政征 收是指行政主體為了公共利益目的，以國家強(qiáng)制力為后盾，從處于被管理者地位 的公民或組織有償或無償?shù)厝〉靡欢ㄘ?cái)物、金錢或勞務(wù)的單方行為。且認(rèn)為如果 1 姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京，北京大學(xué)出版社1 9 9 9 年版，2 1 7 頁。 2 石佑啟撰：征收、征用與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，載于法商研究，2 0 0 4 年第3 期 3 熊文釗著： 現(xiàn)代行政法原理，法律出版社2 0 0 0 年9 月版。第3 7 2 頁。 3 以強(qiáng)制方式二位則無疑等同于行政強(qiáng)制，實(shí)則行政征收中既有強(qiáng)制方式又有非強(qiáng) 制方式。如果以無償來限制，則將有償性的補(bǔ)償完全排除在外，從而縮小了征收 的適用范圍。進(jìn)而他將行政征收分為無須補(bǔ)償?shù)男姓魇? 行政收稅和費(fèi)用征 收) ；須補(bǔ)償?shù)男姓魇?，包括行政征用、行政征調(diào)。1 姜明安教授主編的行政 法與行政訴訟法中也認(rèn)為行政征收有廣義和狹義之分。廣義的行政征收包括狹 義的行政征收以及行政征用和行政征調(diào)。狹義的行政征收不包括行政征用和行政 征調(diào)；且認(rèn)為狹義的行政征收是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會(huì)公 共利益的需要，依法向個(gè)人和組織強(qiáng)制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男?政行為。2 另外楊海坤教授認(rèn)為行政征收的內(nèi)涵包括征稅和收費(fèi)。3 通說的行政征收理論認(rèn)為行政征收與行政征用、行政征調(diào)存在著較大的差 異，并認(rèn)為行政征收包括行政征稅和行政收費(fèi)，對(duì)行政征收構(gòu)成要件研究主要涉 及以下幾點(diǎn)： 1 、主體要件。傳統(tǒng)行政征收理論認(rèn)為行政征收的主體是具有法定職權(quán)的行 政主體。一般認(rèn)為行政主體是指依法擁有獨(dú)立的法定職權(quán)，能代表國家，以自己 的名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加行政訴訟，并能獨(dú)立承受行政行為效果與行政 訴訟效果的組織。行政法學(xué)認(rèn)為行政主體主要包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的 組織。適格的行政主體是合法行政行為必備要件之一。 2 、目的要件。我國憲法和土地管理法以及其他相關(guān)法律都對(duì)行政征收規(guī)定 了公益性目的要件，非為公益性目的，不得對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收。 3 、補(bǔ)償要件。在憲法修正案頒布以前，行政法學(xué)界有相當(dāng)學(xué)者認(rèn)為征收是 無償?shù)模裾J(rèn)征收的有償性。而對(duì)這種觀點(diǎn)持懷疑態(tài)度的學(xué)者指出，這種界定與 立法法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法以及外資企業(yè)法規(guī)定的征收相矛盾。( 根 據(jù)外資企業(yè)法中外合資經(jīng)營企業(yè)法規(guī)定：在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共 利益的需要，對(duì)企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予補(bǔ)償。) 隨著憲法修正 案和物權(quán)法的頒布，行政征收的補(bǔ)償要件已經(jīng)被大多數(shù)人認(rèn)同。 筆者認(rèn)為，從最廣義的角度來理解，行政征收都是有償?shù)?。稅收和收費(fèi)通常 被認(rèn)為是無償?shù)?，但事?shí)上這種補(bǔ)償顯然是通過私人對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品消費(fèi) 的方式來實(shí)現(xiàn)的。 3 、行政征收概念的重構(gòu) 1 楊解君主編：行政法學(xué)，中國方正出版社2 0 0 0 年1 0 月版，第3 2 2 頁 2 姜明安主編：行政法與行政訴訟法，法律出版社2 0 0 3 年1 月版，第1 2 6 頁。 3 楊海坤主編：中國行政法基礎(chǔ)理論，中國人事出版社2 0 0 0 年5 月版，第1 8 8 頁。 4 基于本文以上對(duì)國內(nèi)外關(guān)于行政征收概念的比較研究，筆者嘗試從新的視角 給征收作出如下定義：行政征收是指行政主體在執(zhí)行職務(wù)過程中基于公共利益的 目的，嚴(yán)格依法實(shí)施的強(qiáng)制取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給與補(bǔ)償( 利益或服務(wù)) 的 行政行為。該定義跟學(xué)界其他觀點(diǎn)相比，主要有以下不同： 第一，明確的將行政征收從傳統(tǒng)的行政征用理論中剝離出來，傳統(tǒng)理論中， 征收屬于征用的一種，在我國相當(dāng)數(shù)目的法律法規(guī)當(dāng)中，雖然有不少關(guān)于征收、 征用的規(guī)定，但是都沒有對(duì)其定義做出明確的界定，本文將行政征收定位于對(duì)相 對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行限制的行政行為，希冀能將征收與征用明確區(qū)別開來。 第二，在行政征收的定義中明確規(guī)定了其補(bǔ)償性要件，筆者認(rèn)為凡是行政征 收都必須進(jìn)行依法補(bǔ)償，即使是稅收和收費(fèi)也不例外，只不過其二者的補(bǔ)償是通 過提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，這種定義統(tǒng)一了行政征收理論，避免了征收種類復(fù)雜化。 ( 二) 行政征收的特征 根據(jù)行政征收的定義，可以從以下諸方面理解行政征收的主要特征。 1 、程序性。 行政征收代表著政府權(quán)力也就是公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的一種限制，在某種意義 上，私有財(cái)產(chǎn)意味著個(gè)人利益。因此，當(dāng)公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時(shí)候， 哪一種利益具有優(yōu)先獲得保護(hù)的特性也不是很容易加以決定的，這就需要我們依 據(jù)法律來嚴(yán)格的做出判斷，“通過法律和基于法律所確定的程序來限制財(cái)產(chǎn)權(quán) 表明了私有財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)。一方面，為了公共利益的目的，私有財(cái)產(chǎn)必須受到限制； 另一方面，依法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制應(yīng)當(dāng)與人民的意志相一致。正如魏瑪憲法 所宣言的那樣，“財(cái)產(chǎn)權(quán)受憲法保護(hù)。其內(nèi)容和限制由法律規(guī)定 1 ，因此行政征 收必須依據(jù)一定的程序來進(jìn)行時(shí)其首要特征。 2 、強(qiáng)制性。 行政征收不是一種依申請(qǐng)行政行為，也不是一種雙方行政行為，征收是行政 主體主動(dòng)的職權(quán)行為，無須相對(duì)人的同意，也不必與相對(duì)人協(xié)商。相對(duì)人拒絕征 收將產(chǎn)生一定的法律責(zé)任。 3 、補(bǔ)償性。 征收補(bǔ)償是指政府合法的征收行為使公民的合法權(quán)益遭受損失，由國家承擔(dān) 補(bǔ)償責(zé)任的制度。著名學(xué)者h(yuǎn) e l p s e n ( 德國依甫生) 稱征收、征用條款與補(bǔ)償條 1 陳從陽撰：魏瑪憲法溯源載佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版) 。2 0 0 7 年0 5 期。 5 款為“唇齒條款 ，形容征收或征用與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中浴?4 、目的公益性。 公共利益是最高的法律，古羅馬法學(xué)家西塞羅的這句名言，兩千多年來一 直為人民所接受。1 公共利益是公法領(lǐng)域的一個(gè)核心概念，它既是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán) 的合法限制，又是對(duì)國家行政權(quán)的基本約束，因此征收目的的公益性是行政征收 的一個(gè)最基本特征。 ( 三) 行政征收與相關(guān)概念的區(qū)別 1 、行政征收與行政征用 在德國、英國、美國、日本等國家，征收與征用是合一的，沒有概念的差別， 即不區(qū)分征收與征用的對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)還是動(dòng)產(chǎn)，只有在作為征收或征用對(duì)象的不 斷擴(kuò)張的考察時(shí)才能發(fā)現(xiàn)其存在，即不動(dòng)產(chǎn)向動(dòng)產(chǎn)的擴(kuò)張。而我國在2 0 0 4 年憲 法修正之前沒有征收的規(guī)定，對(duì)征用也未明確規(guī)定補(bǔ)償，造成征收、征用的理論 與制度的混亂。2 0 0 4 年通過的憲法修正案有兩條提及征收征用，可以得出二者 區(qū)別如下：( 1 ) 行為效果不同。行政征收的效果是發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，行政征用 只是使用權(quán)的改變。2 ( 2 ) 行為的對(duì)象不同。行政征用的對(duì)象除了集體土地、公 民的私有財(cái)產(chǎn)，還包括勞務(wù)。( 3 ) 行為依據(jù)不同。行政征收的依據(jù)必須是法律， 行政征用的依據(jù)除了法律之外，還可以是法規(guī)。這是因?yàn)樾姓饔靡话憔哂袝簳r(shí) 性、緊急性，而且強(qiáng)制取得的只是使用權(quán)，所以其嚴(yán)格程度要低予行政征收。( 4 ) 補(bǔ)償?shù)脑瓌t不同。行政征收的補(bǔ)償是完全補(bǔ)償，而征用的補(bǔ)償是適當(dāng)補(bǔ)償。 2 、行政征收與征稅和收費(fèi) 在我國行政法學(xué)中，長期以來一直將征收等同于收稅和收費(fèi)3 ，而筆者這里 談?wù)摰男姓魇帐菄?yán)格憲法意義上的征收，他們二者的區(qū)別主要有：( 1 ) 前者以 公民負(fù)有納稅和繳費(fèi)義務(wù)為前提，后者則沒有這一前提。( 2 ) 兩者的對(duì)象和后果 不同，前者的后果是不特定公民的公民負(fù)擔(dān)，而后者則造成了特定公民的特別犧 牲。毫無疑問，通過征收給私人帶來了額外的、沉重的負(fù)擔(dān)。也就是說，公共福 利的義務(wù)重重壓在了被征用者的肩上。然而，稅收確是將社會(huì)作為一個(gè)整體來對(duì) 待的。由于公共福利的義務(wù)是由被征收著沉重的負(fù)擔(dān)著，所以國家必須作出公正 的補(bǔ)償，納稅人則是通過稅款的合理使用而受益或得到補(bǔ)償?shù)摹? 3 ) 標(biāo)的不同， 前者的標(biāo)的在現(xiàn)代社會(huì)中僅限于金錢，而后者則不能是金錢，往往是不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng) 1 馮建鵬撰：公共利益是最高的法律，載人民法院報(bào)，2 0 0 6 年5 月2 2 日，第3 版。 2 張志泉撰：行政征收與行政征用制度的比較分析，載山東大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2 0 0 1 年第6 期。 3 參見應(yīng)松年主編：行政法學(xué)新論，3 0 7 頁，北京，中國方正出版社，1 9 9 8 。 6 產(chǎn)。在漢語中。把收稅和收費(fèi)也表述為征收，容易誤解，不如使用“課稅”、“課 征”為好。1 3 、行政征收與沒收 沒收在行政法領(lǐng)域內(nèi)是指行政主體強(qiáng)制相對(duì)人繳納一定財(cái)物的一種行政處 罰行為。沒收的客體主要是貨幣或?qū)嵨?。它同行政征收的區(qū)別主要是：( 1 ) 行政 征收一般是基于法律的規(guī)定而使相對(duì)人負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。而沒收是基于行政主體 的某一具體決定而使相對(duì)人負(fù)有義務(wù)。( 2 ) 行政征收是以公共利益、財(cái)政需要為 產(chǎn)生前提，而沒收是以行政相對(duì)人的違法行為為前提。( 3 ) 行政征收可能發(fā)生在 相對(duì)人行為前后或過程中，而沒收只能發(fā)生在相對(duì)人違法行為作出之后。( 4 ) 目 的上，行政征收是為了公共利益的需要，而沒收是為了制裁違法行為。( 5 ) 行政 征收是有償?shù)?，而沒收是無條件剝奪相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這也是二者最重要的區(qū) 別所在。 4 、行政征收與行政收購 行政收購是指行政主體按照國家特定價(jià)格，以合同形式購買相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有 權(quán)的行為。行政征收和行政收購都具有有償性，它們的區(qū)別主要是：( 1 ) 目的不 同。行政征收是基于公共利益而對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的限制。而行政收購的目的， 一是保證關(guān)系國計(jì)民生的物質(zhì)由國家控制，防止被囤積，如國家必須有一定糧食 儲(chǔ)備，用于應(yīng)付緊急事件，控制糧價(jià)，維持社會(huì)穩(wěn)定。二是可以保證商品部門掌 握必要的商品貨源。三是可引導(dǎo)生產(chǎn)適應(yīng)社會(huì)需求。( 2 ) 行政征收基于征收權(quán)的 行使，它具有單方意志性，不需要行政相對(duì)人的同意。而行政收購過程中，相對(duì) 人的意志雖然受到限制，但至少存在形式上的合意合同，是雙方意志的體現(xiàn)。 二、完善行政征收構(gòu)成要件的必要性 雖然征收已經(jīng)寫進(jìn)了憲法，但征收仍然缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)制，這表現(xiàn)在理論 學(xué)界關(guān)于行政征收的概念，范圍等仍存在較大爭議，而在實(shí)踐中存在的問題更多。 我們知道，任何法律行為都有其明確的構(gòu)成要件，行政征收也不例外。只有從這 個(gè)角度出發(fā)，我們才能從根本上對(duì)行政征收的內(nèi)涵加以界定，從而可以避免以前 在理論和實(shí)踐中的混亂，有利于更好地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利和公民的私有財(cái)產(chǎn) 權(quán)。 ( 一) 平衡公權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的需要 行政征收制度的普遍確立，乃是西方近代法治國家與憲政國家的產(chǎn)物，其政 1 參見中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主編：憲政與行政法治評(píng)論，2 4 4 頁，北京，中國人民大學(xué) 出版社，2 0 0 4 。 7 治哲學(xué)基礎(chǔ)在于自然權(quán)利理論。法治和憲政基于共同的價(jià)值基礎(chǔ)，即( 通過憲法 和法律) 限制國家權(quán)力，保障個(gè)人權(quán)利。對(duì)洛克等自然權(quán)利哲學(xué)家來說，財(cái)產(chǎn)和 自由對(duì)于人的生存至為重要，不僅不能讓渡，而且自動(dòng)構(gòu)成對(duì)于統(tǒng)治者的行為的 限制。人們脫離自然狀態(tài)結(jié)成國家、進(jìn)入公民社會(huì)的目的乃是為了保障財(cái)產(chǎn)和自 由。統(tǒng)治者必須以人民的同意和保障個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)。這種新的政治哲學(xué)改變 了主權(quán)者與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系。這一學(xué)說為法國的人權(quán)宣言、英國的權(quán)利法 案以及美國的獨(dú)立宣言和美國憲法提供了理論基礎(chǔ)。 在現(xiàn)代社會(huì)，政府可以基于公共利益采取必要的措施來限制私有財(cái)產(chǎn)，然而， 根據(jù)依法行政原則，政府控制私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，這是憲法學(xué)和行政 法學(xué)上眾所周知的原則。自從中國采取改革開放政策以來，法治被看成是建設(shè)社 會(huì)主義現(xiàn)代化的一個(gè)重要原則。1 9 9 9 年，依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家作 為一種治國方略，作為憲法修正案寫進(jìn)了1 9 8 2 年憲法。由于中國很長的封建歷 史，法治原則在某種意義上在學(xué)術(shù)界一直被牽強(qiáng)附會(huì)地加以注釋。權(quán)利、義務(wù)和 責(zé)任在憲法和法律中被部分地或者是錯(cuò)誤地進(jìn)行了解釋。私有財(cái)產(chǎn)的地位在 2 0 0 1 年的憲法修正案才最終第一確定，但是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)限制的權(quán)力以及對(duì)私有 財(cái)產(chǎn)政府規(guī)制的限制等規(guī)定都不是很清晰，評(píng)價(jià)私有財(cái)產(chǎn)意義的正確的制度也很 難建立起來。細(xì)察法治原則獲得嚴(yán)格遵循的國家的不同經(jīng)驗(yàn)，為了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)， 如果我們要提高對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)水平，就必須對(duì)行政征收的構(gòu)成要件加以完 善，做到征收時(shí)有法可循，真正保護(hù)好個(gè)人利益。 ( 二) 完善行政征收制度的需要 行政征收制度是各國普遍存在的一項(xiàng)制度，也是各國憲法財(cái)產(chǎn)制度的一項(xiàng)重 要內(nèi)容。從國外的立法例來看，隨著自由法治國家理念的確立而確立的憲法財(cái)產(chǎn) 權(quán)一開始就是針對(duì)國家的征收行為而確定的。我國對(duì)于憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)起步較 晚，表現(xiàn)在對(duì)行政征收制度的研究滯后，理論上存在大量空白。這直接導(dǎo)致了實(shí) 踐中對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)不到位。近年來，我國在行政征收存在的問題可以從媒體 報(bào)道中得以窺見。具有代表性的有任丘土地征收事例，2 以及受到媒體廣泛關(guān)注 的自貢土地征收案。實(shí)際上，類似的土地征收糾紛在全國各地都存在，幾乎每則 報(bào)道都讓人觸目驚心。據(jù)報(bào)道，僅2 0 0 3 年上半年全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為1 0 萬起，涉及土地面積3 9 1 3 3 公頃，其中耕地面積1 9 4 0 0 公頃。3 另外根據(jù)國務(wù)院 發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部披露，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地 2 3 9 4 6 萬畝，按每人只占有0 7 畝耕地計(jì)算，至少有3 4 0 0 萬農(nóng)民失去或減少了 1 【英】洛克：政府論，葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1 9 6 4 年版，第7 6 頁。 2 徐琳撰：任丘兇土地問題引發(fā)的糾紛堪憂，載于法制日?qǐng)?bào)2 0 0 0 年1 0 月1 0 日 3 阮占江撰；加強(qiáng)制度建設(shè)是土地問題的根本，載于法制e t 報(bào)2 0 0 4 年3 月3 日 8 耕地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年間，占用耕地將達(dá)到5 4 5 0 萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7 8 0 0 萬人。1 據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公 室、國土資源部聯(lián)合調(diào)研組完成的報(bào)告關(guān)于完善制度的調(diào)研情況及政策建議 顯示，按照現(xiàn)在的土地征收補(bǔ)償辦法，一畝耕地在沿海城市的大部分地區(qū)一般只 有每畝3 5 萬元的征地補(bǔ)償費(fèi)( 包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)) ， 到村集體手中，經(jīng)過村集體留存，最后到農(nóng)民手中的一般只有1 萬元左右。若是 鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補(bǔ)償費(fèi)只有5 0 0 0 8 0 0 0 元，而在內(nèi)陸省市 則少至兩、三千元左右。 針對(duì)以上所列情形，完善和規(guī)范行政征收制度已經(jīng)迫在眉睫?！傲⒎C(jī)關(guān)必 須負(fù)擔(dān)起最大的責(zé)任來保障人民的權(quán)利 ，因此必須首先在理論上對(duì)行政征收的 構(gòu)成要件加以具體闡述，才能在立法上予以明確規(guī)定。制度只有上升到法律規(guī)定 的層面上來，才能受到法律的有效制約，人民的利益才能得到保障。 ( 三) 規(guī)范依法行政的需要 依法行政是指行政機(jī)關(guān)的行為必須受到法律的控制，行政機(jī)關(guān)的行政管理活 動(dòng)必須依法實(shí)施，其主要包括以下兩點(diǎn)。( 1 ) 法律優(yōu)越。即法律在適用上處于優(yōu) 先的地位。行政機(jī)關(guān)在適用行政法規(guī)范時(shí)，當(dāng)存在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、 規(guī)章及其他規(guī)范性文件時(shí)，必須優(yōu)先適用法律，如沒有法律的規(guī)定則再依次適用 后者規(guī)范性文件。因?yàn)椋傻奈浑A和效力高于其他規(guī)范性文件，其他規(guī)范性文 件若違反法律則無效。同時(shí)，法律由民意代表機(jī)關(guān)制定，具有低于憲法的創(chuàng)制性， 是真正意義上的法。2 依法行政之“法”，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法 規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件，但行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)， 所依之“法”主要是法律。( 2 ) 法律保留。是指某些事項(xiàng)專門保留給法律、只能 由法律而不得由法律規(guī)定以外的其他規(guī)范性文件作出規(guī)定。這些事項(xiàng)通常涉及憲 法規(guī)定的公民基本權(quán)利的內(nèi)容。因憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利是作為一個(gè)國家的公 民的最主要的和最基本的權(quán)利。我國立法法第8 條規(guī)定了法律保留的事項(xiàng)范 圍，第9 條規(guī)定了法律絕對(duì)保留事項(xiàng)和相對(duì)保留事項(xiàng)。所謂由法律絕對(duì)保留事項(xiàng)， 是在任何情況下都只能由法律作出規(guī)定的事項(xiàng)；所謂相對(duì)保留事項(xiàng)，是在法律一 時(shí)無法制定而實(shí)踐中又非常需要的情況下，可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的事 項(xiàng)。 根據(jù)立法法第9 條的規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪屬于法律保留事項(xiàng)，因 此對(duì)于征收行為只能由法律加以規(guī)定，行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定征收。但是現(xiàn)階段我國 1 胡蘭玲撰：完善我國土地征用制度的法律思考，載于天津市政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)2 0 0 5 年第1 期 2 胡錦光主編：行政法專題研究，中國人民大學(xué)出版社2 0 0 6 年第2 版。 9 相關(guān)法規(guī)對(duì)此存在一定的越權(quán)。例如省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)授權(quán)可以規(guī)定部分 征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)可以規(guī)定部分移民安置事項(xiàng)。這兩項(xiàng)規(guī)定都是不 符合規(guī)定的，因此立法亟待對(duì)征收制度加以全面的規(guī)制，可以考慮制定專門的行 政征收法，以專門法的形式對(duì)征收的目的、主體、范圍以及救濟(jì)方法加以確定， 這樣才符合依法行政這一原則的要求。 三、我國行政征收構(gòu)成要件的研究現(xiàn)狀 ( 一) 我國關(guān)于行政征收的立法 1 、憲法關(guān)于行政征收的修正 2 0 0 4 年3 月1 4 日，第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的中華人民 共和國憲法修正案第二十條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照 法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償 第二十二條同時(shí)規(guī)定：“國家為了 公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予 補(bǔ)償 憲法修正案的上述規(guī)定，為我們正確理解征收、征用和補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及其相 互關(guān)系提供了憲法依據(jù)。我國幾個(gè)現(xiàn)行法律根據(jù)不同情況已經(jīng)做出了征收和征用 的規(guī)定，在憲法中增加規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用制度，有利于正確處理私有財(cái) 產(chǎn)保護(hù)和公共利益需要的關(guān)系，有利于同世界接軌，因?yàn)樵S多國家的憲法都有類 似的規(guī)定。1 據(jù)此可以得出結(jié)論：行政征收就是國家為了公共利益的需要，根據(jù) 法律強(qiáng)制取得集體所有的土地所有權(quán)和公民的不負(fù)繳納義務(wù)的私有財(cái)產(chǎn)的所有 權(quán)，并給予正當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。這一概念具有以下兩個(gè)特征：首先，征收的目 的必須是為了公共利益的需要。公共利益本身是一個(gè)不確定概念，必須根據(jù)比例 原則，結(jié)合個(gè)案來確定。其次，征收的發(fā)動(dòng)主體是國家，私人不能成為發(fā)動(dòng)主體。 這種憲法層面上的修正徹底突破了我國傳統(tǒng)理論對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的態(tài)度，反映 了財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)的憲政意義正在逐步為全社會(huì)所承認(rèn)，意味著中國公 民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得了更堅(jiān)強(qiáng)的憲法保障?？偟膩砜?，憲法修正案完善了我國私 有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障規(guī)范體系，強(qiáng)化了對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，拓展了對(duì)公 民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，與以前有關(guān)憲法條文相比向前跨越了歷史性的一步?；?顧我國財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障的變遷，新的憲法修正案雖然對(duì)行政征收作出了更明確的 規(guī)定，并將行政征收的有償性以憲法形式界定下來，但是并沒有將行政征收的構(gòu) 要件一一明確，也沒有將正當(dāng)程序引入憲法，不免是這次修憲的遺憾之處。但是 憲法畢竟為行政征收的限制提供了憲政上的依據(jù)，因此本文對(duì)行政征收的構(gòu)成要 件也將緊緊圍繞憲法規(guī)定而展開。 1 王兆國：關(guān)于中華人民共和國憲法修正案( 草案) 說明，載福建日?qǐng)?bào)2 0 0 4 年3 月9 日。 1 0 2 、土地管理法對(duì)行政征收的修改 我國普通法律中關(guān)于行政征收的規(guī)定相當(dāng)一部分集中在土地管理法中，根據(jù) 憲法的精神，土地管理法也作了相應(yīng)的修改，其第2 條規(guī)定：“國家為了公共 利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！睂?duì)于土地征收的相 關(guān)程序，土地管理法也作出了具體規(guī)定。土地管理法第4 5 條規(guī)定：“征收土 地的，由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！薄ⅰ罢魇障铝型恋氐?，由 國務(wù)院批準(zhǔn)：( 一) 基本農(nóng)田；( 二) 基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃：( 三) 其他土地超過七十公頃的”土地管理法實(shí)施條例第2 5 條規(guī)定：“征收土地方 案經(jīng)批準(zhǔn)后，由被征收土地所在市、縣人民政府組織實(shí)施，該條同時(shí)規(guī)定：“對(duì) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征用土地 的人民政府裁決而在土地征收補(bǔ)償方面法律也制定了一些具體標(biāo)準(zhǔn)，如土地 管理法第4 7 條規(guī)定了土地( 僅僅指耕地) 征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，把征收其他土地 的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)以及被征收土地上的地上附著物以及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 授權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。為了避免大規(guī)模的土地征收可能給農(nóng)民權(quán)利帶 來大范圍的影響，土地管理法第5 1 條又規(guī)定：“大眾型水利、水電工程建設(shè) 征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！?但是土地征收制度中仍然存在很大問題，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研