面向城市競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略規(guī)劃.doc

摘要：本文闡述了經(jīng)濟(jì)全球化的力量對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃復(fù)興的影響。政府對(duì)此的反映集中在城市之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)之上，從而影響了戰(zhàn)略規(guī)劃的本質(zhì)目標(biāo)，本文通過(guò)研究倫敦、悉尼和新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，表明這些城市為強(qiáng)化它們“世界城市”的地位而制定戰(zhàn)略規(guī)劃。其中制度安排以及與私人部門的合作，在這些戰(zhàn)略中起到了重要作用， 盡管在過(guò)去20年中有關(guān)城市發(fā)展的戰(zhàn)略思考不斷增加，但是這種思考仍然局限在一個(gè)特定的邏輯下，也就是經(jīng)濟(jì)全球化使城市吸引投資的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，城市規(guī)劃必須對(duì)這種迫切性做出反應(yīng)。本文通過(guò)研究倫敦、悉尼和新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，闡述了這些城市為強(qiáng)化它們“世界城市”(worldcity)的地位，如何制定它們未來(lái)的戰(zhàn)略。其中制度的安排以及與私人部門的合作，在這些戰(zhàn)略中起到了重要作用。引言本章主要闡述了經(jīng)濟(jì)全球化的力量對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃復(fù)興的影響。我認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變間接地影響了城市空間的決策；它們通過(guò)不同的方法被解釋，激發(fā)了權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化，影響了制度的設(shè)定，并且在確定的議程中體現(xiàn)出來(lái)。政府的反應(yīng)過(guò)多地集中到城市間的競(jìng)爭(zhēng)上來(lái)，這影響了編制城市戰(zhàn)略的本質(zhì)目標(biāo)。城市之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為目前眾多城市戰(zhàn)略思考的思維框架，吸引外來(lái)投資的成功與否成為評(píng)價(jià)最終規(guī)劃的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，戰(zhàn)略規(guī)劃越來(lái)越像一個(gè)與跨國(guó)貿(mào)易集團(tuán)進(jìn)行溝通的文本。全球化經(jīng)常被描述為對(duì)人類生活的每一個(gè)角落產(chǎn)生著影響的新變量，在過(guò)去20年中，它“是絕大多數(shù)政治討論和經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端的中心”(Giddens 1998)，成為了“1990年代的濫觴”(Stilwell 1997)。盡管如此，它仍然是一個(gè)具有爭(zhēng)議的概念。例如，它是否符合真實(shí)狀況或者它僅僅是一個(gè)理想框架?它是不可避免的還是能夠被控制的?它是否是什么新東西?當(dāng)然.全球化的一些特定領(lǐng)域是值得關(guān)注的(例如Sklair注意到消費(fèi)主義文化在全球的蔓延1995)。本文將主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)方面.關(guān)注全球化經(jīng)濟(jì)不斷延伸的觸角，并且探索它們與城市規(guī)劃的聯(lián)系。在討論傳統(tǒng)的民族國(guó)家的權(quán)力正在被轉(zhuǎn)移到了“超國(guó)家”和“次國(guó)家”層面的過(guò)程中.還會(huì)涉及到政治領(lǐng)域的一些爭(zhēng)論。人們普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步加強(qiáng)了城市的重要作用。本文在第一部分，將簡(jiǎn)要回顧在發(fā)達(dá)國(guó)家主要城市中對(duì)于全球化及其產(chǎn)生的變化的討論。這些城市的政策制定者正在對(duì)現(xiàn)存的或者預(yù)感到的壓力做出反應(yīng)。文章接下來(lái)闡述了三個(gè)城市的戰(zhàn)略規(guī)劃：倫敦、悉尼和新加坡。倫敦是全球公認(rèn)的位于全球城市第一等級(jí)中的一個(gè)“世界城市”；悉尼是一個(gè)在城市越來(lái)越強(qiáng)調(diào)自主的時(shí)代仍然在區(qū)域中發(fā)揮了決定性作用的良好范例；新加坡這個(gè)城市國(guó)家是一個(gè)有趣的例子。在本文中，我著重描述了全球變化和城市之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)戰(zhàn)略思維的影響，這些影響給城市規(guī)劃設(shè)置了特定的框架。我們可以通過(guò)對(duì)規(guī)劃政策更為詳細(xì)的檢討追溯這種影響的軌跡，但這超出了這篇短文所能覆蓋的視野。全球化和“世界城市”假說(shuō)人們發(fā)覺(jué)，一種新的經(jīng)濟(jì)全球化形式已經(jīng)出現(xiàn)，導(dǎo)致了城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始發(fā)生變化。一種以“世界城市”為頂點(diǎn)的全球城市等級(jí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力成為政治的主導(dǎo)對(duì)策。有一系列的原因相互關(guān)聯(lián)著：新的經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)在全球?qū)用孢M(jìn)行操作，這些力量是不可避免的；城市的本質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化；城市與民族國(guó)家相比越來(lái)越有力量。這些都在加強(qiáng)著城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，城市規(guī)劃必須為適應(yīng)全球化和日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)做出反應(yīng)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)全球化的主流定義，是指經(jīng)濟(jì)在技術(shù)的支持下已經(jīng)在全球范圍內(nèi)形成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。航空運(yùn)輸系統(tǒng)的改善以及新信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的高速發(fā)展造就的“電子空間”使全球范圍內(nèi)的物理移動(dòng)變得更加簡(jiǎn)易(Castells 1996)。全球經(jīng)濟(jì)互聯(lián)的特性使這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中某個(gè)特定的國(guó)家碰到問(wèn)題時(shí)，在全球經(jīng)濟(jì)的其他部分都產(chǎn)生波動(dòng)，例如俄羅斯、印度尼西亞或者巴西。觀察全球化的另外一個(gè)角度是觀察公司的行為。頂尖的公司在運(yùn)作、產(chǎn)品、行政管理、選址和營(yíng)銷方面的決策都淡化了國(guó)家的邊界，采用一種全球視野。這種觀點(diǎn)在商業(yè)和管理的研究中表達(dá)得非常明顯(Ohmea 1995)，雖然它被批評(píng)出于意識(shí)形態(tài)的目的過(guò)于強(qiáng)調(diào)民族國(guó)家的消失趨勢(shì)(Gray 1998)。還有一些觀點(diǎn)認(rèn)為全球化其實(shí)并不是什么新東西，歷史上其他的時(shí)期都有同樣的全球化現(xiàn)象Knox 1997；Storper 1997；Hirst & Thompson 1996。這種觀點(diǎn)，盡管證明許多全球化的理論實(shí)際上帶有意識(shí)形態(tài)的色彩，但是由于沒(méi)有意識(shí)到新舊全球化之間的一些本質(zhì)性差別，它的可信度被大大地削弱了。在全球化的廣度和強(qiáng)度上，現(xiàn)代的全球化與歷史上的有著顯著不同。另外一種意見(jiàn)反對(duì)民族國(guó)家正在消亡的觀念，當(dāng)前的實(shí)證分析為他們提供了證據(jù)。這種批評(píng)認(rèn)為國(guó)家力量的退化程度被夸大了，盡管權(quán)力和責(zé)任已經(jīng)在超國(guó)家、國(guó)家和次國(guó)家層面上進(jìn)行了重新分配，但是國(guó)家仍然扮演了重要的角色。不同于全球一國(guó)家的二元結(jié)構(gòu)，一種新的，更加復(fù)雜的模式已經(jīng)出現(xiàn)(Sassenl995；Hobsbawnl998)。這種模式包括新的全球規(guī)則和區(qū)域結(jié)構(gòu)，例如歐盟、北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)，以及自主權(quán)越來(lái)越大的城市。在這種模式中，民族國(guó)家仍然扮演著中樞性的中介作用。證據(jù)也顯示，其實(shí)沒(méi)有幾個(gè)真正的跨國(guó)公司，大多數(shù)的國(guó)際公司仍然植根于他們的祖國(guó)，全球市場(chǎng)并不存在完美的競(jìng)爭(zhēng)和信息環(huán)境。在一個(gè)不斷進(jìn)行冒險(xiǎn)的環(huán)境中，本土優(yōu)勢(shì)和文化因素仍然非常重要，例如公司對(duì)他們研發(fā)活動(dòng)的選址就局限在非常特定的地點(diǎn)。盡管有以上的爭(zhēng)論，人們?nèi)匀徽J(rèn)為全球化給城市創(chuàng)造了一個(gè)全新的角色。一個(gè)占主導(dǎo)地位的議題是新的城市等級(jí)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。最早闡述這一點(diǎn)的著述來(lái)自于Friedman和Wolff(1982)，F(xiàn)riedman將其發(fā)展為“世界城市假說(shuō)”(world city hypothesis)。城市按照它們?cè)谌虻慕巧珓澐址N類，F(xiàn)riedman確定了一些主要的和次要的城市。其他的著述采用了這個(gè)(分級(jí)的)觀點(diǎn)，并且劃分了自己的等級(jí)結(jié)構(gòu)，例如Thrift(1989)將紐約、倫敦和東京定義為全球城(Global City)，第二級(jí)城市是區(qū)域中心城市，第三級(jí)是地區(qū)中心城市。這些分類決定于應(yīng)用什么樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)。Friedman和Thrift特別關(guān)注跨國(guó)機(jī)構(gòu)、銀行和跨國(guó)集團(tuán)總部的集中，因此，這些公司行政決策中心的集中與否被看作全球城的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)。這是紐約、倫敦和東京站在了世界城市等級(jí)結(jié)構(gòu)頂端的根本共同點(diǎn)。Sassen在她的主要著作全球城(The Global City)中考察了以上三個(gè)城市。她在世界城市假說(shuō)的基礎(chǔ)上，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，勞動(dòng)力市場(chǎng)和人口統(tǒng)計(jì)進(jìn)行了詳細(xì)的實(shí)證調(diào)查。她文章的中心論點(diǎn)是，這些城市是控制跨國(guó)商務(wù)和商業(yè)行為的命令發(fā)布地。由于全球化允許在全球更廣泛的范圍分布經(jīng)濟(jì)功能，因此對(duì)中央控制和管理的要求也增加了，這種功能被集中到了更少、更關(guān)鍵的地點(diǎn)上。一些特定的活動(dòng)由于他們工作性質(zhì)的需要也在全球?qū)用嫔线\(yùn)行，一個(gè)典型的例子是金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)。這些組織的高度集中衍生了更多的金融、信息產(chǎn)業(yè)和傳播業(yè)的創(chuàng)新性服務(wù)或產(chǎn)品。她論著中的另外一個(gè)主題是，對(duì)貧富分化的極化特征的描述，在全球化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生了高收入階層，以及為這個(gè)階層服務(wù)的以移民為主的低收入階層。這種極化會(huì)在空間上產(chǎn)生影響，例如“中產(chǎn)階級(jí)化”(gentrification)現(xiàn)象。正如Peter Hall(1998)所說(shuō)，“對(duì)于城市的社會(huì)公正和城市均衡所面臨的尖銳問(wèn)題是：富裕的島嶼被貧窮和憤怒的大海所包圍，這是城市戰(zhàn)略思維必須考慮的主要問(wèn)題”。“世界城市假說(shuō)”和Sassen著作的主要貢獻(xiàn)，在于它們建立了全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和城市自身變化之間的確定聯(lián)系。雖然從這些研究中仍然可以得到許多結(jié)論，但是這些可能的結(jié)論需要有更復(fù)雜的分析過(guò)程。這三個(gè)城市的不同點(diǎn)被忽略了，例如紐約有更多的移民：在倫敦，國(guó)家在消除倫敦的極化影響時(shí)扮演了重要角色(Hamnett 1996)；位于東京的公司雖然在名義上是跨國(guó)公司，但是它們?nèi)匀焕卫蔚馗灿谌毡镜慕?jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)。三個(gè)城市具有的許多特征，諸如金融業(yè)和高級(jí)服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)，在等級(jí)結(jié)構(gòu)中較低層次的城市中也有發(fā)生的跡象。目前還不清楚這些特征到底是現(xiàn)代城市的普遍特征呢，還是僅僅限于這三個(gè)城市才有的獨(dú)特特征。類似的，社會(huì)的極化現(xiàn)象也可以說(shuō)成是普遍的經(jīng)濟(jì)變遷帶來(lái)的趨勢(shì)，而不是這些城市吸引了核心指令和控制職能后造成的惡果。也有人說(shuō)這些分析帶有決定論的色彩。正如Storper所說(shuō)，將城市看成一個(gè)對(duì)外界力量做出反應(yīng)的機(jī)械系統(tǒng)其實(shí)限制了解釋的說(shuō)服力(1997)。也許在一個(gè)更廣闊的歷史維度上，地區(qū)文化和文脈的相對(duì)重要性將會(huì)顯示得更加明顯(Dieleman & Hamnett 1994)。在列舉了許多關(guān)于經(jīng)濟(jì)全球化的爭(zhēng)論以及它對(duì)城市的影響之后，我現(xiàn)在來(lái)討論政策的反應(yīng)。最普遍被接受的觀點(diǎn)是，假如城市要獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，它必須在吸引全球化經(jīng)濟(jì)的那些先進(jìn)領(lǐng)域的投資競(jìng)賽中擊敗其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。正如Harvey(1989)指出，在過(guò)去十年中城市政府的態(tài)度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從管理城市轉(zhuǎn)向了“企業(yè)家”式的(entrepreneurialison)經(jīng)營(yíng)。這種企業(yè)家式思維的范例包括，將城市作為一種產(chǎn)品進(jìn)行營(yíng)銷。近年來(lái)，把城市形象作為城市營(yíng)銷的重要實(shí)點(diǎn)的研究在不斷深入(Ashworth & Voogd 1990；Smyth 1994；philo & Kearns 1993；Paddison 1993)。特殊的城市意向和視覺(jué)景觀可以影響城市政策的傾斜程度，一般說(shuō)來(lái)，重大事件和開(kāi)發(fā)活動(dòng)總能夠吸引媒體的關(guān)注。城市營(yíng)銷針對(duì)那些特定的、消費(fèi)“城市“的消費(fèi)者，這些消費(fèi)者可能是Friedman和Sassen所界定的跨國(guó)集團(tuán)的決策者，以及其他的決定全球城市地位的人們。這些集團(tuán)需要的土地、房屋和設(shè)施，以及與此有關(guān)的活動(dòng)在城市營(yíng)銷戰(zhàn)略中占據(jù)了重要地位。這些設(shè)施的供應(yīng)可能對(duì)城市的原住民造成一些問(wèn)題，例如更高的房?jī)r(jià)、中產(chǎn)階級(jí)化或者機(jī)場(chǎng)的噪音，也包括喪失了為滿足“全球城”功能而占用的資源的機(jī)會(huì)成本。文章在下面部分將討論倫敦、悉尼和新加坡在近年完成的戰(zhàn)略規(guī)劃。作者提出的假設(shè)是，對(duì)全球化的回應(yīng)造成了一種新的戰(zhàn)略觀，它直接融入全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這三個(gè)城市越來(lái)越多地將自己置身于競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，它們認(rèn)為必須通過(guò)積極的行動(dòng)把握世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的脈搏，保持自己在世界城市等級(jí)體系中的地位。新的城市戰(zhàn)略被看作其行動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)重要組成部分，緊緊地與城市營(yíng)銷聯(lián)系在一起。倫敦：世界城市由于在1986年取消了大倫敦議會(huì)(the Greater London Council)后缺少一個(gè)大都市區(qū)域的聯(lián)合政府，倫敦因此成為發(fā)展進(jìn)程中相對(duì)的后來(lái)者。此后，倫敦33個(gè)地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)為了討論區(qū)域的規(guī)劃問(wèn)題，成立了倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)(LPAC：The London Planning Advisory Committee)。這個(gè)委員會(huì)擁有來(lái)自地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的代表，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告，但是它僅僅是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。它的報(bào)告要提交給中央政府，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械膽?zhàn)略規(guī)劃法定導(dǎo)則才能發(fā)揮作用。在那個(gè)時(shí)代不干涉主義意識(shí)形態(tài)(the noninterventionist ideology)的影響下，1989年的法定導(dǎo)則只有幾頁(yè)紙：設(shè)定了一些地方政府操作的主要參數(shù)。作為不干涉主義意識(shí)形態(tài)和松散的制度體系的產(chǎn)物，在大倫敦議會(huì)取消后，只有非常少的戰(zhàn)略規(guī)劃得到了實(shí)施。盡管LPAC編制了戰(zhàn)略政策，但是對(duì)中央政府產(chǎn)生的影響極其有限。從1980年代后期開(kāi)始，要求采取更多統(tǒng)一行動(dòng)的壓力不斷增加。倫敦城(the city of London)，一個(gè)包含了金融區(qū)的很小的地方政府，由于中世紀(jì)賦予商業(yè)區(qū)的特權(quán)擁有獨(dú)特的制度安排，他們?cè)诰幹茍?bào)告和資助有關(guān)困難中表現(xiàn)得非常積極。例如，它委托倫敦商學(xué)院研究了在競(jìng)爭(zhēng)的世界環(huán)境中如何保障倫敦金融服務(wù)行業(yè)的持續(xù)成功(London Business School 1995)。這個(gè)研究的結(jié)論之一是，倫敦缺少一個(gè)統(tǒng)一的聲音來(lái)提升自己，類似觀點(diǎn)在早先的一個(gè)咨詢報(bào)告“倫敦：邁向21世紀(jì)的世界城市”中也有所體現(xiàn)(Coopers & Lybrand Deloitte 1991)。這項(xiàng)研究通過(guò)對(duì)世界頂級(jí)商業(yè)集團(tuán)的調(diào)查，尋求如何維持倫敦在世界競(jìng)爭(zhēng)中的地位。它由倫敦城、威斯敏斯特城(Westminster)和倫敦碼頭區(qū)開(kāi)發(fā)公司(the London Docklard Development Corporation)資助，LPAC編制。1990年代初期，中央政府也采納了這些意見(jiàn)，認(rèn)為在松散的組織制度結(jié)構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)采取更多的行動(dòng)來(lái)加強(qiáng)倫敦的競(jìng)爭(zhēng)地位(Newman & Thornley 1997)。1992年，中央政府組織了“倫敦論壇”(London Forum)來(lái)促進(jìn)首都的發(fā)展。但是第二年，這個(gè)組織合并到了一個(gè)“倫敦優(yōu)先”(London First)的私人組織中。這造成了此后5年由私人主導(dǎo)倫敦，政府退居二線的戰(zhàn)略思維格局。同年，政府宣布：“其他歐洲城市正在為更有效地吸引外來(lái)投資進(jìn)行著積極的重組”(DOE 1993)，為此倫敦吸引外資機(jī)構(gòu)“倫敦優(yōu)先中心”(London First Center)宣布成立。1993年另外一個(gè)名為“城市驕傲”(City Pride)的組織成立了。中央政府的意圖是，如果它的三個(gè)主要城市能夠通過(guò)提出設(shè)想或發(fā)展戰(zhàn)略說(shuō)明它們能夠在與世界其他城市的競(jìng)爭(zhēng)中獲得更大的成功，政府就返還一部分財(cái)政作為支持。三個(gè)城市被要求提供一個(gè)由公共、私人和志愿的力量合作制定的未來(lái)計(jì)劃書(shū)和行動(dòng)規(guī)劃。在倫敦，完成這樣一個(gè)規(guī)劃的任務(wù)被交給了私人組織“倫敦優(yōu)先”。同時(shí)，由于地方政府過(guò)于分散，中央政府越來(lái)越多地介入到城市戰(zhàn)略規(guī)劃中，設(shè)置了一個(gè)倫敦大臣，一個(gè)首都內(nèi)閣次級(jí)委員會(huì)(Cabinet Sub-Committee)和倫敦政府辦公室(the Government Office for London)。委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)閣各個(gè)部門對(duì)倫敦發(fā)展政策的不同意見(jiàn)，提交了一個(gè)力度更大的75頁(yè)的倫敦戰(zhàn)略導(dǎo)則。1995年，還組建了倫敦咨詢聯(lián)合會(huì)(the Joint London Advisory Panel)，為首都內(nèi)閣次級(jí)委員會(huì)提供咨詢，這個(gè)新的實(shí)體由“倫敦優(yōu)先”組織領(lǐng)導(dǎo)的“倫敦驕傲協(xié)作會(huì)”(the London Pride Partnerships)的成員組成。這個(gè)舉措進(jìn)一步說(shuō)明了中央政府和私人領(lǐng)域間協(xié)作之密切。1995年，倫敦驕傲計(jì)劃書(shū)公布(the London Pride Prospectus)，為倫敦的發(fā)展設(shè)定了戰(zhàn)略框架。在計(jì)劃書(shū)的開(kāi)篇中，就明確了它的目標(biāo)是確保倫敦在歐洲唯一的世界城市的地位。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，它通過(guò)三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的具體任務(wù)來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成強(qiáng)大和持續(xù)的吸引力，打造世界等級(jí)的生產(chǎn)力、巨大的社會(huì)凝聚力以及提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和生活設(shè)施。盡管這個(gè)報(bào)告中提到了適用性住房、提高空氣質(zhì)量、節(jié)約能源和污水管理政策，但是非常明顯的是，報(bào)告絕大部分仍著重于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、技術(shù)的發(fā)展和交通的便捷。為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和吸引外來(lái)投資，報(bào)告提出了多種方法，例如提供足夠優(yōu)良的場(chǎng)地、通訊設(shè)施、經(jīng)過(guò)良好訓(xùn)練的勞動(dòng)力市場(chǎng)、推廣活動(dòng)、改善機(jī)場(chǎng)道路和更好的公共交通系統(tǒng)。這個(gè)協(xié)會(huì)的報(bào)告通過(guò)倫敦咨詢聯(lián)合會(huì)極大地影響了中央政府的觀念，他們的建議在新的、擴(kuò)充過(guò)的戰(zhàn)略導(dǎo)則中得以體現(xiàn)(倫敦政府辦公室1996a)。在新的導(dǎo)則中，提出“將倫敦提升到世界城市的首都的地位是當(dāng)前政府的基本政策。為適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)，倫敦必須有一個(gè)明確的方向戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)則給城市規(guī)劃一個(gè)涵蓋發(fā)展過(guò)程各個(gè)方面的框架”。它還警告說(shuō)，目前倫敦面臨來(lái)自許多對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)壓力，巴黎、法蘭克福、巴塞羅那和柏林等城市“正以前所未有的戰(zhàn)斗精神爭(zhēng)奪投資和貿(mào)易機(jī)會(huì)”。同年，政府編制了另外一個(gè)文件“競(jìng)爭(zhēng)的首都：加強(qiáng)倫敦競(jìng)爭(zhēng)力的政府戰(zhàn)略”(GOL 1996b)，它匯總了政府為達(dá)到保證“倫敦在世界城市頂級(jí)圈子中的堅(jiān)定地位”的目標(biāo)所采用的各種政策。它強(qiáng)化了倫敦發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)則的地位，確保地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)能夠明確倫敦世界城市的角色，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的重視。1997年，在保守黨政府執(zhí)政18年后，布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨贏得大選，英國(guó)的政治環(huán)境發(fā)生重大變化。它對(duì)倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃的制度環(huán)境具有重要影響。一個(gè)全新的政治安排一一大倫敦政府(the Greater London Authority)出現(xiàn)了，歷史上第一次有了一個(gè)全倫敦選舉出來(lái)的市長(zhǎng)。新政府的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)整合和協(xié)調(diào)政策，它將負(fù)責(zé)編制一個(gè)通盤的規(guī)劃一一“空間發(fā)展戰(zhàn)略”(the Spatial Development Strategy)，來(lái)協(xié)調(diào)整個(gè)城市的土地使用和城市發(fā)展。而作為新政府的輔助單位，倫敦開(kāi)發(fā)部(London Development Agency)則負(fù)責(zé)編制吸引投資和提高競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，我們將從中看出這些經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是如何同其他戰(zhàn)略中的環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)整合的。值得一提的是，布萊爾在政府需要對(duì)全球化進(jìn)行應(yīng)對(duì)方面持一種消極的態(tài)度，他曾經(jīng)說(shuō)“既然我們難以想象聯(lián)合王國(guó)從全球市場(chǎng)中單方面退出，那么就必須調(diào)整我們的政策來(lái)適應(yīng)它的存在”(Blair 1996)。悉尼：區(qū)域中心悉尼已經(jīng)將自己塑造成為世界城市體系中澳大利亞的領(lǐng)袖城市(Baum 1997；Stimson 1995)。它是一個(gè)國(guó)際航空樞紐、重要的金融中心，并且伴隨著亞洲經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，成為許多希望為東南亞地區(qū)服務(wù)的跨國(guó)公司的落腳點(diǎn)。悉尼都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的編制由新南威爾士州承擔(dān)。1998年，一個(gè)自由黨和民族黨的聯(lián)盟(LiberalNational Coalition)贏得了州的大選，并且按照有限政府的理念組織了政府。削減了州的預(yù)算，實(shí)行私有化。州政府非常期望將全球的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)吸引到悉尼，但是他們發(fā)現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施提供和稅收優(yōu)惠方面遇到很大困難，征稅的權(quán)利把握在聯(lián)邦政府手中。于是，“州政府持有的土地、城市規(guī)劃以及開(kāi)發(fā)的權(quán)利就成為新南威爾士州吸引全球投資的主要手段”(Searle & Bounds 1996)。1995年，政府編制了一個(gè)名為“為了21世紀(jì)的城市”(Cities for the 21st Century)的新都市戰(zhàn)略.宣告了一種新的戰(zhàn)略規(guī)劃方法的產(chǎn)生，它建立在更廣泛的基礎(chǔ)上并且更具有靈活性?！凹热晃覀冞M(jìn)入了一個(gè)變化更快速的、全球影響更廣泛的時(shí)代.都市規(guī)劃戰(zhàn)略也應(yīng)該更加動(dòng)態(tài)”(Moseley 1995)。新的方法由于缺少分析和過(guò)于含糊，受到了地方政府和規(guī)劃師的批評(píng)。為促成世界城市角色的樹(shù)立，尋找適宜的商業(yè)發(fā)展中心地點(diǎn)以吸引Sassen所描述的那些指揮和控制功能的進(jìn)入成為城市發(fā)展的關(guān)鍵因素。在“為了21世紀(jì)的城市”中所闡述的一個(gè)策略就是：“使悉尼成為國(guó)內(nèi)和國(guó)際的公司總部、金融和旅游中心，規(guī)劃管理的發(fā)展將幫助悉尼實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)”(規(guī)劃署1995)。值得注意的是，當(dāng)悉尼地方政府和州政府的意見(jiàn)相左時(shí)，州政府是如何實(shí)現(xiàn)其政策的。州有權(quán)介入任何對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略有影響的規(guī)劃決策，Searle(1998)描述了在1980和1990年代州政府是如何在大量的沖突中發(fā)揮自己的作用的。在這個(gè)時(shí)期，州政府采納了超前發(fā)展的觀念，而與此同時(shí)，悉尼城市政府的政策完全為當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)的力量所控制，這造成了對(duì)于保留遺產(chǎn)建筑不同態(tài)度之間的；中突。州政府利用他們對(duì)于大型項(xiàng)目的規(guī)劃決定權(quán)壓制了這些反對(duì)意見(jiàn)，在某些情況下這違反了地方規(guī)劃的規(guī)定；還有一些其他機(jī)制保證州政府實(shí)施自己的決策。在1980年代早期，州政府決定將達(dá)令港(Darling Harbor)開(kāi)發(fā)為用單軌交通連接的休閑娛樂(lè)中心(Huxley 1991)，它必須在1998年之前完工，但是耗時(shí)的環(huán)境影響評(píng)估阻礙了這個(gè)計(jì)劃的推進(jìn)。因此州議會(huì)通過(guò)了一個(gè)特殊的提案，將規(guī)劃?rùn)?quán)下放到新成立的達(dá)令港地方規(guī)劃當(dāng)局，不必完全遵守議會(huì)控制和規(guī)劃法規(guī)的規(guī)定(Searle 1998；Daly & Malone 1996)。當(dāng)專家和社區(qū)對(duì)建議單軌的反對(duì)意見(jiàn)日漸增多時(shí)，州政府又采取了同樣的方法。州政府采用的另外一個(gè)手段是改變悉尼的行政邊界，以保證市政府的管轄范圍能夠緊隨這個(gè)大都市的發(fā)展。1988年州政府指定了一個(gè)特殊的中心悉尼規(guī)劃委員會(huì)(Central Sydney Planning Committee)，這個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備城市的區(qū)域規(guī)劃，并且決定5007美元以上的建設(shè)項(xiàng)目。1995年工黨重新獲得了州一級(jí)的執(zhí)政權(quán)力，上屆政府在“為了21世紀(jì)的城市”報(bào)告中制定的大部分戰(zhàn)略思想符合他們的競(jìng)選綱領(lǐng)，但是他們?nèi)匀徽J(rèn)為這個(gè)報(bào)告對(duì)當(dāng)前的世界環(huán)境研究不夠，于是他們發(fā)起了另外一個(gè)研究，名為“作為全球城的悉尼”(Searle 1996)。在這個(gè)研究報(bào)告的前言部分，州和區(qū)域發(fā)展大臣指出：“我們必須確定悉尼的規(guī)劃有助于增加競(jìng)爭(zhēng)能力和經(jīng)濟(jì)效率規(guī)劃新的、有效的道路和軌道交通網(wǎng)絡(luò)，支撐現(xiàn)有的就業(yè)地點(diǎn)，為它們提供持續(xù)的物資供應(yīng)，這些是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要因素”(Searle 1996)。這個(gè)報(bào)告非常全面地分析了影響悉尼成為世界城市的因素及其對(duì)規(guī)劃的啟示。1997年，州發(fā)布了一個(gè)新的戰(zhàn)略規(guī)劃回顧“增長(zhǎng)和變革的框架”(Framework for Growth and Change)(Department of Urban Affairs & Planning 1997a)。該報(bào)告采納了許多先前的城市規(guī)劃建議，增加了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和靈活性的內(nèi)容，這些內(nèi)容主要參照了“作為全球城的悉尼”的研究成果。規(guī)劃提出建設(shè)新的道路、機(jī)場(chǎng)和公共交通系統(tǒng)，并且提倡私人部門更多地參與投資。新規(guī)劃明確了環(huán)境質(zhì)量和全球競(jìng)爭(zhēng)力之間的聯(lián)系，但是卻忽視了全球化的社會(huì)影響?！霸鲩L(zhǎng)和變革的框架”要求：“州政府繼續(xù)利用它在大項(xiàng)目上的規(guī)劃決定權(quán).吸引外來(lái)投資，鼓勵(lì)大公司將區(qū)域的總部設(shè)置在這個(gè)地區(qū)”。1997年8月，在新南威爾士州總督的授權(quán)下，一個(gè)叫做悉尼委員會(huì)(the Committee for Sydney)的機(jī)構(gòu)建立。它由社區(qū)和商業(yè)集團(tuán)的首腦們組成，它的目標(biāo)是為整個(gè)城市在環(huán)境，教育、商業(yè)投資和藝術(shù)方面創(chuàng)造一個(gè)更美好的未來(lái)。這個(gè)委員會(huì)致力于提升悉尼國(guó)際商業(yè)中心的重要地位，并且試圖從中為城市尋找更多的就業(yè)機(jī)會(huì)(悉尼委員會(huì)1998)。“我們堅(jiān)信，如果我們?cè)噲D給這個(gè)城市帶來(lái)一個(gè)可靠的未來(lái)，增加我們?cè)谑澜绾蛥^(qū)域中的競(jìng)爭(zhēng)力，我們就必須更精明地思考、更努力地工作、更好地規(guī)劃”(悉尼委員會(huì)1997)。在這個(gè)委員會(huì)的政治宣言中，表達(dá)了對(duì)城市規(guī)劃的重視。“世界上許多主要城市，諸如巴塞羅那、柏林、倫敦、巴黎，羅馬和威尼斯教育我們?nèi)绾稳プ?。它們給自己的未來(lái)描繪了清晰的前景，編制了長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)這一前景”。這個(gè)論斷的準(zhǔn)確性值得懷疑，但是它的目的是明確的。它期望表達(dá)的是，悉尼在城市發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中已經(jīng)落后了。這個(gè)宣言在后面部分表述得更加直接，它不顧上述那些已經(jīng)編制的戰(zhàn)略規(guī)劃的存在，認(rèn)為悉尼沒(méi)有長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，這表明委員會(huì)其實(shí)真正需要的是一個(gè)更接近于自己想法的規(guī)劃。因此，他們?cè)?998年聘請(qǐng)了Coopers & Lybrand咨詢公司進(jìn)行“悉尼2020”的戰(zhàn)略研究，來(lái)“決定要做些什么才能保證和加強(qiáng)悉尼未來(lái)是一個(gè)全球城”(悉尼委員會(huì)1998)。新加坡：城市國(guó)家新加坡是19世紀(jì)作為英國(guó)的一個(gè)貿(mào)易港口建立和發(fā)展起來(lái)的，在1965年獨(dú)立以前，貿(mào)易是新加坡政府最關(guān)心的問(wèn)題。1965年，新的國(guó)家從大陸(馬來(lái)西亞)中獨(dú)立出來(lái)，因而必須尋找生存的戰(zhàn)略。盡管新加坡有著良好的國(guó)際貿(mào)易基礎(chǔ)，但無(wú)論如何，國(guó)家要獲得未來(lái)的經(jīng)濟(jì)安全就必須發(fā)展本國(guó)的工業(yè)，這個(gè)國(guó)家就是從這一點(diǎn)著手組織他們的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。他們需要建立新的制度結(jié)構(gòu)來(lái)吸引、發(fā)展和控制一些外國(guó)直接投資，例如新加坡銀行和提供基礎(chǔ)設(shè)施的裕廊新城公司。政府為編制戰(zhàn)略、吸引潛在投資者的最重要機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)(EDB：Economic Development Board)。這顯示從最早期開(kāi)始，新加坡政府就已經(jīng)致力于提升城市地位的工作。EDB這種干涉主義的態(tài)度一直延續(xù)到1970年代末期，“為新加坡在世界經(jīng)濟(jì)中調(diào)整自己，尋找更好的機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)突破點(diǎn)做出了重要貢獻(xiàn)”(Cbna 1998)。土地空間和勞動(dòng)力市場(chǎng)的狹小，使新加坡政府意識(shí)到他們?cè)趧趧?dòng)密集型經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域越來(lái)越?jīng)]有競(jìng)爭(zhēng)力。EDB認(rèn)為新加坡應(yīng)該致力于把新加坡建設(shè)成為服務(wù)業(yè)中心，吸引服務(wù)于東南亞地區(qū)的大公司總部進(jìn)入，發(fā)展旅游業(yè)、銀行業(yè)和離岸加工業(yè)(Chua 1998)。1970年代早期，當(dāng)政府意識(shí)到這里缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的銀行服務(wù)設(shè)施時(shí)，就已經(jīng)提出了需要增加以服務(wù)為導(dǎo)向的用地。政府規(guī)劃了一個(gè)名為“金馬蹄”(Golden Shoe)的銀行和公司區(qū)。這個(gè)區(qū)域融合了舊的商業(yè)中心，目前已經(jīng)容納了所有的重要公司和政府金融機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是處于規(guī)劃的悉心指導(dǎo)下的。在最新的戰(zhàn)略規(guī)劃中提出，新加坡的目標(biāo)是成為全球城。它的優(yōu)勢(shì)在于：作為世界經(jīng)濟(jì)中心的悠久傳統(tǒng)，在電信產(chǎn)業(yè)和機(jī)場(chǎng)設(shè)施方面的高強(qiáng)度投資，在亞洲經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)良地位，擁有安全和潔凈的環(huán)境，使用國(guó)際通用語(yǔ)言英語(yǔ)。由中央政府編制的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，與城市土地使用和開(kāi)發(fā)規(guī)劃之間的聯(lián)系非常緊密。EDB在另外一個(gè)政府機(jī)構(gòu)城市再開(kāi)發(fā)管委會(huì)(URA：Urban Redevelopment Authority)編制的土地使用戰(zhàn)略規(guī)劃中發(fā)揮著至關(guān)重要的影響作用。私人力量也被充分吸引到規(guī)劃編制的過(guò)程中，他們積極地將自己的觀念灌輸給對(duì)政府機(jī)構(gòu)決策產(chǎn)生影響的委員會(huì)，因此在URA編制規(guī)劃的過(guò)程中就已經(jīng)采納了許多咨詢委員會(huì)。政府機(jī)構(gòu)以及內(nèi)閣官員的觀點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，EDB的工作流程發(fā)揮了重要作用，URA將各個(gè)部門的意見(jiàn)體現(xiàn)到他們編制的全島戰(zhàn)略規(guī)劃也就是“概念性規(guī)劃”中的土地使用和開(kāi)發(fā)方面。最近的概念性規(guī)劃是1991年編制的，其中包含了三個(gè)時(shí)間階段，即2000、2010和“X年”。URA的職責(zé)是負(fù)責(zé)“規(guī)劃和實(shí)施新加坡的物質(zhì)空間發(fā)展，建設(shè)一個(gè)完美的熱帶城市”(URA 1998)。在以前表述的職責(zé)中還包含了“管制”(regulate)這個(gè)詞匯，但是由于它顯得對(duì)商務(wù)活動(dòng)不那么友善而被取消了。概念性規(guī)劃非常明顯地具有吸引商務(wù)的傾向：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)去一直是我們最重要的著眼點(diǎn)，即使新加坡目前已經(jīng)是一個(gè)商業(yè)、制造業(yè)和金融中心，我們?nèi)匀粓?jiān)持這一點(diǎn)。但是進(jìn)步不為任何人等候，現(xiàn)在新加坡不能因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)上取得了一定的成功就驕傲自滿。如果我們還希望將我們生活水平進(jìn)一步提高，那么動(dòng)力只能來(lái)源于我們的經(jīng)濟(jì)”(URA 1991)。規(guī)劃試圖通過(guò)“重整城市結(jié)構(gòu)”來(lái)保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，因此必須在今天規(guī)劃未來(lái)經(jīng)濟(jì)需要的基礎(chǔ)設(shè)施，這包括交通和通訊設(shè)施、土地和環(huán)境質(zhì)量，其中很重要一點(diǎn)就是避免中心區(qū)域的過(guò)度集中。因此新的概念性規(guī)劃與以往最大的不同，就是有了分散化的政策。它規(guī)定4個(gè)主要的地區(qū)中心各為80萬(wàn)人口服務(wù)，當(dāng)然這并不意味著CBD地區(qū)不進(jìn)行發(fā)展。經(jīng)過(guò)對(duì)世界其他城市的研究，政府對(duì)現(xiàn)有金融街區(qū)的擴(kuò)展進(jìn)行了規(guī)劃，新規(guī)劃借鑒了悉尼和舊金山等中心區(qū)濱水城市的經(jīng)驗(yàn)，圍繞著Mariana灣進(jìn)行開(kāi)發(fā)(Chua 1989)，這獲益于667公頃的填海工程。這個(gè)項(xiàng)目中的一部分作為會(huì)展區(qū)，其他部分作為CBD的擴(kuò)展區(qū)。無(wú)論如何，人們對(duì)于城市活力已經(jīng)有了一定認(rèn)識(shí)，政府采納了住宅和娛樂(lè)設(shè)施的混合區(qū)劃方法。新規(guī)劃另外一個(gè)令人耳目一新的內(nèi)容，是它對(duì)經(jīng)濟(jì)成功的決定因素有了更廣泛的認(rèn)識(shí)，注意到高質(zhì)量的居住設(shè)施、優(yōu)良的環(huán)境、娛樂(lè)設(shè)施和令人興奮的城市生活等因素產(chǎn)生的影響。因此，規(guī)劃中提供了更多貼近海灘和休閑設(shè)施的濱水低密度住宅區(qū)。低密度住宅顯然會(huì)對(duì)短缺的土地資源造成壓力，這給規(guī)劃的另外一個(gè)目標(biāo)提高環(huán)境質(zhì)量造成了問(wèn)題。越來(lái)越多保留的開(kāi)敞地區(qū)被開(kāi)發(fā)了，這個(gè)島嶼唯一保留下來(lái)的自然景觀區(qū)就只剩下了島中部的水源保護(hù)地。環(huán)境政策考慮非常多的是“綠色”開(kāi)發(fā)，這成為了新加坡的“美化”運(yùn)動(dòng)。規(guī)劃利用綠帶作為居住區(qū)的邊界，或者配合交通走廊設(shè)置綠帶，在住宅區(qū)內(nèi)的綠化也受到了重視。大多數(shù)的綠化建設(shè)是同吸引商業(yè)投資聯(lián)系在一起的，諸如高爾夫球場(chǎng)、休閑娛樂(lè)區(qū)域和海灘。規(guī)劃在提供良好的娛樂(lè)設(shè)施和發(fā)掘島嶼的潛力上面花了很大力氣。其中一個(gè)方案就是遠(yuǎn)期在中心區(qū)和機(jī)場(chǎng)之間通過(guò)填海制造一個(gè)新的島嶼，進(jìn)行休閑設(shè)施和高檔住宅的開(kāi)發(fā)。最近，規(guī)劃師期望規(guī)劃建設(shè)一個(gè)“24小時(shí)的城市”和“咖啡社區(qū)”。建設(shè)“咖啡社區(qū)”的目的是接納高層次的活動(dòng)，其實(shí)施手段包括在新加坡河兩岸開(kāi)發(fā)連續(xù)的濱水步道，利用老建筑的價(jià)值延長(zhǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)間，發(fā)揮歷史建筑在晚間的使用價(jià)值(Yu-Ningl998)。由于1996年已經(jīng)放松了對(duì)室外餐飲區(qū)的嚴(yán)格管制，這個(gè)區(qū)域成為傍晚時(shí)非常熱鬧的地點(diǎn)(Fongl997)。1998年，URA在城市的中心開(kāi)辟了新的娛樂(lè)區(qū)，試圖將它提升為“這個(gè)城市值得一看的動(dòng)感娛樂(lè)景觀”(Brennan 1998)。討論作者在上文中闡述了經(jīng)濟(jì)全球化假說(shuō)導(dǎo)致城市之間越來(lái)越激烈的競(jìng)爭(zhēng).而這種競(jìng)爭(zhēng)刺激了戰(zhàn)略思考的發(fā)展。政府認(rèn)為，制定一個(gè)統(tǒng)一的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景可以改善城市的競(jìng)爭(zhēng)力和提升城市的品質(zhì)，這在上述三個(gè)城市中都得到了驗(yàn)證。在倫敦，取消倫敦議會(huì)(GLC)造成的大都市政府的缺失被各種廣泛的組織填補(bǔ)了起來(lái)。盡管如此，在1990年代以前，政府仍然面臨著來(lái)自私人領(lǐng)域的巨大壓力，要求制定未來(lái)遠(yuǎn)景規(guī)劃，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。大量的研究報(bào)告試圖說(shuō)明倫敦是一個(gè)世界城市，并且面臨著來(lái)自歐洲其他大城市持續(xù)不斷的競(jìng)爭(zhēng)壓力。中央政府和私人領(lǐng)域的緊密合作構(gòu)成了這個(gè)時(shí)期城市治理的主要形式，這最終促成了同樣重視經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)重要性的“倫敦戰(zhàn)略擴(kuò)充導(dǎo)則”和“倫敦驕傲計(jì)劃書(shū)”。在悉尼，將城市地位提升到世界城市的重要性已經(jīng)獲得了清楚的共識(shí)，州政府對(duì)此進(jìn)行了專門的研究，研究提出的建議體現(xiàn)到1995年新編制的大都市戰(zhàn)略中。新加坡政府自從國(guó)家獨(dú)立后就扮演了一個(gè)