周其仁 城鄉(xiāng)中國(guó)[文檔資料]

周其仁 城鄉(xiāng)中國(guó) 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 土地入市的路線(xiàn)圖 回頭看，打開(kāi)城鄉(xiāng)間的土地市場(chǎng)之門(mén)，繞來(lái)繞去，走的不是一條直線(xiàn)。拜早期改革之福，經(jīng)濟(jì)自由大增，啟動(dòng)了人和要素的流動(dòng)，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)集聚吸引人口集聚，城市化方興未艾。落到土地上， “ 位置 ” 本身開(kāi)始有價(jià)，集聚之地的市價(jià)急升，讓原本 “ 不得買(mǎi)賣(mài)、不得租賃、出讓與轉(zhuǎn)讓?zhuān)坑?jì)劃指令配置 ” 的土地，再也守不住昔日之巢穴，遲早被卷進(jìn)熙熙攘攘的市場(chǎng)。 自發(fā)反應(yīng)總是原創(chuàng)。早在第一批 “ 三來(lái)一補(bǔ) ” 到珠三角落地之時(shí)，那里的土地就已經(jīng)發(fā)生了 “ 市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓 ”無(wú)非是講一個(gè)價(jià)錢(qián)，原業(yè)主的土地就轉(zhuǎn)給他人用。內(nèi)地初辦第一批民營(yíng)企業(yè)，所用的土地早已進(jìn)入 “ 議個(gè)價(jià)錢(qián)就轉(zhuǎn)讓 ”的不歸路。試想溫州的私企，哪個(gè)辦廠不占地？當(dāng)年蕪湖的年廣九，還能懸空炒出 “ 傻子瓜子 ” 不成？前一段在上海偶遇 “ 小南國(guó) ” 老板，她的創(chuàng)業(yè)故事是把家里房子換到臨街，擺上 4 張桌子就開(kāi)張。房子怎么換的？還不是講好價(jià)錢(qián)就能換手。房子轉(zhuǎn)了，下面那幅土地轉(zhuǎn)沒(méi)轉(zhuǎn)。自然一并也轉(zhuǎn)了。原來(lái)，土地市場(chǎng)就這么簡(jiǎn)單。 不過(guò)，上層建筑就不容易了。調(diào)查、研究、借鑒 、決策、拍板、試點(diǎn)、出政策、修老法，過(guò)不了五關(guān)、斬不了六將，那合法反應(yīng)就沒(méi)門(mén)兒。也拜時(shí)代之福，那年頭敢為天下先的官員似乎比后來(lái)多很多。 1987 年 12 月 1 日，深圳公開(kāi)拍賣(mài)第一塊土地。說(shuō) “ 合法 ” 也勉強(qiáng)，因?yàn)槠鋵?shí)禁止土地買(mǎi)賣(mài)、租賃和轉(zhuǎn)讓?zhuān)€白紙黑字寫(xiě)在尚未修訂的憲法里。輿論壓力更大，說(shuō) “ 違憲 ” 、 “ 走資 ” 算輕的，更有罵 “ 賣(mài)國(guó) ” 的 參與首批深圳土地競(jìng)投的 44 家公司中，居然包括9 家外資企業(yè)！ 但也不好定人家非法。是國(guó)務(wù)院授權(quán)深圳、上海、天津、廣州等城市，率先試行土地有償轉(zhuǎn)讓的。首拍當(dāng)日，時(shí)任國(guó)家體改委主 任、國(guó)務(wù)院外資領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、央行副行長(zhǎng)等中央要員，外加 17 為城市市場(chǎng)親臨現(xiàn)場(chǎng) “ 站臺(tái) ” 。緊接著， 12 月 29 日，廣東人大通過(guò)地方法規(guī)，明確 “ 深圳特區(qū)國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度 ” 。來(lái)年春天，全國(guó)人大通過(guò) 1988 年憲法修正案，確認(rèn) “ 土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓 ” 。至此，土地市場(chǎng)的合法大門(mén)正式開(kāi)啟。 不過(guò)，細(xì)節(jié)里還藏有一個(gè) “ 魔鬼 ” 。本來(lái)，自發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓并不限于國(guó)有土地 如果以數(shù)量論，無(wú)論珠三角還是內(nèi)地城鄉(xiāng)，怕還是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)出來(lái)的占多數(shù) 但到了 “ 合法化 ” 關(guān)鍵階段，卻被人收窄為 “ 唯國(guó) 有土地才可向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓 ” 。不是嗎？先是廣東地方立法，不僅把 “ 有償使用和有償轉(zhuǎn)讓的土地制度 ” 限于深圳特區(qū)（當(dāng)時(shí)俗稱(chēng) “ 關(guān)內(nèi) ” ），而且嚴(yán)格限于 “ 國(guó)有土地 ” 。次年全國(guó)人大修憲，明確的原則本是 “ 土地的使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓 ” ，而是年年底修訂的土地管理法更明確 “ 國(guó)有土地和集體土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓 ” ，但又留有一筆 “ 但書(shū) ”“ 轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國(guó)務(wù)院制定 ” 。 1990 年，國(guó)家頒布了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，但“ 農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓 ” ，卻再也沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性法律的出臺(tái)。再過(guò) 8 年，進(jìn)一步修訂的土地管 理法干脆下達(dá)禁令： “ 集體土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)！ ” 此時(shí)的立法者似乎完全忘記了 1988 年定下來(lái)的憲法準(zhǔn)則。 結(jié)果，國(guó)有土地合法進(jìn)入了市場(chǎng)，但集體土地卻被隔絕在合法交易的大門(mén)之外。集體土地還是只能由集體成員自用 分宅基地或開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 若要轉(zhuǎn)給非集體成員他用，那就只剩華山一條道，即由政府征用，變性為國(guó)有土地以后，再經(jīng)由政府之手轉(zhuǎn)入市場(chǎng)。 如此 “ 政府一手征、一手賣(mài) ” 的土地制度，轉(zhuǎn)眼已形成 27 年。說(shuō)成就，這套 “ 土地資本化 ” 之策功效巨大，否則始于深圳、遍及珠三角，而后長(zhǎng)三角、環(huán) 渤海，再中西部的城鎮(zhèn)化，不可能在一代人的時(shí)間內(nèi)邁出如此耀眼的步伐。論問(wèn)題，在一派 “ 城市像歐洲 ” 的超級(jí)繁榮底下，城鄉(xiāng)、官民之間的緊張與沖突，也從來(lái)沒(méi)有表現(xiàn)得如此集中于夸張。號(hào)稱(chēng) “ 太平盛世 ” 又?jǐn)嗖涣藙?dòng)槍動(dòng)棒的，看來(lái)看去，常常不是一塊地，就是一處房。人們疑慮：這個(gè) “ 半拉子 ” 土地市場(chǎng)可以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)嗎？更有資格充當(dāng) “ 中國(guó)模式 ” 的典范為人師表嗎？ 答案沒(méi)出現(xiàn)，卻發(fā)生了進(jìn)一步的悄悄變革?？疵靼琢?，又一波 “ 新土改 ” 發(fā)源于大都市。經(jīng)濟(jì)邏輯很清晰，城市 特別是那些極富集聚潛能的大都市 更早倡導(dǎo)了地價(jià)急升的甜頭，也使 大都市具有強(qiáng)烈的賣(mài)地籌資沖動(dòng)。問(wèn)題是，這類(lèi)需求極難滿(mǎn)足。 從根本上講， “ 征賣(mài)差價(jià)歸地方財(cái)政 ” 帶出來(lái)的需求，差不多可以無(wú)限膨脹，永遠(yuǎn)也沒(méi)個(gè)夠的時(shí)候。想想看吧，這個(gè) “ 政府一手征地、一手賣(mài)地 ” 的游戲，賣(mài)地所得歸地方，但能賣(mài)出多少卻取決于一是得到了多少 “ 征轉(zhuǎn)地 ” 指標(biāo)，二是當(dāng)時(shí)市場(chǎng)買(mǎi)地的需求量。要是 “ 征地指標(biāo) ” 可由各地出價(jià)競(jìng)購(gòu)，那么市場(chǎng)力量就間接支配著 “ 征地指標(biāo) ” 的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標(biāo)。 可惜事情不是這樣的。我們這個(gè) “ 半拉子 ” 土地市場(chǎng)，其實(shí)還是行政主導(dǎo)，要浮動(dòng)內(nèi)生的鐵定準(zhǔn) 則 按行政權(quán)力的等級(jí)配置征地指標(biāo)，外加某些官場(chǎng)通行、微妙無(wú)比的官員打招呼之類(lèi)的調(diào)節(jié)機(jī)制。在這套體制之下，各城市獲取用地指標(biāo)之多寡，與城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一定有正向關(guān)系，卻更多受制于城市的行政級(jí)別。也不能指望國(guó)家還有別的配置辦法 好比一個(gè)超級(jí)大家庭，負(fù)責(zé)分派土地指標(biāo)的 “ 中央老爸 ” 要面對(duì)幾百個(gè)嗷嗷待哺的兒子，怎可以厚此薄彼？“ 最公平之道 ” ，還是講輩分、比長(zhǎng)幼。于是，直轄市為一檔，副省級(jí)省會(huì)城市為一檔，地級(jí)市為一檔，縣級(jí)市又是一檔。到了鎮(zhèn)一級(jí) 哪怕有百萬(wàn)人口在那里常住 那就對(duì)不起了，漏剩下來(lái)還有多少算多少吧。 這就逼出一些 “ 超越現(xiàn)體制 ” 行動(dòng)，譬如 2002 年上海的 “ 三集中 ” 。為什么大都市先行動(dòng)？答案是它們手中有一副地價(jià)地租的好牌。既然從 “ 老爸 ” 那里拿不到更多指標(biāo)，何不眼睛向下，打一打郊區(qū)集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農(nóng)民及其集體早就占用了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等 “ 非農(nóng)建設(shè)用地 ” 。集中起來(lái)把結(jié)余的土地指標(biāo)賣(mài)給急需土地的中心城市，城鄉(xiāng)皆有利，何樂(lè)而不為？ 好事傳千里。 “ 三集中 ” 很快蔓延到江浙、長(zhǎng)三角、山東、天津，也由此生成國(guó)土部新的用地政策 “ 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 ” 。中西部后起之秀 的大城市對(duì)此敏感得很，很快學(xué)了回去，還加上本地的創(chuàng)造：成都在 “ 三集中 ”基礎(chǔ)上 “ 還權(quán)賦能 ” ，先確權(quán)，再流轉(zhuǎn)；重慶搞起了有聲有色的 “ 地票 ” 。仿佛不經(jīng)意之間，政府主導(dǎo)的 “ 掛鉤 ” 在一些地方向市場(chǎng)版 “ 掛鉤 ” 變形， “ 半拉子 ” 土地市場(chǎng)又被市場(chǎng)拉開(kāi)了一道道新的口子。 在首拍土地的深圳，特區(qū)國(guó)有土地入了市，關(guān)外大量的集體土地也沒(méi)閑著。須知經(jīng)濟(jì)與人口的集聚所帶來(lái)的城市土地大幅度增值，是一個(gè)在經(jīng)驗(yàn)上很容易被感知的現(xiàn)象。不難理解，合法市場(chǎng)上的 “ 地王 ”迭出，近在咫尺的關(guān)外原住民及其集體，當(dāng)然不可能無(wú)動(dòng)于衷。地價(jià)上漲由近及遠(yuǎn)地蔓 延，一來(lái)二去，關(guān)外地價(jià)也逐漸上升，那里村民與集體的反應(yīng)如出一轍 讓土地與房屋大量進(jìn)入市場(chǎng)。與此相似，連天子腳下盛產(chǎn)的 “ 小產(chǎn)權(quán) ” ，也是相對(duì)價(jià)格惹起來(lái)的禍。地價(jià)房?jī)r(jià)那么高，合法口子又開(kāi)得那么小，那還不活活憋出一條民間入市的通道？更有溫州地方憑 “ 地契 ” 過(guò)戶(hù)的習(xí)慣法，全部無(wú)涉官府，一概民間自理 既然正規(guī)法律不承認(rèn)、不保護(hù)，人家老百姓自己玩，還不行？ 看起來(lái)，土地入市是雙線(xiàn)并行的結(jié)果。一條線(xiàn)起于“ 國(guó)有土地率先合法入市 ” ，并通過(guò) “ 宅基地?fù)Q房 ” 、 “ 留地安置 ” 、 “ 三集中 ” 、 “ 增減掛鉤 ” 、 “ 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 ” 和“ 地票 ” 等多種多樣試驗(yàn)性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線(xiàn)，從 “ 精彩的法外世界 ” 畫(huà)出來(lái)，其實(shí)是在基層農(nóng)村組織和部分地方法規(guī)的容許下，集體土地要頑強(qiáng)地爭(zhēng)取 “ 同地同權(quán) ” 。在全國(guó)性修法完成之前，上述兩線(xiàn)似乎永不相交，不過(guò)越來(lái)越清晰的事實(shí)是，所謂 “ 統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng) ” ，正出現(xiàn)在這兩條平行線(xiàn)之間。 突然記起，公元 1176 年，宋代詞人辛棄疾駐節(jié)贛州，途經(jīng)造口時(shí)留下的那首菩薩蠻。是啊， “ 青山遮不住，畢竟東流去 ” 或許正可以用來(lái)描述當(dāng)下城鄉(xiāng)土地入市的路線(xiàn)圖。 財(cái)經(jīng)界：據(jù)記者觀察 ，您出版城鄉(xiāng)中國(guó)這部作品之前，是先開(kāi)設(shè)了一個(gè)專(zhuān)欄 “ 城鄉(xiāng)中國(guó) ” ，那么當(dāng)初是怎么想到要開(kāi)設(shè)這樣一個(gè)專(zhuān)欄呢？ 周其仁：本系列評(píng)論開(kāi)篇的時(shí)候，是 2012 年 2 月。當(dāng)時(shí)不知寫(xiě)多少篇收?qǐng)觯踩粵](méi)有一個(gè)寫(xiě)作計(jì)劃。不過(guò)覺(jué)得這個(gè)題材有意思，偌大一個(gè)中國(guó)，非城即鄉(xiāng)，以人口分布看，城鄉(xiāng)各一半，城重鄉(xiāng)輕的趨勢(shì)，卻日趨明顯。更為重要的是，人口與經(jīng)濟(jì)資源在流動(dòng)中聚集，欲罷而不能。多少精彩刺激的現(xiàn)象發(fā)生其間，激起思考無(wú)限。于是再也不顧深淺，寫(xiě)一篇是一篇，也算對(duì)得起趕上了的這個(gè)時(shí)代。 城鄉(xiāng)中國(guó)這本書(shū)與我的經(jīng) 歷有關(guān)，我出生在上海，算是城市人，下鄉(xiāng)時(shí)去的是黑龍江靠近中俄邊境的一個(gè)農(nóng)村，在那里待了十年；恢復(fù)高考后，我又到北京來(lái)讀大學(xué)。畢業(yè)后我在中央農(nóng)村政策研究室工作了將近十年。之后有個(gè)出國(guó)留學(xué)的機(jī)會(huì)，是在美國(guó)城鄉(xiāng)之間的一個(gè)地方繼續(xù)深造；回來(lái)后就在北大任教，做了很多農(nóng)村方面的調(diào)查?？偨Y(jié)我自己的經(jīng)歷就是：城不鄉(xiāng)，鄉(xiāng)不城。因此我對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系中很多現(xiàn)象有一些觀察，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、制度對(duì)人的影響有很多思考，這樣就為城鄉(xiāng)中國(guó)的寫(xiě)作積累了比較豐富的素材。 我是 1978 年上的大學(xué)，那個(gè)年代學(xué)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)科學(xué)的大學(xué)生很多都讀 過(guò)費(fèi)孝通先生寫(xiě)的城鄉(xiāng)中國(guó)，他在國(guó)內(nèi)做過(guò)很多田野調(diào)查工作，在英國(guó)完成他的博士論文鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，然后再哈佛寫(xiě)了鄉(xiāng)土中國(guó)。這篇文章雖然短，但對(duì)我們理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化有很多啟示。 現(xiàn)在跟費(fèi)老的時(shí)代相比有了很大變化，主要是城鄉(xiāng)比例的變化。我上大學(xué)時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口只占總?cè)丝诘?20%，當(dāng)時(shí)一講到中國(guó)國(guó)情就是 “10 億人口 8 億農(nóng)民 ” 。到 2012 年數(shù)據(jù)有了變化，城鎮(zhèn)常住人口占到總?cè)丝诘?51%。從 20%到51%說(shuō)明 “ 鄉(xiāng)土中國(guó) ” 正在發(fā)生變化，城市在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的地位、作用給農(nóng)村人口提供了很多機(jī)會(huì)，但也有 一些體制不適應(yīng)的地方要調(diào)整變革。大家對(duì)同一個(gè)問(wèn)題看法不同，里面既有不同利益也有不同思維方式，比如土地問(wèn)題，土地看起來(lái)是一種生產(chǎn)資料，可實(shí)際到利害觀念、體制問(wèn)題仍很復(fù)雜。我把這些做了個(gè)梳理，每周在經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)上發(fā)表一篇 2000-3000 字的專(zhuān)欄，不是嚴(yán)格的著作，而是為研究做準(zhǔn)備，把資料匯攏起來(lái)，把看法先記錄下來(lái)，同時(shí)再參考些不同的觀點(diǎn)，就有了城鄉(xiāng)中國(guó)這本文集。 財(cái)經(jīng)界：教育市場(chǎng)化、醫(yī)療市場(chǎng)化、土地市場(chǎng)化 近年，關(guān)于 “ 市場(chǎng)化 ” 的探討與實(shí)施頗多，而現(xiàn)實(shí)的走向，可能并不像人們當(dāng)初想的那樣理想 ，您怎么看待 “ 市場(chǎng)化 ” ？ 周其仁：首先要理解究竟什么市場(chǎng)化，是否實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。 醫(yī)院、學(xué)校 整個(gè)社會(huì)甚至都在趨向市場(chǎng)，醫(yī)生、老師周?chē)缘?、喝的、用?所有的生產(chǎn)資料都在趨向市場(chǎng)，那么他們?yōu)槭裁床豢梢在呄蚴袌?chǎng)呢？ 現(xiàn)在到醫(yī)院看看，很多都是在排大長(zhǎng)隊(duì)，其實(shí)放開(kāi)了讓民營(yíng)資本進(jìn)入，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠充分發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰，各醫(yī)院競(jìng)相提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)給消費(fèi)者。 而反過(guò)來(lái)，倘若醫(yī)療市場(chǎng)真的實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，那為何醫(yī)生越來(lái)越少，找不到工作的醫(yī)學(xué)院學(xué)生越來(lái)越多；為何藥價(jià)越來(lái)越高，質(zhì)量越來(lái)越低 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)機(jī)制得到充分發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)體制，而市場(chǎng)機(jī)制又是什么？就是指供求關(guān)系的自由變動(dòng)，特別是當(dāng)需求增大時(shí)有相應(yīng)的供給（或潛在的供給）與之相適應(yīng)。如果沒(méi)有相應(yīng)的供給相隨，那么市場(chǎng)機(jī)制就沒(méi)有發(fā)揮作用，也就沒(méi)有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可言。以這個(gè)觀點(diǎn)觀察各種事情與各種改革措施，就很難得出市場(chǎng)化是壞事情的觀念，因?yàn)樵S多事情與改革措施根本就不符合市場(chǎng)化的原則。 所以，我們需要討論的不是市場(chǎng)化好不好、該不該，而是究竟是否實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。 財(cái)經(jīng)界：在書(shū)中，您提到 “ 拱開(kāi)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之門(mén) ” ， “ 拱 ” 這個(gè)字有什么含義嗎？ 周其仁： 1983 年秋冬之際，我們到浙江調(diào)查，在麗水專(zhuān)區(qū)縉云縣的新建區(qū)，看到養(yǎng)鴨業(yè)很興旺，共有 1500 多戶(hù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)養(yǎng)鴨，戶(hù)均養(yǎng)鴨七八百只。那里養(yǎng)鴨的方式很特別，是大群 “ 游牧 ” 小鴨孵出來(lái)個(gè)把月后，就一群一群地“ 離鄉(xiāng)背井 ” ，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田為天然飼料庫(kù)，也補(bǔ)以部分人工飼料，邊走邊養(yǎng)。更離奇的是牧鴨的范圍，居然可以北達(dá)上海江蘇，南抵福建廣東，西至武漢！反正哪里的市場(chǎng)需求大、出價(jià)高，哪里就是鴨子的最后歸宿。鴨子游牧當(dāng)然要人看護(hù)，通常一群鴨子配兩個(gè)全勞力、兩個(gè)輔 助勞力。 “ 出游 ” 的時(shí)間，少則幾個(gè)月一年，多則兩三年在外。牧鴨人的收益不錯(cuò)，但很辛苦，風(fēng)餐露宿以外，要與三教九流打交道，不容易。家里也有麻煩，因?yàn)閯诹ο?shù)外出牧鴨，承包的土地誰(shuí)來(lái)種？權(quán)衡利弊，就出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)包的結(jié)果。 1983 年秋冬，我的調(diào)查手記：東川公社筧川大隊(duì)外出放鴨勞力 600 人，共有 81 戶(hù)農(nóng)家轉(zhuǎn)包土地，其中32 戶(hù)的 81.9 畝地轉(zhuǎn)包給農(nóng)技站， 49 戶(hù)的 150 畝地轉(zhuǎn)給本村其他農(nóng)戶(hù)。 轉(zhuǎn)包的條件，一是轉(zhuǎn)入土地的一方承擔(dān)全部的征購(gòu)提留（即 “ 交夠國(guó)家的，留下集體的 ” ），二是向出讓土地的農(nóng)戶(hù)提供一定數(shù)目的 “ 平價(jià)口 糧 ” 。當(dāng)時(shí)沒(méi)有穩(wěn)定可靠的糧食市場(chǎng)，外出牧鴨戶(hù)不種地，當(dāng)然要轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶(hù)提供口糧。至于供多少，供求競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮作用， “ 轉(zhuǎn)包的對(duì)價(jià) ” 也從 “ 平價(jià)口糧 ” 簡(jiǎn)化為 “ 每畝每年提供無(wú)償?shù)久?300斤 ” 。挑戰(zhàn)來(lái)了：這不就是有償出讓土地嗎？ 我當(dāng)時(shí)在農(nóng)村發(fā)展組工作，機(jī)構(gòu)隸屬社科院，但調(diào)查研究工作歸杜潤(rùn)生領(lǐng)導(dǎo)。通常的情況下，我們觀察、調(diào)查、思考，然后把難題、想法和建議帶到杜潤(rùn)生那里去。 “ 土地轉(zhuǎn)包 ” 發(fā)生了， “ 無(wú)償?shù)久?” 的實(shí)質(zhì)就是 “ 土地的有償轉(zhuǎn)包 ” ，政策上如何看？要不要允許和承認(rèn)？ 意見(jiàn)當(dāng)然不同。一種觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)包有助于 專(zhuān)業(yè)分工，有助于更好地利用土地和勞力，有助于農(nóng)民提高收入，而農(nóng)民的自由轉(zhuǎn)包，比較靈便，也較易為農(nóng)民接受。不那么贊成的，則擔(dān)心 “ 非勞動(dòng)所得 ” ，主張農(nóng)民真有其他機(jī)會(huì)，不妨把承包地交還給生產(chǎn)隊(duì)，私人無(wú)權(quán)自行轉(zhuǎn)包，賺取純土地權(quán)益。 杜老的文件班子是處理這類(lèi)題材的高手。斟酌來(lái)斟酌去，最后在 1984 年的中央一號(hào)文件里出現(xiàn)了以下表述： “ 鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)其他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體統(tǒng)一，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集 體承包合同的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定。在目前實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的條件下，可以允許由轉(zhuǎn)入戶(hù)為轉(zhuǎn)出戶(hù)提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧。 ” 這樣，在中央政策層面，允許土地轉(zhuǎn)包的口子總算是開(kāi)了出來(lái)。 我說(shuō) “ 拱 ” 是因?yàn)樗械母母锒际?“ 拱 ” 出來(lái)的。改革拱開(kāi)了城鄉(xiāng)之間的重重大門(mén)。不過(guò)，先發(fā)力地點(diǎn)不是城市，而是農(nóng)村。解決長(zhǎng)期溫飽難題的 “ 包產(chǎn)到戶(hù)革命 ” ，率先從落后地區(qū)的鄉(xiāng)村向外蔓延。事后理解， “ 逼出來(lái)的改革 ” 也難以還有別的范式。 相同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、民企橫空出世、農(nóng)副產(chǎn)品與糧食購(gòu) 銷(xiāo)市場(chǎng)化、農(nóng)民工進(jìn)城 變革順序差不多都是農(nóng)村先行、城鎮(zhèn)跟進(jìn)，而且也都通常是底下人在下面“ 拱 ” ，之后研究、調(diào)研，然后政策才會(huì)出來(lái)。你說(shuō)一句，我動(dòng)一下，那中國(guó)就沒(méi)戲了。天大的難題，只要有人感到難受，中國(guó)這么大，這么多人，那總要有人要?jiǎng)右粍?dòng)的。 財(cái)經(jīng)界：為什么您會(huì)認(rèn)為 “ 土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)不可阻擋 ” ？ 周其仁：依我觀察，打通城鄉(xiāng)、合法的土地交易終究不可阻擋。根本的動(dòng)力機(jī)制有兩個(gè)：其一，產(chǎn)品市場(chǎng)化終究要導(dǎo)向要素市場(chǎng)化，其中也包括土地要素的市場(chǎng)化；其二，政府有權(quán)買(mǎi)賣(mài)國(guó)有土地，終究會(huì)導(dǎo)向農(nóng)民也有權(quán) 買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村集體土地。這里 “ 終究不可阻擋 ” 的意思，是觀念、法律、政策或可障礙一時(shí)，但到老還是 “ 青山遮不住，畢竟東流去 ” 土地市場(chǎng)說(shuō)來(lái)還是真的要來(lái)的。 農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革，始于 20 世紀(jì) 80 年代中葉。原先是全盤(pán)的國(guó)家指令計(jì)劃，具體到重要的農(nóng)產(chǎn)品，就是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，再定量定價(jià)供應(yīng)給工業(yè)和城鎮(zhèn)居民。那套體制驅(qū)逐了市場(chǎng)機(jī)制，以 “ 剪刀差 ” 的方式把農(nóng)村和農(nóng)民的剩余集中到政府之手，曾被認(rèn)為是推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化的不二選擇。 無(wú)奈農(nóng)產(chǎn)品的短缺和農(nóng)民的貧困總也揮之不去。道理也不復(fù)雜，講到底無(wú)非就是價(jià)格機(jī)制不可欺。要低價(jià) 去拿農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民不會(huì)好好給你種的；再左一道右一道以公社體制捆綁農(nóng)民手腳，誰(shuí)想好好種地也種不成。改革就這樣提上日程。 非農(nóng)業(yè)用途的土地，市價(jià)顯示之路要慢好幾拍。因?yàn)檗r(nóng)村里非農(nóng)業(yè)用的土地，最早的產(chǎn)出都是自用，不進(jìn)入市場(chǎng)，沒(méi)有市價(jià)，所以傳導(dǎo)到這些土地本身，也沒(méi)有市場(chǎng)化的可能。比如集體建造的大隊(duì)部、小隊(duì)部之類(lèi)，雖然也占地，但無(wú)非是蓋了些公共空間供農(nóng)民自用，不講價(jià)錢(qián)，所以那些土地的市場(chǎng)化，路途不免遙遠(yuǎn)。這說(shuō)明，凡產(chǎn)品自用的，其要素一般也自用。 農(nóng)村非農(nóng)土地資源最早走向市場(chǎng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。本來(lái)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)辦的農(nóng)民企業(yè)，土地獲得是為了自用，所以一般也免費(fèi)。無(wú)奈鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品是賣(mài)到市場(chǎng)的，所以 “ 產(chǎn)品市場(chǎng)導(dǎo)向要素市場(chǎng) ” 的原則就對(duì)它適用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最盛之時(shí)，從業(yè)工人曾達(dá)到 1 億之譜。后來(lái)城市開(kāi)放，外資民企崛起，鄉(xiāng)企板塊改的改、停的停，農(nóng)村閑下不少鄉(xiāng)企占用過(guò)的土地，但凡有人要用，講個(gè)價(jià)錢(qián)轉(zhuǎn)手的大有人在。實(shí)在沒(méi)人要的，等增減掛鉤政策一來(lái)，往往也是首批掛鉤的對(duì)象。在法律上，最早給 “ 不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租 ” 的集體建設(shè)用地開(kāi)下了口子的，也是破產(chǎn)、兼并了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。道理何在？產(chǎn)品市場(chǎng)化必導(dǎo)向要素市場(chǎng)化。 近來(lái)農(nóng)村宅基 地轉(zhuǎn)讓有規(guī)模擴(kuò)大之勢(shì)，是另外一套動(dòng)力機(jī)制起做作用的結(jié)果。那就是城市土地市場(chǎng)化了，政府破了 “ 國(guó)有土地不得買(mǎi)賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓 ” 的老規(guī)矩，邁進(jìn)了“ 國(guó)有土地使用權(quán)可市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓 ” 的新時(shí)代。城市地價(jià)節(jié)節(jié)上升，是一所偉大的學(xué)校，漸漸把農(nóng)民 首先是靠近城市的郊區(qū)農(nóng)民喚醒了。有樣學(xué)樣，你城市政府可以賣(mài)土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組集體為什么就不能賣(mài)呢？特別遇到了 “ 地在腳下，錢(qián)在門(mén)口 ” 的情況，把村子整理一下，結(jié)余出來(lái)的鄉(xiāng)企用地、公共建設(shè)用地以及騰出來(lái)的宅基地，使用權(quán)也有償轉(zhuǎn)了唄。這可是新的動(dòng)力機(jī)制，產(chǎn)品不一定市場(chǎng)化了，例如農(nóng)宅還是自主自 用，但城市政府賣(mài)地的故事也啟發(fā)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體農(nóng)民，與其等集體土地被征用之后由著城市政府去市場(chǎng)化，還不如自己直奔農(nóng)村建設(shè)用的市場(chǎng)化。 兩大機(jī)制交互作用，像流動(dòng)的河水不斷沖刷著河岸，農(nóng)村建設(shè)用地 “ 不得買(mǎi)賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓 ” 的制度壁壘終究要被沖垮。堵是堵不住的，剩下的選擇，無(wú)非是學(xué)蓉渝辦農(nóng)村土地交易所，干脆提供一個(gè)合法交易的平臺(tái)，把反正擋不住的潮流納入正規(guī)通道。當(dāng)然也可以學(xué)鴕鳥(niǎo)，把頭埋進(jìn)沙子里，念叨幾句 “ 不受法律保護(hù) ” 之類(lèi)的軟話(huà)，算為自己免了責(zé)，卻讓法外的世界越變?cè)骄省?上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、美國(guó)三 一學(xué)院教授文貫中：能以生花妙筆，用有血有肉的故