淺談財(cái)政扶貧資金存在的問題及審計(jì)的重點(diǎn).doc

淺談財(cái)政扶貧資金存在的問題及審計(jì)的重點(diǎn) 黨的十六大提出，到2020年要建設(shè)一個(gè)惠及十幾億人口的小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)。國務(wù)院頒布的中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（20012010年），全面部署了本世紀(jì)前十年我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。這是國家對(duì)貧困地區(qū)群眾的關(guān)懷和愛護(hù)，是黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民優(yōu)惠政策的具體體現(xiàn)。扶貧專項(xiàng)資金是國家設(shè)立的用于貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變落后面貌，改善貧困群眾的生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的專項(xiàng)資金。為了加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理，提高資金使用效率，國家出臺(tái)了一系列財(cái)政扶貧資金管理辦法，財(cái)政部也相應(yīng)出臺(tái)了財(cái)政扶貧資金管理辦法(試行)（財(cái)農(nóng)200018號(hào)）和財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法（試行）（財(cái)農(nóng)200193號(hào)），規(guī)定省、地、縣三級(jí)財(cái)政部門都要設(shè)立財(cái)政扶貧資金專戶，實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?，封閉運(yùn)行，非財(cái)政扶貧資金不得借用財(cái)政扶貧資金專戶。并對(duì)重點(diǎn)骨干建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)行招投標(biāo)制，大宗材料要實(shí)行政府采購，并對(duì)財(cái)政扶貧資金報(bào)賬所需的憑據(jù)及程序等方面也作了詳細(xì)規(guī)定。盡管如此，但在財(cái)政扶貧資金的實(shí)際撥付和使用過程中，尚存在著許多弊端。通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府高度重視扶貧開發(fā)工作,特別是在管好用好扶貧資金上采取了一定的行之有效的措施,使有限的資金發(fā)揮了較好的效益。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得到了加強(qiáng),農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境得到了改善,生活水平得到了提高。但是由于各種因素制約,使扶貧資金在管理使用過程中還存在一些亟待解決的問題,主要表現(xiàn)在：一是計(jì)劃剛性不足，擅自改變用途。受國家和省調(diào)控政策制約,縣（市）級(jí)在項(xiàng)目申報(bào)上缺乏自主權(quán)。為了爭取項(xiàng)目資金，有的項(xiàng)目雖然不符合本地實(shí)際，可是往往按照上級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃上報(bào)項(xiàng)目，才有可能爭取到項(xiàng)目資金。有的項(xiàng)目符合本地實(shí)際,但不符合上級(jí)規(guī)劃要求,就難以爭取到資金。因此，項(xiàng)目資金到縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，存在著部分項(xiàng)目沒有嚴(yán)格按照上級(jí)下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行，隨意調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容，擅自改變資金用途的現(xiàn)象。二是上級(jí)部門下達(dá)指標(biāo)晚，項(xiàng)目不能按期實(shí)施。由于上級(jí)部門下達(dá)扶貧資金指標(biāo)一般是在下半年或年末，因此縣（市）很多扶貧項(xiàng)目不能按當(dāng)年計(jì)劃完成，普遍存在著項(xiàng)目資金滯撥現(xiàn)象。就我州汪清縣來說，2008年3月為止，2006年-2007年兩年計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目共計(jì)208個(gè)，已實(shí)施項(xiàng)目122個(gè)，未實(shí)施項(xiàng)目86個(gè)，占兩年項(xiàng)目總數(shù)的41.35%。三是監(jiān)管手段不硬，挪用現(xiàn)象存在。目前部分縣（市）仍然存在擠占挪用扶貧資金現(xiàn)象。其表現(xiàn)形式為：一是項(xiàng)目管理與資金管理不協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目管理不到位的情況下，“報(bào)賬制”管理中出現(xiàn)許多漏洞。項(xiàng)目主管部門只重視資金的分配和撥付，不重視項(xiàng)目工程預(yù)決算的審核，對(duì)支出票據(jù)的審核，認(rèn)為只要是正規(guī)發(fā)票，不是白條就行。對(duì)票據(jù)的開支范圍與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和工程預(yù)決算不進(jìn)行核實(shí)，存在著票據(jù)開支內(nèi)容與工程量不相符的現(xiàn)象；二是由原來鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接擠占、挪用、彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)，變?yōu)楝F(xiàn)在將資金轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目施工單位套取現(xiàn)金，形成賬外“小金庫”；三是報(bào)賬支出票據(jù)中有虛列支出，用稅務(wù)部門代開的項(xiàng)目工程支出發(fā)票套取扶貧專項(xiàng)資金現(xiàn)象；四是項(xiàng)目單位農(nóng)民投工的勞務(wù)補(bǔ)貼支出,農(nóng)戶的領(lǐng)用清冊(cè)不能真實(shí)反映，缺乏可信度。五是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度不建全, 用造假工程驗(yàn)收單，假合同等形式擠占、挪用扶貧資金，使其被擠占、挪用的扶貧資金“合法、合規(guī)、合理”，目前還沒有可行的扶貧項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的暫行辦法。四是監(jiān)督服務(wù)不到位，使用效益不高。一是有關(guān)部門監(jiān)督檢查不力，重立項(xiàng)、重投入、輕管理，造成扶貧項(xiàng)目效益低下的現(xiàn)象；二是缺乏科學(xué)的績效考核機(jī)制，跟蹤監(jiān)督、跟蹤問效不到位，以撥代管問題比較突出；三是扶貧資金管理使用中存在著因管理不善、決策失誤、擠占挪用等原因造成的投資失敗、無經(jīng)濟(jì)效益等損失浪費(fèi)問題。四是服務(wù)不到位，項(xiàng)目沒有發(fā)揮到應(yīng)有的效益，甚至農(nóng)民得不到應(yīng)有的收益，使群眾意見較大。上述存在的問題，更加明確了扶貧資金審計(jì)監(jiān)督是扶貧開發(fā)工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)國家扶貧開發(fā)政策更好地貫徹落實(shí)，不斷加強(qiáng)和規(guī)范扶貧資金管理，提高扶貧資金使用效益的一個(gè)重要手段。而且在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目單位違規(guī)違紀(jì)方法更加隱蔽，給審計(jì)工作增加了難度，對(duì)審計(jì)方法提出了新的挑戰(zhàn)與更高的要求，審計(jì)人員必須采取靈活多樣的審計(jì)方法，抓住審計(jì)重點(diǎn)，才能更好地履行審計(jì)職責(zé)。個(gè)人認(rèn)為財(cái)政扶貧資金審計(jì)中應(yīng)抓住以下幾方面重點(diǎn)：一是重點(diǎn)抓住對(duì)財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目立項(xiàng)、審批過程的審計(jì)資金管理和項(xiàng)目管理是相輔相成的，資金管理是項(xiàng)目管理工作的保障，項(xiàng)目管理是做好資金管理的基礎(chǔ)。項(xiàng)目選擇的正確與否，直接影響到財(cái)政扶貧資金使用的合法性和效益性。對(duì)扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和審批過程的審計(jì)，是正確反映財(cái)政扶貧資金全貌、全面評(píng)價(jià)財(cái)政扶貧資金使用是否有效的重要一環(huán)。項(xiàng)目確立程序一般是由村委會(huì)申請(qǐng)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)實(shí)際情況向縣（市）財(cái)政及扶貧辦申報(bào)，由縣（市）扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行平衡審批后向州（市）一級(jí)扶貧辦及財(cái)政部門申報(bào)，州（市）扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組審查匯總后報(bào)省一級(jí)扶貧辦及財(cái)政部門，最后由省扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)小組審查審批后下達(dá)執(zhí)行。縣（市）財(cái)政局和扶貧辦不能調(diào)整省批準(zhǔn)的項(xiàng)目和資金計(jì)劃，只起到項(xiàng)目和資金計(jì)劃的傳遞作用。但在實(shí)際工作中，還存在著審批部門對(duì)扶貧項(xiàng)目缺乏調(diào)查了解，個(gè)別貧困村急需解決的項(xiàng)目應(yīng)報(bào)未報(bào)、應(yīng)批未批、資金分配貧富不均等問題。所以，在具體審計(jì)過程中，審計(jì)人員要對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的扶貧工程項(xiàng)目嚴(yán)格審查，尤其對(duì)調(diào)整的計(jì)劃項(xiàng)目要查明調(diào)整原因，審計(jì)其合規(guī)合法性，還要對(duì)最初申報(bào)項(xiàng)目資料進(jìn)行審查，加大審計(jì)力度、深度，防止財(cái)政扶貧項(xiàng)目審批的隨意性，堵塞人情項(xiàng)目，盡力杜絕項(xiàng)目上的腐敗問題，保障財(cái)政扶貧資金真正能用到扶貧村、貧困人口上，切實(shí)解決貧困人口的一些實(shí)際問題。二是重點(diǎn)抓住資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)財(cái)政扶貧資金的使用過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督財(cái)政扶貧資金的使用環(huán)節(jié)主要是資金從財(cái)政賬戶撥出后，最終到達(dá)項(xiàng)目上。大部分扶貧項(xiàng)目在最基層實(shí)施，項(xiàng)目分散，涉及到千家萬戶，由于基層管理還很薄弱，財(cái)政扶貧資金的使用在實(shí)際工作中，還存在著資金撥付不及時(shí)、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、白條列支過多以及扶貧項(xiàng)目的實(shí)施很不規(guī)范等問題。因此，加大對(duì)財(cái)政扶貧資金使用過程的審計(jì)監(jiān)督是保證審計(jì)任務(wù)高質(zhì)量完成，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。一是從資金撥付和資金運(yùn)動(dòng)變化入手，揭示撥付環(huán)節(jié)間的資金差異，是扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)的重點(diǎn)，也是專項(xiàng)資金審計(jì)查找問題的突破口。資金的運(yùn)動(dòng)變化，是反映扶貧專項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)的全過程。在審計(jì)中，應(yīng)注意逐筆查明資金撥付環(huán)節(jié)中存在的差異的真實(shí)原因，順著資金撥付流向，分析掌握資金活動(dòng)的最終去向。并且認(rèn)真核實(shí)已簽訂的項(xiàng)目責(zé)任書以及項(xiàng)目施工合同、項(xiàng)目承包合同與項(xiàng)目資金的去向是否相符。在扶貧專項(xiàng)資金撥付環(huán)節(jié)審計(jì)中，一是從會(huì)計(jì)賬薄和會(huì)計(jì)憑證為基礎(chǔ)，查找撥付專項(xiàng)資金支出的去向，進(jìn)而弄清是否項(xiàng)全部用到扶貧項(xiàng)目上，有無虛列支出、轉(zhuǎn)移資金的情況。二是以銀行存款“對(duì)賬單”為基礎(chǔ)，按序時(shí)逐筆勾對(duì)，理清資金流向，賬戶內(nèi)資金的存量的準(zhǔn)確性，賬實(shí)是否相符，查找有無截留、挪用的行為。三是對(duì)出納的庫存現(xiàn)金進(jìn)行盤點(diǎn)，找出短款或長款的原因；弄清是否有隱匿賬戶。四是以出納現(xiàn)金的記賬為基礎(chǔ)，核實(shí)每筆業(yè)務(wù)的真實(shí)性；五是對(duì)大額現(xiàn)金支付的項(xiàng)目引起高度重視，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，順藤摸瓜，一查到底。二是從報(bào)賬原始發(fā)票入手，揭露挪用和騙取扶貧資金，是扶貧資金審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。審計(jì)時(shí)，應(yīng)到現(xiàn)場詳細(xì)核實(shí)扶貧項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模，便于對(duì)報(bào)賬票據(jù)的審核。對(duì)以現(xiàn)金方式補(bǔ)助的，要有農(nóng)戶在領(lǐng)用清冊(cè)上本人親自簽字、蓋章或摁手印，在稅務(wù)代開的票據(jù)，要到稅務(wù)部門核實(shí)其票據(jù)真?zhèn)危乐固兹‖F(xiàn)金，特別是大額現(xiàn)金支出，報(bào)賬時(shí)要一律使用正式發(fā)票，堅(jiān)決杜絕白條入賬。三是從往來賬戶入手，揭露隱匿貨幣資金和移花接木現(xiàn)象，是扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)不可忽視的關(guān)鍵。目前，有些扶貧專項(xiàng)資金使用單位利用往來賬戶進(jìn)行作弊，隱匿貨幣資金，把往來賬戶當(dāng)成“掩體”，嚴(yán)重影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，造成專項(xiàng)資金流失。在審計(jì)中，應(yīng)注意對(duì)往來賬的真實(shí)性、可靠性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)其資金活動(dòng)軌跡進(jìn)行清理；對(duì)內(nèi)部往來延伸核實(shí)，對(duì)外單位的往來采取外調(diào)核實(shí)，不放過一絲一毫的蛛絲馬跡，弄清往來賬戶中存在的疑點(diǎn)。總之，在資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)審計(jì)過程中，重點(diǎn)抓住資金撥付為主線，采取詳查和抽查相結(jié)合的方法，突出“全面審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)”，有條理的對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)，以保證扶貧資金的安全、有效、合法。三是重點(diǎn)抓住財(cái)政扶貧資金的使用效益性審計(jì) 財(cái)政扶貧資金的使用正當(dāng)與否直接關(guān)系到貧困地區(qū)人民的切身利益和穩(wěn)定發(fā)展，只有保證扶貧資金真正用到扶貧項(xiàng)目上，并狠抓扶貧成效，真正做到對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，有效改善群眾的生活條件和生態(tài)環(huán)境，才能體現(xiàn)扶貧這項(xiàng)民心工程的深遠(yuǎn)意義。開展扶貧資金效益審計(jì)，可以圍繞扶貧開發(fā)重點(diǎn)，分別選取一定比例的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查，在具體實(shí)施中做到“突出一個(gè)重點(diǎn)，抓住一個(gè)關(guān)鍵，搞好三個(gè)結(jié)合”。突出一個(gè)重點(diǎn)，就是要重點(diǎn)揭露扶貧資金管理使用中存在的管理不善、決策失誤、擠占挪用等原因造成的投資失敗、無經(jīng)濟(jì)效益等損失浪費(fèi)問題。抓住一個(gè)關(guān)鍵，就是要把效益審計(jì)關(guān)鍵放在如何促成扶貧資金使用效益的提高上。要對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、挪用、騙取資金、項(xiàng)目選擇失敗等造成扶貧資金損失的問題進(jìn)行分析，從改進(jìn)體制、完善機(jī)制、健全制度入手，有針對(duì)性地提出提高扶貧資金使用效益的審計(jì)建議，引起地方黨委、政府和有關(guān)部門的高度重視。搞好三個(gè)結(jié)合，一是效益審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)結(jié)合。我國目前效益審計(jì)還是以揭露問題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失問題。審計(jì)實(shí)踐中，我們要把效益審計(jì)同財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)合起來，既可以提高審計(jì)的廣度和深度，提升審計(jì)成果的質(zhì)量，又可以突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，培養(yǎng)和鍛煉審計(jì)人員。二是點(diǎn)面結(jié)合。扶貧資金效益審計(jì)的落腳點(diǎn)要放在扶貧項(xiàng)目上，抽查的扶貧投資項(xiàng)目不得少于總投資的50%甚至更多，其中要抽查一定數(shù)量的完工項(xiàng)目。三是定量與定性結(jié)合。要把有關(guān)主管部門考核扶貧資金效果和效益的指標(biāo)與各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，作為扶貧資金效益審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中既要有定量指標(biāo)，又要有定性指標(biāo)。總之，由于財(cái)政扶貧資金扶持的貧困人口點(diǎn)多