中美兩國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)對(duì)比分析.docx

中美兩國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)對(duì)比分析 山東大學(xué) 物理實(shí)驗(yàn)與化學(xué)分析學(xué)院 應(yīng)急預(yù)案管理 十四組 引言：2003 年以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系經(jīng)歷了從“無(wú)”到“有”、從“有”到“全”從“全”到“優(yōu)”的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了里程碑式的跨越發(fā)展 。在從“全”到“優(yōu)”新的歷史階段，我國(guó)已有的理念認(rèn)識(shí)、體制機(jī)制、理論方法、管理模式均面臨的挑戰(zhàn)，亟需借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家體系建設(shè)演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，全面推進(jìn)新階段下應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。美國(guó)作為經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在應(yīng)急管理方面起步較早，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)較為完善，且經(jīng)過(guò)多次重大實(shí)踐的檢驗(yàn)和完善，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決我國(guó)應(yīng)急預(yù)案工作中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)一步提高我國(guó)應(yīng)急處置能力具有重要意義。 一美國(guó)應(yīng)急預(yù)案管理的概況及發(fā)展歷程1. 美國(guó)應(yīng)急預(yù)案管理體制 美國(guó)突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系分為聯(lián)邦 、 州及地方 級(jí) , 民間不同領(lǐng)域的應(yīng)急計(jì)劃和預(yù)案也被納入其中 。在聯(lián)邦層面 , 成立于 年的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 是美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)?！? 11”事件之后，美國(guó)成立了國(guó)土安全部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理，但側(cè)重于協(xié)調(diào)處置國(guó)內(nèi)恐怖襲擊事件。隸屬于司法部的聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)和隸屬于國(guó)家安全委員會(huì)的中央情報(bào)局(CIA)是其對(duì)內(nèi)和對(duì)外恐怖消除、情報(bào)搜集的主力。1979 年成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)是美國(guó)主要的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，作為全國(guó)響應(yīng)協(xié)調(diào)中心，主要職責(zé)就是建設(shè)全面、以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理預(yù)案體系，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備，事故發(fā)生后提供有效響應(yīng)和協(xié)調(diào)支持，從而做好防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和恢復(fù)工作 。各州政府也建立了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急中心等應(yīng)急機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案編制和管理是資源配置、責(zé)任追究和應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重點(diǎn)和核心，是各級(jí)政府的共同責(zé)任。綜合應(yīng)急管理部門(mén)的設(shè)立，從體制上統(tǒng)一了應(yīng)急管理工作，為事前預(yù)防提供組織保障，為事后處置提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效支援。2.美國(guó)應(yīng)急管理層次分級(jí) “ 9 11 ” 事件后， 聯(lián)邦應(yīng)急管理署與海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民、和海關(guān)總署等 22 個(gè)政府機(jī)構(gòu)合并，共同組建國(guó)土安全部（ DHS ），負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和人為事件的協(xié)調(diào)責(zé)任。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，先由地方政府采取措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，當(dāng)超出自己的處理能力時(shí)，則向州政府提出救援請(qǐng)求，若危機(jī)十分嚴(yán)重，州政府也無(wú)力應(yīng)對(duì)時(shí)，則由州政府向聯(lián)邦政府申請(qǐng)救援，并由 FEMA 及時(shí)采取響應(yīng)措施。 FEMA 通過(guò)一系列綜合的、有準(zhǔn)備的應(yīng)急管理計(jì)劃，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，來(lái)減少危機(jī)引起的生命與財(cái)產(chǎn)的損失， 保護(hù)國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)對(duì)災(zāi)害的防范、反應(yīng)、恢復(fù)的重任。 DHS 的建立，使美國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入綜合應(yīng)急管理階段，有效解決了應(yīng)急管理政出多門(mén)，協(xié)調(diào)不力的局面科學(xué)完善的危機(jī)管理體系必須建立在法律基礎(chǔ)之上， 通過(guò)法律給予應(yīng)急管理部門(mén)的合法地位和實(shí)施相關(guān)措施的權(quán)利，也有利于各個(gè)部門(mén)應(yīng)急管理的有效實(shí)施。美國(guó)又是一個(gè)法制國(guó)家，更加注重法律的重要作用。3.美國(guó)應(yīng)急管理有關(guān)法律美國(guó)在危機(jī)管理方面的法律規(guī)定很多。 1950 年制定的災(zāi)害救助和緊急援助法 (DREAA) ，是美國(guó)第一個(gè)與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有關(guān)的法律。 該法律由羅伯特斯坦福 (Robert T1 Stafford ) 提議制定，故也稱羅伯特斯坦福法。 1976 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的全國(guó)緊急狀態(tài)法，是影響最大的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律。 20 世紀(jì) 90 年代美國(guó)國(guó)內(nèi)頻發(fā)恐怖襲擊事件，因此于 1996 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了反恐怖主義法，其中規(guī)定“總統(tǒng)必須使用一切必要的手段，包括秘密行動(dòng)和軍事力量， 中止、 摧毀國(guó)際恐怖份子和基地設(shè)施。 ” “ 9 11 ” 事件發(fā)生后， 美國(guó)第 107 屆國(guó)會(huì)于2002 年 1 月 23 日通過(guò)了新的國(guó)土安全法，該法創(chuàng)建了一個(gè)統(tǒng)一的能應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的快速反應(yīng)、動(dòng)員和指揮機(jī)制。2 我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案管理的內(nèi)涵及發(fā)展歷程 1.我國(guó)應(yīng)急預(yù)案管理體制新中國(guó)建立以后，我國(guó)政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域工作，成立專門(mén)工作機(jī)構(gòu)，編制相應(yīng)的規(guī)章制度、工作方案與規(guī)劃，成為應(yīng)急預(yù)案的萌芽形式。在公共衛(wèi)生方面，建國(guó)初期全國(guó)開(kāi)展轟轟烈烈的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，1951年4月衛(wèi)生部召開(kāi)全國(guó)防疫專業(yè)會(huì)議，制定了19種傳染病防治方案 。 在水利防治方面，從上世紀(jì)50年代初期開(kāi)始，我國(guó)水利部門(mén)陸續(xù)編制各大江河流域綜合性規(guī)劃。包括流域綜合治理在內(nèi)，迄今為止各大流域已經(jīng)修編了數(shù)次防洪規(guī)劃，均把防洪方案作為規(guī)劃的重點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)有關(guān)部門(mén)開(kāi)始制訂出臺(tái)部門(mén)性應(yīng)急預(yù)案。水利、林業(yè)、地震、國(guó)防科工等部門(mén)借鑒國(guó)際同行故預(yù)案、破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、核應(yīng)急計(jì)劃等。1988年1月，國(guó)務(wù)院頒布森林防火條例，要求各級(jí)地方政府設(shè)立森林防火指揮部，制定預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的“預(yù)備方案”。同年7月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)水法，明確要求縣級(jí)以上人民政府制定“防御洪水方案”。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前所能發(fā)現(xiàn)編制最早的應(yīng)急預(yù)案是1988年中央森林防火總指揮部制定發(fā)布的處理特別重大森林火災(zāi)事故預(yù)案。20世紀(jì)80年代末期，我國(guó)核電企業(yè)編制了核電廠應(yīng)急計(jì)劃。1991年國(guó)務(wù)院頒布的水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例第28條明確規(guī)定水庫(kù)大壩主管部門(mén)對(duì)危險(xiǎn)大壩可能出現(xiàn)的垮壩方式與淹沒(méi)范圍要進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，并制定出“應(yīng)急方案”。同年，中國(guó)地震局編制出臺(tái)國(guó)內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案。而在地方政府層面，各級(jí)政府結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)與實(shí)際情況，編制出臺(tái)多個(gè)不同專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年以前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)針對(duì)不同領(lǐng)域的突發(fā)事件已編制各類應(yīng)急預(yù)案194件 ?？傮w來(lái)說(shuō)，2003年以前出臺(tái)的各類應(yīng)急預(yù)案具有3個(gè)特點(diǎn)。一是編制零散，“預(yù)案體系”不健全。只有地震、核電、水利和森林防火等少數(shù)部門(mén)和行業(yè)擁有“應(yīng)急預(yù)案”，沒(méi)有從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面將其固化為規(guī)范性制度并在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣執(zhí)行。二是部門(mén)特征明顯，綜合協(xié)調(diào)性弱。預(yù)案編制基本上是部門(mén)性行為，主要針對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域的重大災(zāi)害進(jìn)行應(yīng)急管理。預(yù)案管理部門(mén)各自為政，多為單打獨(dú)斗，部門(mén)間缺少協(xié)調(diào)與溝通。不同類型的“應(yīng)急預(yù)案”相互之間缺乏銜接與匹配，不能發(fā)揮整體合力。三是技術(shù)性強(qiáng)，管理性偏弱。當(dāng)時(shí)的“應(yīng)急預(yù)案”主要是針對(duì)單一類型的災(zāi)害而制定實(shí)施的技術(shù)性方案，側(cè)重于從專業(yè)角度制訂應(yīng)對(duì)災(zāi)害的具體實(shí)施步驟與計(jì)劃，更多地強(qiáng)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)階段的工作，忽視災(zāi)害減緩、預(yù)防準(zhǔn)備、善后處置等其他應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，缺乏總體戰(zhàn)略規(guī)劃與明確的管理職責(zé)分配。 2003年突如其來(lái)的非典（SARS）事件是我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的正式起點(diǎn)。非典（SARS）事件對(duì)中國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅開(kāi)啟了我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)程，也推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。2003年7月，在全國(guó)防治“非典”工作會(huì)議上，黨中央、國(guó)務(wù)院系統(tǒng)總結(jié)應(yīng)對(duì)處置非典事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，第一次明確提出要重視政府非常態(tài)管理。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院抓緊組建“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，由時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏同志擔(dān)任組長(zhǎng)，以應(yīng)急預(yù)案編制工作為抓手，不斷推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。 2008年“512”汶川特大地震全面檢驗(yàn)了我國(guó)應(yīng)急管理體系，暴露出應(yīng)急預(yù)案體系還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，隨后國(guó)務(wù)院著手籌備修訂應(yīng)急預(yù)案，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)開(kāi)始朝著完備化、可操作化和無(wú)縫銜接方向發(fā)展 。各級(jí)政府在不斷擴(kuò)大應(yīng)急預(yù)案覆蓋范圍的同時(shí)，積極開(kāi)展相關(guān)應(yīng)急預(yù)案修訂工作。在這一時(shí)期，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系在規(guī)模和質(zhì)量上都有了很大提高。 2.我國(guó)應(yīng)急管理層次分級(jí) 在國(guó)家層面上，有關(guān)部門(mén)與單位加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理規(guī)范化機(jī)制建設(shè)，積極探索基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的預(yù)案優(yōu)化模式。2012年2月，針對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中存的若干問(wèn)題，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展大規(guī)模的專題調(diào)研活動(dòng)，多次召開(kāi)省級(jí)應(yīng)急辦主要負(fù)責(zé)人會(huì)議以及國(guó)家部委與專家座談會(huì)，并于2013年10月以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法（以下簡(jiǎn)稱預(yù)案管理辦法），明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的概念、分類與編制程序等內(nèi)容，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理辦法，優(yōu)化現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系。2011年初，根據(jù)中德兩國(guó)政府簽署的中德災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目合作協(xié)議，國(guó)家行政學(xué)院借鑒引進(jìn)德國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，在廣東、重慶等?。ㄊ校┙M織開(kāi)展地方政府風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化試點(diǎn)工作，在突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制與修訂的場(chǎng)景化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化進(jìn)行了有益的探索。 在地方層面上，各地各部門(mén)普遍將預(yù)案修訂工作納入年度工作計(jì)劃中，并結(jié)合應(yīng)急演練實(shí)際情況，定期組織修訂相關(guān)預(yù)案。北京市在2008年奧運(yùn)會(huì)籌備期間，將風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急預(yù)案的修編和演練工作相結(jié)合，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)治理和隱患排查整改工作，評(píng)估出奧運(yùn)會(huì)期間可能出現(xiàn)32類250項(xiàng)和94個(gè)重點(diǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，編制9800余件可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案。2011年深圳市利用德國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化方法指導(dǎo)大運(yùn)會(huì)應(yīng)急預(yù)案編制工作，確保了大運(yùn)會(huì)順利舉行。不少基層單位推出簡(jiǎn)化版的應(yīng)急預(yù)案，向群眾發(fā)放明白卡，提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性與突發(fā)事件處置效率。例如，黑龍江省在編制預(yù)案操作手冊(cè)的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)基層單位編制預(yù)案“明白卡”，基本包含預(yù)警方式、救助主體、疏散路線、避難場(chǎng)所和救助電話等所有應(yīng)急預(yù)案核心要件。三美國(guó)應(yīng)急管理體系的優(yōu)點(diǎn)1. 三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)體系 , 統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行美國(guó)突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系分為聯(lián)邦 、 州及地方 級(jí) , 民間不同領(lǐng)域的應(yīng)急計(jì)劃和預(yù)案也被納入其中 。在聯(lián)邦層面 , 成立于 年的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 是美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu) 。 年 , 并入國(guó)土安全部 , 每年有 億美元的突發(fā)事件應(yīng)急基金 。 下設(shè) 個(gè)職能部門(mén) 應(yīng)急準(zhǔn)備部 、 緩解災(zāi)害影響部 、 應(yīng)急反應(yīng)部 、 災(zāi)后恢復(fù)部 、 區(qū)域分局管理辦公室 , 全職工作人員 人 , 還有符合應(yīng)急工作標(biāo)準(zhǔn)的志愿者 或兼職人員 人 。 的職責(zé)范圍涵蓋地震 、 咫風(fēng)等各種 自然災(zāi)害 , 以及環(huán)境 、 衛(wèi)生甚至核領(lǐng)域的各種突發(fā)公共事件 , 全面負(fù)責(zé)應(yīng)急準(zhǔn)備 、 預(yù)防 、監(jiān)測(cè) 、 響應(yīng) 、 救援和災(zāi)后恢復(fù)工作 。在它的統(tǒng)一和集中管理下 , 形成了集軍 、 警 、 消防 、 醫(yī)療 、 民間救援組織等單位為一體的指揮和調(diào)度體系 。在州及地方層面 , 州政府和地方政府分別設(shè)有州和地方應(yīng)急服務(wù)辦公室 , 主要負(fù)責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件 , 負(fù)責(zé)制定州及地方一級(jí)應(yīng)急管理和減災(zāi)規(guī)劃 , 監(jiān)督和指導(dǎo)地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作 , 組織動(dòng)員當(dāng)?shù)鼐?、 消防及國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng) 。具體應(yīng)急過(guò)程中 , 采取屬地管理和統(tǒng)一管理相結(jié)合 、 分級(jí)響應(yīng)和全面響應(yīng)相結(jié)合 。 年 , 美國(guó)國(guó)土安全部推出 “國(guó)家事故管理系統(tǒng) ” , 規(guī)定了美國(guó)各級(jí)政府對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范 , 以期實(shí)現(xiàn) “統(tǒng)一管理 ” 和 “標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行 ” 。所謂 “統(tǒng)一管理 ” , 即應(yīng)急響應(yīng)時(shí) , 各級(jí)機(jī)構(gòu)使用共同的詞匯 、 術(shù)語(yǔ) 、 密碼 、 頻率等 , 發(fā)布統(tǒng)一的指令進(jìn)行統(tǒng)一指揮 ,使不同部門(mén)和不同區(qū)域指揮官在溝通時(shí)不存在障礙和誤解 。 “標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行 ” , 即是應(yīng)急工作的各階段 , 遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序 , 包括物資 、 調(diào)度 、 信息共享 、 通信聯(lián)絡(luò) 、 術(shù)語(yǔ)代碼 、 文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等 , 都要采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn) , 以減少失誤 , 提高效率。2. 建立健全法律體系 , 為應(yīng)急提供有力保障美國(guó)涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的法律數(shù)量相當(dāng)可觀 , 內(nèi)容十分詳盡 , 主要包括災(zāi)害應(yīng)急處理 、 緊急狀態(tài)和反恐等 個(gè)方面 , 為應(yīng)急責(zé)任機(jī)構(gòu)職責(zé)的履行 、 人員及資源的調(diào)配以及信息的發(fā)布和共享提供了有力保障 。早在1950 年 , 美國(guó)就制定了 災(zāi)害救助和緊急援助法 , 它是美國(guó)第一個(gè)與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件有關(guān)的法律 。該法規(guī)定了重大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救助原則 , 還規(guī)定了聯(lián)邦政府在災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)州政府和地方政府的支持方式 , 適用于除地震以外的其他突發(fā)性自然災(zāi)害 。此后 , 年出臺(tái)國(guó)家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃法 , 規(guī)定為應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的主要責(zé)任部門(mén) 。 “ 9 11” 事件發(fā)生后 , 防范和處理恐怖事件成為美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重中之重 , 為此 , 美先后于年和 年頒布了 反恐怖法案 和國(guó)土安全法 , 將應(yīng)對(duì)各類恐怖事件納入國(guó)家危機(jī)管理的體系之中 , 賦予相關(guān)部門(mén)更大的權(quán)力 , 加大對(duì)恐怖活動(dòng)的打擊和懲處力度 。1992年 , 美聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 、 商務(wù)部 、 國(guó)防部等 個(gè)部門(mén)和美國(guó)紅十字會(huì)共同簽署了 聯(lián)邦緊急反應(yīng)計(jì)劃 , 綜合了各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)預(yù)防 、應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急事件的措施 , 為各州和地方政府應(yīng)對(duì)恐怖襲擊 、 災(zāi)難事故和其他突發(fā)公共事件提供指導(dǎo) 。2014年12月 , 國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃 出臺(tái) 。作為國(guó)家層面的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃 , 其 目的是要通過(guò)一系列活動(dòng)建立一個(gè)綜合性的 、 全國(guó)的 、 針對(duì)所有災(zāi)害的方案 , 包括預(yù)防 、 淮備 、 應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù) 。它涵蓋了復(fù)雜的和不斷變化的對(duì)恐怖主義的威脅行動(dòng) 、 主要災(zāi)害以及其他突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測(cè)或響應(yīng)所要求的全部范圍 , 為開(kāi)展長(zhǎng)期的社會(huì)復(fù)蘇和緩解活動(dòng)提供了基礎(chǔ) 。它強(qiáng)調(diào)在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的事前 、 事初 、 事中和事后 , 要全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源 、 知識(shí)和能力 , 實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦 、州 、 地方各級(jí)政府 、 非政府組織 、 私營(yíng)部門(mén)和公民力量的整合和行動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一 , 以保證最大限度地向美國(guó)面臨的各種威脅宣戰(zhàn) 。四 我國(guó)應(yīng)急管理體系的缺點(diǎn)（一）預(yù)案內(nèi)容同質(zhì)化傾向突出，預(yù)案體系“上下一般粗”在各級(jí)政府編制應(yīng)急預(yù)案的過(guò)程中，下級(jí)抄上級(jí)，同級(jí)相互抄襲，導(dǎo)致各級(jí)各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容雷同的現(xiàn)象普遍存在，有人將其評(píng)價(jià)為“上下一般粗，左右一般平”。不少基層單位從指導(dǎo)原則、面全盤(pán)照抄照搬上級(jí)預(yù)案。通過(guò)分析國(guó)家總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案以及省級(jí)總體預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案“內(nèi)容有著很高一致性” 。（二）編制流程缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)總體而言，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案大多屬于“綱領(lǐng)性”與“宣言性”的文件 。應(yīng)急預(yù)案本身是“基于危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上的應(yīng)對(duì)方案”，必須建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上才能有的放矢。然而在實(shí)際工作中，由于沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，預(yù)案編制部門(mén)對(duì)本地區(qū)、本行業(yè)的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患、致災(zāi)因子和應(yīng)急資源等情況大多缺乏了解，不清楚轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患的種類、性質(zhì)、危害程度、發(fā)可能性、觸發(fā)因素與轉(zhuǎn)化機(jī)制等，導(dǎo)致編制出來(lái)的應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性。（三）編制方法忽視情景構(gòu)建主線，預(yù)案缺少預(yù)見(jiàn)性我國(guó)應(yīng)急預(yù)案目前處于“應(yīng)急處置方案”階段，對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備缺乏足夠的重視，尤其是缺乏“重大突發(fā)事件情景構(gòu)建及其向應(yīng)急準(zhǔn)備方向上的延伸” 。突發(fā)事件發(fā)生的隨機(jī)性和差異性通常較大，而應(yīng)急預(yù)案普遍過(guò)于原則性，缺少預(yù)見(jiàn)性和想象力，沒(méi)能通過(guò)情景分析提前對(duì)小概率突發(fā)事件及其演化機(jī)制細(xì)節(jié)提出響應(yīng)措施，一旦發(fā)生就會(huì)措手不及，應(yīng)對(duì)措施混亂無(wú)序。2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害發(fā)生前，由于缺乏“預(yù)見(jiàn)性”，應(yīng)急預(yù)案體系出現(xiàn)“盲點(diǎn)”，導(dǎo)致政府初期災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作極為被動(dòng)。（4） 缺乏有效的應(yīng)急演練優(yōu)化機(jī)制，預(yù)案操作性較差應(yīng)急預(yù)案管理是一個(gè)持續(xù)修訂與完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要通過(guò)實(shí)際有效的應(yīng)急演練檢驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)行定期修訂，“未經(jīng)過(guò)演練的應(yīng)急預(yù)案是低效的預(yù)案” 。但是實(shí)際上，不少地方和部門(mén)忽視預(yù)案動(dòng)態(tài)管理的重要性，在預(yù)案編制完成以后就將其束之高閣，將預(yù)案發(fā)布視為預(yù)案工作的終點(diǎn)。由于缺少應(yīng)急演練優(yōu)化機(jī)制，應(yīng)急演練與預(yù)案修訂相互脫節(jié)，造成預(yù)案的操作性普遍較差，部門(mén)間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)滯后不暢。五美國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示1.改進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制 在電子政務(wù)環(huán)境下， 為保證政府應(yīng)急管理的高效運(yùn)行，需要?jiǎng)?chuàng)新我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急管理機(jī)制，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。在這種組織結(jié)構(gòu)模式中，政府應(yīng)急管理的主體應(yīng)包括 : 政府應(yīng)急管理委員會(huì)、政府應(yīng)急管理指揮中心、政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、媒體、公民 。 這些不同的主體共同組成一個(gè)有機(jī)整體，共同應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件。 政府的治理模式應(yīng)由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)化， 政府的組織形態(tài)應(yīng)由傳統(tǒng)的金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向錯(cuò)綜復(fù)雜的、 扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。 從而為現(xiàn)代條件下的政府應(yīng)急管理提供良好的實(shí)現(xiàn)條件。2.建設(shè)高效的政府危機(jī)管理系統(tǒng)危機(jī)管理系統(tǒng)應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)、 危機(jī)決策支持系統(tǒng)、 危機(jī)處理系統(tǒng)與危機(jī)恢復(fù)系統(tǒng) 。在危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)中主要有危機(jī)預(yù)警子系統(tǒng)、 危機(jī)演習(xí)子系統(tǒng)與危機(jī)教育子系統(tǒng)等， 通過(guò)危機(jī)預(yù)警子系統(tǒng)，搜集有關(guān)社會(huì)危機(jī)發(fā)生的信息，及時(shí)掌握危機(jī)變化的第一手材料，經(jīng)過(guò)科學(xué)的別、分類和分析，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的危機(jī)類型及其危害程度， 并在必要時(shí)發(fā)出危機(jī)警報(bào)。制定應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案，以有效地避免危機(jī)的發(fā)生或盡量使損失減到最小 。通過(guò)社會(huì)模擬演習(xí)，使政府和公眾培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，在危機(jī)到來(lái)時(shí)有充分的準(zhǔn)備，做到有備無(wú)患。 通過(guò)教育系統(tǒng)，提高公眾對(duì)抗危機(jī)的能力。危機(jī)決支持系統(tǒng)中主要有危機(jī)信息實(shí)時(shí)收集、反饋分析子系統(tǒng)、政府資源數(shù)據(jù)庫(kù)、 危機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)、 專家在線支持咨詢系統(tǒng)、危機(jī)評(píng)估系統(tǒng)等，可以將不同部門(mén)的負(fù)責(zé)人、不同領(lǐng)域的專家整合到一塊進(jìn)行群體決策， 一方面可以集思廣益，把決策群的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)融為一體，減少?zèng)Q策的盲目性；另一方面，也可以充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)大家的積極性，以利于決策的落實(shí)與執(zhí)行 。 總之，可以最大限度的確決策的正確性，使決策更加有效，危機(jī)帶來(lái)的損失降到最低水平。危機(jī)處理系統(tǒng)主要包括部門(mén)協(xié)作與人員調(diào)度子系統(tǒng)， 物質(zhì)調(diào)度子系統(tǒng)和危機(jī)公眾溝通子系統(tǒng)等，充分利用電子政務(wù)的特征，實(shí)現(xiàn)警種和部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，同時(shí)通過(guò)與公眾溝通，避免產(chǎn)生謠言，造成恐慌。危機(jī)恢復(fù)系統(tǒng)，主要通過(guò)災(zāi)后評(píng)估與理賠子系統(tǒng)與后重建子系統(tǒng)等 , 協(xié)同各部門(mén)與各方人員 , 安排受災(zāi)人員，盡快恢復(fù)危機(jī)造成的損害3. 政府危機(jī)管理流程信息化 政府部門(mén)應(yīng)該充分