鄭秋實(shí)：試述人力資源管理的法治建設(shè).docx

鄭秋實(shí)：試述人力資源管理的法治建設(shè)來源： 主站 發(fā)布時(shí)間： 2007-09-06 13:42 閱讀次數(shù)： 鄭秋實(shí)摘要: 當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)人力資源管理中普遍存在法治理念空缺的問題，一定程度上影響了行政工作的高效、順暢、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，影響了黨和政府的形象和威信，必須加強(qiáng)人力資源管理的法治化建設(shè)，塑造優(yōu)良的機(jī)關(guān)文化，提高領(lǐng)導(dǎo)者的法律素養(yǎng)，完善人力資源管理機(jī)制，健全監(jiān)督激勵體系，以貫徹人力資源管理的基本原則，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)人力資源管理法治化。關(guān)鍵詞:行政機(jī)關(guān);人力資源管理;法治建設(shè)“人力資源”的出現(xiàn)約在1970年以后，并逐漸取代“人事”或“人力”等狹隘的字眼。這種轉(zhuǎn)變并非偶然，而是發(fā)達(dá)國家在過度強(qiáng)調(diào)物質(zhì)與財(cái)政資源之后，認(rèn)識到了人在組織中的關(guān)鍵地位，再回頭給予如此重新定位，并視人為組織中最重要的資產(chǎn)。人力資源管理，是通過一定的手段調(diào)動人的積極性，挖掘人的潛力，發(fā)揮人的創(chuàng)造力，促進(jìn)人的全面發(fā)展，使人力資源為組織、為社會做出最大貢獻(xiàn)。法律制度化作為人力資源管理的重要組成部分，不僅關(guān)系一個(gè)組織人力資源管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，而且直接影響到一個(gè)組織人力資源管理的成果。行政機(jī)關(guān)作為貫徹落實(shí)黨和國家路線、方針、政策，進(jìn)行有效組織、聯(lián)結(jié)、服務(wù)、決策、執(zhí)行的辦事系統(tǒng)，是社會運(yùn)行的樞紐，承載著科學(xué)管理、服務(wù)群眾、溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等重要職責(zé)，必須正視人力資源管理中存在的法治建設(shè)問題，并以最佳的策略落實(shí)人力資源管理基本法治原則，推進(jìn)人力資源管理法制化,以提升機(jī)關(guān)工作質(zhì)量和效率，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，行政機(jī)關(guān)人力資源管理越來越要求法治化。然而，多角度地審視行政機(jī)關(guān)人力資源管理，會發(fā)現(xiàn)不少行政機(jī)關(guān)沒有真正樹立和貫徹人力資源管理法治化理念的問題。一、行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行人力資源管理的必要性(一)人力資源管理的概念、特征及其基本原理“人力資源”，簡言之就是指在一定范圍內(nèi)能夠作為生產(chǎn)要素投入社會經(jīng)濟(jì)活動的全部勞動人口的總和。八十年代后，人力資源理論進(jìn)一步發(fā)展到以人力資源的質(zhì)量和開發(fā)為本位，充分重視員工的能力和素質(zhì)結(jié)構(gòu)、人才的戰(zhàn)略性規(guī)劃和發(fā)展成為重點(diǎn)。“人力資源管理”是國家和各種組織對本國或本組織人力資源未來和現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃、投資、成本收益核算、培訓(xùn)、使用、保障、研究和發(fā)展等一系列組織、決策的活動。現(xiàn)今廣泛使用的“人力資源管理”這一術(shù)語，不只是追求一種時(shí)尚，而是建立在全新的理論與管理思維之上的，它帶來的是人事管理理論和實(shí)踐觀念的全面更新?，F(xiàn)代人力資源管理有其基本規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則，其基本原理是人力資源管理活動中應(yīng)該重視和貫徹的。一是要素有用、同素異構(gòu)原理。每個(gè)人的能力有大小，但是，只要在適宜自己能力的崗位上，就能發(fā)揮最大的價(jià)值。作為管理者，要懂得如何將每個(gè)體身上的能力要素以適宜的方式組合起來，發(fā)揮協(xié)作疊加的功能與優(yōu)勢。二是能級匹配、能才適用原理。政府等公共部門的職位設(shè)置有較嚴(yán)格的制度規(guī)定，其職位要求與工作任務(wù)具體明確，并不要求象經(jīng)濟(jì)企業(yè)那樣無限制的開發(fā)員工的潛力，創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟(jì)效益，而是以高效能的完成工作職責(zé)為限。在此基礎(chǔ)上，就要求根據(jù)干部的不同能力特點(diǎn)，科學(xué)的安排到相應(yīng)職級的工作崗位上去，使其能力與具體的職位相稱，從而達(dá)到人盡其才、各盡所能的管理目的。三是德才兼?zhèn)湓?。因?yàn)楣膊块T是以追求社會公共利益為根本目的，德與才的統(tǒng)一就成了公務(wù)人員不同于私企員工的特定標(biāo)準(zhǔn)?？v觀世界各國的政府組織，對人力資源管理的具體標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但對政府公職人員德才兼?zhèn)涞囊髤s達(dá)到基本共識，只是對德的標(biāo)準(zhǔn)有著不同的階級準(zhǔn)則和社會傳統(tǒng)。堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，是各級公共部門選拔培養(yǎng)人才必須高度重視的方面。四是開發(fā)與使用并重原理。在人力資源管理上，堅(jiān)持將人力資源的現(xiàn)實(shí)使用和不斷開發(fā)聯(lián)系在一起，克服重復(fù)性使用和人才閑置等極大浪費(fèi)現(xiàn)象，形成人才使用上的“開發(fā)一一使用一一提高”良性循環(huán)，既是社會主義政府公務(wù)人員個(gè)人與社會利益內(nèi)在統(tǒng)一性的具體表現(xiàn)，也是人才管理科學(xué)規(guī)律的客觀要求。五是激勵競爭、動力發(fā)展原理。沒有激勵和動力源泉，人力資源就無法得到長足的發(fā)展，這已經(jīng)成為大家的共識，動力機(jī)制一方面來源于組織塑造一種良好的競爭環(huán)境，激發(fā)人們自主自覺發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性。(二)法治與行政機(jī)關(guān)人力資源管理的關(guān)系法治是現(xiàn)代社會一項(xiàng)廣泛而普遍的政治原則與行政管理原則。尤其是國家政權(quán)的管理者，必須以法律為依據(jù)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行事。違背或超越法律授權(quán)的行為，都是違法的，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。法治的政府與法治的行政，要求法律在政府和公民之間平等，政府不能享有特權(quán)；依法行政，即政府的一切行為必須遵守法律，不得違法逾越；依法負(fù)責(zé)，即政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員如有侵害了公民、法人或其他組織合法權(quán)益的違法行政行為，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。法治的要義和精髓在于，人們是以法的精神和意志還是以個(gè)人的意志作為行動的指南。更進(jìn)一步地說，當(dāng)法律與掌權(quán)者的個(gè)人意志發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，是以法律的原則解決矛盾，還是以個(gè)人的意志解決問題;是法律的權(quán)威高于個(gè)人意志，還是個(gè)人意志凌駕于法律之上，這是法治與人治的分界線。政府人力資源管理的法治化是指政府在人事管理過程中，以法律的精神和原則調(diào)整與公務(wù)員的工作關(guān)系，按照法律規(guī)定的人事管理權(quán)限，依法對公務(wù)員進(jìn)行管理，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，并約束公務(wù)員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)正確履行行政管理職責(zé)。(三)法治在行政機(jī)關(guān)人力資源管理中的作用1.確立政府人力資源管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，維護(hù)政府人事行政管理運(yùn)行的秩序。與人治式的人事管理相比，法治化通過規(guī)定管理、被管理者雙方的法律關(guān)系和權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，明確了管理者的權(quán)力與職責(zé)，從而確立了管理過程中人們各自行為的規(guī)則，建立起政府人力資源管理的基本秩序。它摒除了長官意志的隨意性，形成了理性化規(guī)范管理的模式，保證了政府人事權(quán)的有效行使。政府人力資源管理的法治化追求的基本價(jià)值，在于建立一個(gè)良好的政府人力資源管理秩序。2.塑造政府人力資源成長和發(fā)展的良好環(huán)境，從政府人力資源方面提高政府的行政管理績效。在人治的人事行政管理下，人才選擇、任用的標(biāo)準(zhǔn)是長官根據(jù)自己的理解和認(rèn)知確定的，標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，且依據(jù)個(gè)人情感的變化而變化。同時(shí)，人治管理也沒有相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制制約長官的用人權(quán)，因此，公務(wù)員的能力素質(zhì)很難通過正常的發(fā)展渠道得到合理使用，公務(wù)員隊(duì)伍整體就可能出現(xiàn)素質(zhì)逐漸衰退的狀況。法治化可為公務(wù)員的成長與發(fā)展設(shè)置規(guī)范化的渠道，建立依法的人才競爭、激勵和監(jiān)控機(jī)制，為吸引優(yōu)秀人才，合理使用優(yōu)秀人才，保留優(yōu)秀人才開辟了廣闊的道路，從而對政府行政管理效率的提高提供了人事保障。3.依法行使政府人力資源管理權(quán)，有效地維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。國家通過法律形式確認(rèn)了政府人事行政管理的權(quán)力范圍、限度、方式，保證政府正確地行使人事權(quán)，而不受其他力量的干擾。同時(shí)，法治化管理與公務(wù)員的合法權(quán)益維護(hù)也是密不可分的。它強(qiáng)調(diào)管理機(jī)關(guān)必須尊重公務(wù)員法定的權(quán)利，必須依法定程序管理公務(wù)員。一旦出現(xiàn)不當(dāng)或違法的行為，必須行使公務(wù)員的救濟(jì)權(quán)利，恢復(fù)其合法權(quán)益，并依法追究管理者的法律責(zé)任，以此保障公務(wù)員的法律地位。二、政府機(jī)關(guān)人力資源管理中存在的問題隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，行政機(jī)關(guān)人力資源管理越來越要求科學(xué)化、民主化、法制化、現(xiàn)代化。然而，全方位、多角度地審視行政機(jī)關(guān)人力資源管理，會發(fā)現(xiàn)不少行政機(jī)關(guān)沒有真正樹立和貫徹人力資源管理新理念，在日常人力資源管理中存在以下幾個(gè)方面的問題。(一)錄用上“關(guān)系”導(dǎo)向，機(jī)關(guān)冗員多，人才少從人性講，人是有私利意識的，組織也是有私利意識的，個(gè)人和組織參與公共活動都會不同程度表現(xiàn)出自利行為，必須從嚴(yán)予以監(jiān)督制約，“如果沒有監(jiān)督，天使也會變魔鬼”。在機(jī)關(guān)人員招錄和引進(jìn)過程中，因法定的人員錄用渠道尚未完全建立和缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管，血緣、余緣、地緣、親緣、學(xué)緣等關(guān)系往往成為當(dāng)權(quán)者決定人選時(shí)必不可少的考慮因素，特別是能左右當(dāng)權(quán)者本人及其所在單位未來利益分配的上下級關(guān)系，常常成為幕后支配機(jī)關(guān)人員招考錄用的“看不見的手”，使“逢進(jìn)必考”等規(guī)章制度淪為少數(shù)人以權(quán)謀私、人情交易的工具，一方面導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員嚴(yán)重超編，有人沒事干，另一方面又將適需適用的人才擋在機(jī)關(guān)門外，造成機(jī)關(guān)人才短缺，有事沒人干。(二)管理上人治當(dāng)?shù)?，剛性壓制多，人本關(guān)懷少在機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”決定著下屬們的“進(jìn)、退、流、轉(zhuǎn)”，掌控著下屬們的前途命運(yùn)，加之“父子室，夫婦科，外甥打水舅舅喝，孫子開車爺爺坐，親家辦公桌對桌”等裙帶關(guān)系的不同程度存在，以及歷來強(qiáng)調(diào)個(gè)人對組織的責(zé)任義務(wù)輕，組織對個(gè)人權(quán)利的尊重的傳統(tǒng)行政文化的影響，扼殺了個(gè)人對于傳統(tǒng)或權(quán)威的質(zhì)疑、反叛與超越意識，下屬們普遍表現(xiàn)出保守、屈從、依附、懼上、媚上的奴性人格，對領(lǐng)導(dǎo)者奉承迎合，惟命是從，使得不少機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者高高在上，以言代法，為所欲為，在用人治事活動中表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性、專橫性和不公開性，霸道不人道，重事不重人，常常出現(xiàn)違背公正、平等、民主等公共倫理原則的不良現(xiàn)象。(三)使用上結(jié)果至上，能者勞動多，庸者勞動少傳統(tǒng)行政文化和管理思想重視動機(jī)和結(jié)果，忽視手段和過程;重視集體和協(xié)作，忽視個(gè)體和分工;重視紀(jì)律和秩序，忽視制度和規(guī)則，習(xí)慣于把人看作任意支配的螺絲釘、磚瓦和“執(zhí)行指令的機(jī)器”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人“服從安排，聽從調(diào)遣，哪里需要哪里去”，否定個(gè)人的需要與個(gè)性，為擁有絕對權(quán)力和權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而采取非常規(guī)甚至反倫理手段找到了合法外衣，特別是遇到急、難、重的工作任務(wù)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者往往急功近利，只求結(jié)果，不管過程;只從自己角度出發(fā)，不顧別人感受;只按個(gè)人能力下任務(wù)，不以職責(zé)分工派工作，“鞭打快?！保屇苷叨鄤冢瑓s不按勞給酬，不僅挫傷能干者的積極性，還不利于平庸者鍛煉和提高，最終影響機(jī)關(guān)的持續(xù)、健康發(fā)展。(四)開發(fā)上思想落后，滯壓埋沒多投資培養(yǎng)少不少單位及領(lǐng)導(dǎo)在人才隊(duì)伍建設(shè)上重使用而不注重培養(yǎng)開發(fā)，認(rèn)為人才開發(fā)費(fèi)錢、費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，難見成效，存在本屆不受益，栽樹難乘涼，得過且過的思想;有些領(lǐng)導(dǎo)者缺乏容才之胸，有意壓制下屬，唯恐別人的能力超過自己，不敢培養(yǎng)人才;有些單位擔(dān)心人才開發(fā)會造成人才流失，害怕到頭來雞飛蛋打、人財(cái)兩空，不愿“為他人做嫁衣”;還有的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者雖然思想上重視人才開發(fā)，行動上并不重視，對有發(fā)展?jié)摿Φ娜瞬拧爸稽c(diǎn)燈，不添油”，不給學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會，導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員知識老化，人才隊(duì)伍斷層。(五)激勵上賞罰不明，平均主義多，按勞給酬少在現(xiàn)行機(jī)關(guān)人力資源管理中，一方面，模糊式定性評價(jià)和非量化的評價(jià)模式使個(gè)體成員的整體績效等綜合狀況不能準(zhǔn)確的得到評價(jià)和展現(xiàn)，使實(shí)施按勞給酬缺乏科學(xué)的依據(jù);另一方面，在收入分配的實(shí)際操作中，出于穩(wěn)定的考慮、經(jīng)濟(jì)能力的限制或出于其他考慮，更多單位樂意實(shí)行平均主義，工資和福利補(bǔ)貼平均分配，機(jī)關(guān)人員之間干與不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣，既缺乏激勵性，也缺乏公平性;同時(shí)，由于論資排輩的人事觀念和人情風(fēng)、裙帶關(guān)系、權(quán)力尋租的左右，用人腐敗又阻塞了多勞者、能干者得到職務(wù)升遷、工作變動等補(bǔ)償?shù)目赡埽沟媚芨傻牟蝗缌镯毰鸟R的，實(shí)干的不如弄虛作假的;有的人業(yè)績并不是最突出，貢獻(xiàn)也不是最大，但卻不斷高升;有的人工作不思進(jìn)取，甚至常出毛病，卻受不到應(yīng)有的懲罰，嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)人員的公平感和滿意度。(六)忽視對管理相對人的權(quán)益保護(hù)人事人才管理的相對人是人力資源，而人力資源是市場經(jīng)濟(jì)各類資源中唯一具有主觀能動性、極具活力的資源，它需要獲得與其他市場參與主體在法律地位上平等的認(rèn)同，也需要法律、法規(guī)、規(guī)范性文件保護(hù)其合法權(quán)益。從已有的政府人事人才管理規(guī)范性文件看，具體保護(hù)人才合法權(quán)益和管理方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的實(shí)體規(guī)范甚少，留給管理方自由裁量的空間又較大，使得人才權(quán)益極易受到侵害而難以尋求保護(hù)。三、政府機(jī)關(guān)人力資源管理法治化建議針對當(dāng)前行政機(jī)關(guān)人力資源管理中存在的法治觀念缺失問題，結(jié)合人力資源管理的基本法治原則，現(xiàn)階段應(yīng)采取以下措施，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)人力資源管理沿著人性化、法治化的軌道運(yùn)行。(一)建立和完善政府人力資源管理法治化的法律、法規(guī)體系在國外，一般有一部比較完整的公務(wù)員法，以及配套的單行條例、實(shí)施細(xì)則，或散見于其他有關(guān)人事行政管理的法律文件中。無論哪種法律規(guī)定形式，都確立了政府依法管理公務(wù)員的原則。在法律、法規(guī)中，明確了人事行政管理權(quán)限的劃分，明確了管理者與被管理者的法律地位和權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，并規(guī)定了管理的基本制度和基本程序，確定了違法行為承擔(dān)的法律責(zé)任，從而使整個(gè)政府人力資源開發(fā)有法可依。我國1999年憲法修正案首次明確了我國社會主義法制建設(shè)的法律至上原則，即“任何人任何組織都沒有超越法律的特權(quán)”。這一原則要求在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，如行政法規(guī)地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸，即現(xiàn)行的中華人民共和國公務(wù)員法。政府人力資源部門必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行抽象行政行為，制定的法律規(guī)范或政策性文件必須符合有關(guān)法律的立法精神和立法目的。由于政策是黨和國家為指導(dǎo)某種管理工作而制定的內(nèi)部行動準(zhǔn)則，一般對社會公眾還沒有像法律那樣的普遍約束力;而法律體現(xiàn)的是人民的意志，是政策的規(guī)范化、固定化和條文化，是對全體社會成員都具有強(qiáng)制性和普遍約束力的行為規(guī)范，因此，一旦遇到政策與法律發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，政府人事部門首先應(yīng)當(dāng)維護(hù)法律的至上尊嚴(yán)，貫徹法律優(yōu)先原則，決不允許用小政策、土政策來解釋或取代法律。(二)嚴(yán)格地依法進(jìn)行政府人力資源管理是法治化的核心良好的法律規(guī)定只是實(shí)現(xiàn)政府人力資源開發(fā)法治化的必要條件，關(guān)鍵問題在于法律的原則和制度在政府人力資源開發(fā)中得到充分地貫徹、執(zhí)行。依法管理要求確立法律、法規(guī)在政府人力資源開發(fā)過程中的權(quán)威性，任何人不得超越法律。法律的權(quán)威必須高于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人利益和部門的局部利益。這是政府人力資源開發(fā)法治化的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。依法行政原則。依法行政原則包含以下幾方面內(nèi)容:職權(quán)法定;依據(jù)法律；權(quán)責(zé)統(tǒng)一。職權(quán)法定指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力都必須由法律予以創(chuàng)設(shè)和規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行活動。凡沒有法律授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)就不得依行政權(quán)而為之；凡是沒有法律授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)不得為管理相對人設(shè)置義務(wù)。依據(jù)法律是指行政機(jī)關(guān)的行為必須依據(jù)法律，不論是制定規(guī)范性文件的抽象行政行為，還是做出處理決定的具體行政行為，都必須有法律依據(jù)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是指行政機(jī)關(guān)的職權(quán)同時(shí)又是其職責(zé)，權(quán)力同時(shí)又是義務(wù)，法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)實(shí)際上又是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任。它要求行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)必須同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，包括保證法律得以全面貫徹的責(zé)任和因損害管理相對人的權(quán)益而承擔(dān)賠償?shù)牧x務(wù)。要堅(jiān)決擯棄以言代法、以權(quán)代法的錯(cuò)誤做法。領(lǐng)導(dǎo)的講話和口頭答復(fù)不能作為行政管理的依據(jù)。職能部門對基層和單位就法律法規(guī)沒有規(guī)范到的問題所作的請示，必須經(jīng)過一定的程序研究后以書面形式答復(fù)，并使這些答復(fù)成為相關(guān)法規(guī)的補(bǔ)充條款，而構(gòu)成法規(guī)體系的一部分。(三)對政府人力資源管理中的違法行為必須依法追究公務(wù)員在法律范圍內(nèi)從事行政管理活動，如果在行政執(zhí)法中違反了法定義務(wù)、紀(jì)律和觸犯了刑律，必須依法追究其行政或刑事責(zé)任。規(guī)范人事糾紛的仲裁和處理。在公務(wù)員管理過程中，公務(wù)員與其所在的行政機(jī)關(guān)或行政首長在對公務(wù)員的人事處理上發(fā)生糾紛時(shí)，而規(guī)定的負(fù)責(zé)受理和處理人事糾紛的制度、程序和機(jī)構(gòu)等。為了防止政府人力資源管理權(quán)力的濫用和違法違紀(jì)行為，必須通過一定渠道，對人事行政管理權(quán)的行使進(jìn)行必要的制約和監(jiān)督，糾正行為偏差，保證管理行為按照法律規(guī)定進(jìn)行。由于公務(wù)員管理機(jī)關(guān)違法而造成公務(wù)員合法權(quán)益損失的，也必須依法追究責(zé)任。(四)強(qiáng)化社會輿論與群眾對政府人力資源管理的監(jiān)督要制定政府人力