論我國對固體廢物污染轉(zhuǎn)移的法律控制.doc

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Waste）是指人類在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其他活動中產(chǎn)生的，在一定時(shí)間和地點(diǎn)無法利用而被丟棄的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢物。固體廢物主要有以下特點(diǎn)： 1時(shí)間性和空間性：即固體廢物作為無使用價(jià)值而被人們丟棄的物品，其并非絕對的沒有價(jià)值，而是對應(yīng)一定的科學(xué)技術(shù)條件下對于相對的過程和特定的人而言的，所以，一般的也有將固體廢物成為放錯(cuò)地方的資源的說法。2數(shù)量龐大、成分復(fù)雜：由于人們不可能完全利用和消耗從自然界所取得的資源，所以從工業(yè)下腳料到礦山的廢石，再到食物殘余等都能夠產(chǎn)生固體廢物，幾乎遍及日常工作生活的各個(gè)環(huán)節(jié)。特別是伴隨著化工業(yè)的興起，人們可以合成許多種自然界中原本不存在的物質(zhì)，使得固體廢物的成分愈顯復(fù)雜。3源頭性且危害長遠(yuǎn)：相當(dāng)部分其他類型的污染是由于固體廢物處置不當(dāng)所致，如填埋處理不當(dāng)會污染土壤；其浸出液接觸水源又形成了水污染；細(xì)小顆粒、粉塵還會隨風(fēng)飛揚(yáng)，增加空氣的可吸入顆粒物，而對于固體廢物進(jìn)行焚化的過程里，還會造成有毒有害氣體，故固體廢物是其他污染的源頭。另外固體廢物不可能像噪音污染和光污染這般，一旦處理好源頭就治理好了污染，固體廢物對環(huán)境的污染是一個(gè)很持久的過程，一塊被重金屬污染的土壤可能上百年的無法正常耕種。4處理代價(jià)昂貴：除了循環(huán)利用固體廢物意外，一般對其進(jìn)行無害化處理主要就兩種手段填埋和焚燒。如果采用填埋的方式，每填埋1萬噸固體廢物就需要占用近1畝的土地如為對大量有機(jī)固體廢物進(jìn)行焚燒，雖然可以最大限度的減少固體廢物填埋量、破壞大多數(shù)有毒有害物質(zhì)并且可以利用產(chǎn)生的熱能發(fā)電，但是焚燒有機(jī)固廢卻會生成某些新的特定的污染物。二、我國面臨的境外固體廢物轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)境外向我國轉(zhuǎn)移的固體廢物也被稱之為“洋垃圾”，最早查獲的記錄是1993年。當(dāng)年9月27日，來自美國的6440捅、l288噸“洋垃圾”在南京被海關(guān)查獲。這批貨物的報(bào)關(guān)名稱是“其他媲料油”。經(jīng)環(huán)保、商檢部門枚驗(yàn)。實(shí)為化工廢棄物。當(dāng)事人相互推諉，回避責(zé)任。直到半年后，這批廢物才得以退運(yùn)出境。隨著發(fā)達(dá)國家向往轉(zhuǎn)移污染的活動加劇，近年來，我國面臨的這種危險(xiǎn)已經(jīng)越來越嚴(yán)重。在這種境外向我國轉(zhuǎn)移固體廢物的黑潮背后，是為黑色出口提供便利的那些西方發(fā)達(dá)國家所支持的“黑色政策”。以美國這個(gè)垃圾生產(chǎn)大國為例，任何人在該國只要繳上幾干美元即可成立一家所謂的“公司”，并立即可以成為轉(zhuǎn)移“洋垃圾”的黑色出口之一。另一種方法是利用國際貿(mào)易活動中的法律漏洞。例如，國際貿(mào)易的TOOR0ER，即無收貨人方式，也被稱之為“指示提單”，即此批貨物沒有通知方和收貨人。在此方式下，當(dāng)發(fā)貨人宜布棄貨后，承運(yùn)人可自行為貨物尋找買主。換言之，只要出口國海關(guān)放行，哪怕接貨方純屬盛構(gòu)，貨到港后即成無主貨，“丟包袱”的目的于是達(dá)到。一旦追根溯探，發(fā)貨方僅花數(shù)千美元注冊的公司往往早已人去樓空。1997年5月20日上海海關(guān)查處的美國總統(tǒng)輪船(中國)有限公司承運(yùn)10余箱“洋垃圾”的事件就采取了這一方式。據(jù)這家公司的中國地區(qū)總經(jīng)理宣稱，發(fā)貨企業(yè)名稱叫“美國貿(mào)易公司”，“洋垃圾”事件發(fā)生后，他們根本無法在美國找到出口“洋垃圾”的公司。另一起典型案例是1997年的美國百孚公司對華出口垃圾案。當(dāng)年5月初，已抵達(dá)北京平谷縣大華山鎮(zhèn)西峪村的29個(gè)集裝箱“洋垃圾”曝光。經(jīng)查，美國百孚公司于1995年初向中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司北美分公司電話訂艙。委托“中遠(yuǎn)”公司將29箱名為廢紙，實(shí)為破鞋爛襪的“洋垃圾”由美國運(yùn)至中國青島。1995年8月，29箱貨物全部運(yùn)至青島后，百孚公司委托青島外論代理公司找買主。同年10月，北京志強(qiáng)草纖公司將這批洋垃圾投投運(yùn)入北京。令人吃驚的是，1997年5月19日，山東省商檢局在青島港8號碼頭，為赴山東調(diào)查北京平谷洋垃圾事件的中央聯(lián)合調(diào)查組演示檢驗(yàn)集裝箱操作過程時(shí)，又憊外發(fā)現(xiàn)，一批標(biāo)明進(jìn)口廢紙的貨物中擂雜大量洋垃圾。這批壓根兒未向商檢部門登記報(bào)關(guān)的貨物多達(dá)40個(gè)集裝箱，總重542.7噸。由于對廢物全部無害化處理成本太昂貴，發(fā)達(dá)國家往往為保護(hù)本國環(huán)境而采取向境外轉(zhuǎn)移傾倒的簡便省事辦法。所以，向發(fā)展中國家出口廢物實(shí)質(zhì)上是為發(fā)達(dá)國家的廢物提供了垃圾場。而且，發(fā)達(dá)國家往往通過以下幾種運(yùn)作方式繞過發(fā)展中國家的法律管制：(1)將“可作為原料”的廢物，直接售給買方。(2)找不到買方則賣給船方，船方再尋找買主。(3)如船方不想成為第一買主，則廢物貨主與船主達(dá)成協(xié)議給一筆運(yùn)輸費(fèi)將其運(yùn)到境外，這就是某些廢物堆放在碼頭而無買主的原因。通過這些方式，出口廢物的國家花少量費(fèi)用就解決了自身的廢物處理，如果賣出了好價(jià)錢還有豐厚的利潤。三、中國關(guān)于固體廢物污染防治的主要立法固體廢物越境轉(zhuǎn)移是一個(gè)國際關(guān)注的問題。1992年召開的第二次世界環(huán)發(fā)大會通過的里約環(huán)境與發(fā)展宣言，指出了環(huán)境保護(hù)對持續(xù)發(fā)展的重要作用。1995年世貿(mào)組織專門成立了“貿(mào)易與發(fā)展委員會”，將貿(mào)易政策和環(huán)境保護(hù)政策同可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，作為世貿(mào)組織優(yōu)先考慮的任務(wù)。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織也推出了IS014000環(huán)境管理國際標(biāo)準(zhǔn)系列，以促進(jìn)商品在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)中的環(huán)保管理。一些發(fā)達(dá)國家更是將這一“綠色壁壘”作為貿(mào)易保護(hù)的新武器。我國政府對此也給予了高度重視。我國最早的對于固體廢物進(jìn)行管理的法律是1956年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例，其主要是對于礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)綜合利用的措施作了規(guī)定。在1979年環(huán)境保護(hù)法（試行）中，除了對礦場資源的開發(fā)和利用做出規(guī)定以外，還對防治工礦企業(yè)、城市生活產(chǎn)生的廢渣粉塵、生活垃圾等對環(huán)境影響做出規(guī)定，尤其是對于廢渣的綜合利用和粉塵的吸塵凈化做出了特別的規(guī)定。而在許多環(huán)境的相關(guān)立法中，許多都有涉及固體廢物防治的內(nèi)容：如礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海洋傾廢管理?xiàng)l例、水污染防治法、大氣污染防治法等等。上世紀(jì)90年代以后國家環(huán)境保護(hù)局會同有關(guān)部門先后頻布了關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知、防治尾礦污染環(huán)境管理辦法、防治含多氯聯(lián)苯電力裝置及其廢物污染環(huán)境的規(guī)定和排放污染物申報(bào)登記規(guī)定，公布了十幾個(gè)固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)，其中比較重要的法律文件是中國國家環(huán)保局和海關(guān)總署在1991年也聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知)，由國家環(huán)保局、外貿(mào)部、海關(guān)總署、國家工商總局、商檢局等S家聯(lián)合頒布了(廢物進(jìn)口環(huán)境管理保護(hù)暫行規(guī)定。 (暫行規(guī)定禁止進(jìn)口境外廢物在境內(nèi)傾倒、堆放，并“限制進(jìn)口可以用作原料的廢物”，對列人國家限制進(jìn)口可用作原料的九大類廢物的進(jìn)口，須經(jīng)國家環(huán)保局審批，其他廢物嚴(yán)禁進(jìn)口。國務(wù)院辦公廳也發(fā)布了關(guān)于堅(jiān)決控制境外廢物向我國境內(nèi)轉(zhuǎn)移的緊急通知。為了保證各部法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、完善法律結(jié)構(gòu)以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的新挑戰(zhàn)，我國從80年代中期就開始起草關(guān)于固體廢物的專項(xiàng)法律，后歷經(jīng)十年多方討論、翻覆斟酌，終于1995年10月全國人大常委會通過了固體廢物污染環(huán)境防治法。“十五”期間，國家先后制定或修訂了一批環(huán)境保護(hù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)了一批國際環(huán)境條約，地方也出臺了一系列地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，我國環(huán)境法律體系更趨完善。全國人大常委會制定或修訂了大氣污染防治法（2004年修訂）、環(huán)境影響評價(jià)法（2002年）、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法（2002年）、放射性污染防治法（2003年）、固體廢物污染環(huán)境防治法（2004年修訂）等環(huán)境法律。還制定或修訂了漁業(yè)法（2000、2004年修訂）、水法（2002年修訂）、草原法（2002年修訂）、防沙治沙法（2001年）、海域使用管理法（2001年）、土地管理法（2004年修訂）、野生動物保護(hù)法（2004年修訂）、種子法（2004年修訂）、可再生能源法（2005年）、文物保護(hù)法（2002年修訂）等與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的重要法律。四、我國固體廢物污染轉(zhuǎn)移法律制度：以固體廢物污染環(huán)境防治法為核心中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法于1995年10月30日由第八屆全國人大常委會第十六次會議通過，自1996年4月1日起施行。2004年12月29日，十屆全國人大常委會通過了修訂后的中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法，該法于2005年4月1日起正式實(shí)施。修訂后的法律與1995年中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法相比，確立了一些新的制度和原則。結(jié)合新的固體廢物污染環(huán)境防治法，我國控制固體廢物越境污染轉(zhuǎn)移的法律制度大致包括：（一）固體污染物的定義固體廢物污染環(huán)境防治法對“固體廢棄物”作了明確的定義和分類:即在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其他活動中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固體、半固態(tài)廢棄物物質(zhì)。法律上將固休廢棄物分為工業(yè)固體廢物，城市生活垃圾廢物和危險(xiǎn)廢物，這樣便于管理，同時(shí)又涵括了較廣的范圍，突出了管理和控制的重點(diǎn)。（二）修訂后的防治法改革固體廢物的進(jìn)口管理方式，控制了污染轉(zhuǎn)移固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定：“禁止中國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置?！薄皣医惯M(jìn)口不能用作原料的固體廢料，限制進(jìn)口可以用作原料的固體廢料。”而在廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定中，指出廢物的范圍是在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其他活動中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物，即工業(yè)廢物、生活垃圾和危險(xiǎn)廢物。從以上規(guī)定中可以看出，可以利用的廢物不是生活垃圾和危險(xiǎn)廢物，而是可以做再生原料的工業(yè)廢物。由于可能夾帶生活垃圾乃至危險(xiǎn)廢物，因而可利用與不能利用總是同時(shí)存在，即使有可利用的一利，也會帶來多弊?！跋拗七M(jìn)口”并未明確說明是限制總進(jìn)口量，還是限制低于一定利用率的廢物。但我國專業(yè)性法規(guī)為禁止外國廢物人境提供了法律依據(jù)。中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法第5條規(guī)定:“國家禁止動物尸體、土壤進(jìn)境。”而進(jìn)口廢物中難以杜絕也難以發(fā)現(xiàn)動物尸體和土壤，所以，認(rèn)真執(zhí)行該項(xiàng)法規(guī)，就應(yīng)禁止境外廢物人境。從實(shí)踐的情況來看，原防治法將進(jìn)口廢物按規(guī)定分兩類管理存在一定缺陷:（1）一類廢物是屬于禁止進(jìn)口的廢物。雖然明確規(guī)定了數(shù)種廢物名稱，但仍有些嚴(yán)重危害的廢物未被列入。如衛(wèi)生檢疫和動植物檢疫病蟲害，以及其他一些不可預(yù)料的危害物。按照有關(guān)規(guī)定，進(jìn)口紡織品廢料和廢五金電器中允許夾帶“易爆炸性廢物等”，允量不超過總重量的萬分之一。如果夾帶雷管或炸藥，即使在允差內(nèi)，也存在危險(xiǎn)。違反中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法第5條規(guī)定。而進(jìn)口鋼鐵廢料中允許夾帶“雜土、廢木料、廢紙等”，允量不超過總重量的2%。但是在允差內(nèi)，即使發(fā)現(xiàn)一個(gè)動植物病蟲害，也存在危害，違反中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法第5條規(guī)定。此外，進(jìn)口聚對苯二甲酸乙二醇酷(PET)或其他聚合物廢料，允許夾帶“化學(xué)廢物、衛(wèi)生間廢物等”，允量不超過萬分之一。即使在允差內(nèi)，也存在危害和污染，違反中華人民共和國刑法第332條規(guī)定。而而且，廢物不是按生產(chǎn)工藝、批量生產(chǎn)出來的，但檢驗(yàn)卻是按某一比例(最高才10%)扦取樣品代表全批，取樣比例比某些正規(guī)商品還少。由于大部分廢物未經(jīng)檢驗(yàn)，也就存在污染和危害的隱患。（2）一類是可作為原料但需限制進(jìn)口的廢物。這類可利用的廢物，在進(jìn)口檢驗(yàn)中仍需首先檢驗(yàn)是否帶有前一類禁止進(jìn)口的廢物，實(shí)際上是兩類廢物都要檢驗(yàn)，有時(shí)也同時(shí)存在。列人嚴(yán)格限制進(jìn)口的廢物近30種，允許污染和危害的廢物存在，允量的相對值雖然不高，但由于每批進(jìn)口量都在幾十噸至幾百噸，因而允量絕對值都在幾公斤到幾十公斤，當(dāng)然也就存在污染和危害。例如：進(jìn)口廢料中允許夾帶“留床、醫(yī)療廢物、廢藥品等”和紡織品廢物中允許夾帶“廢舊衣服等”，允量不能超過總重量的萬分之一。在允許重量范圍內(nèi)，如果存在衛(wèi)生檢疫病蟲害，即使不超過總重量的萬分之一，也存在污染和危害，違反中華人民共和國刑法第332條規(guī)定。在我國加入世貿(mào)組織后，貨物進(jìn)口管理方式發(fā)生了很大變化，對外貿(mào)易法為此已經(jīng)進(jìn)行了較大的修改，因此，固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定的廢物進(jìn)口管理方式也應(yīng)順勢調(diào)整。根據(jù)我國既需要進(jìn)口部分再生資源性廢物，同時(shí)又要有效遏制境外危險(xiǎn)廢物向我國非法轉(zhuǎn)移的實(shí)際情況，修訂案在對廢物進(jìn)口的管理方面有幾點(diǎn)變化：一是，根據(jù)對外貿(mào)易法的要求，將固體廢物按照資源化程度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高低分為禁止進(jìn)口類、限制進(jìn)口類和自動許可類，分別制定目錄，實(shí)行分類管理。二是對限制進(jìn)口類固體廢物的進(jìn)口，要求必須依法辦理進(jìn)口許可；對自動許可類固體廢物的進(jìn)口，要求必須依法辦理自動許可手續(xù)。這里最重要的變化，就是對可以用作原料的固體廢物，除了實(shí)行限制進(jìn)口的外，均應(yīng)按照自動許可進(jìn)口類進(jìn)行管理。修訂案同時(shí)規(guī)定，進(jìn)口任何固體廢物都必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)，而且必須經(jīng)檢驗(yàn)機(jī)關(guān)檢驗(yàn)合格。三是針對進(jìn)口者逃避、無人承擔(dān)固體廢物退運(yùn)責(zé)任的情況，追加承運(yùn)人作為固體廢物退運(yùn)或者處置的責(zé)任承擔(dān)人。（三）固體廢物處置配套制度這些配套制度主要包括：1.一般固體廢物和危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記制度，從廢物產(chǎn)生到收集、運(yùn)輸、最后處置固休廢物都要向環(huán)保部門申報(bào)登記。2.限期淘汰落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備名錄制度。3.固體廢物進(jìn)口許可制度和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營的許可證制度。4.企事業(yè)單位有處理自身產(chǎn)生的固體廢棄物和危險(xiǎn)廢棄物責(zé)任制度。這個(gè)責(zé)任不在政府，而在各個(gè)產(chǎn)生單位。5.危險(xiǎn)廢物處置的代執(zhí)行制度。就是產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位，如果在限期內(nèi)不處置或者沒有能力處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，其所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門可以指定其他單位按照國家的規(guī)定代為處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位承擔(dān)。這一制度有利于避免危險(xiǎn)廢物對環(huán)境造成的污染。6.對固體廢物進(jìn)行有效控制制度。法律對企事業(yè)單位產(chǎn)生的不能利用或暫時(shí)不利用的工業(yè)固體廢物的貯存和處置均作了明確嚴(yán)格的規(guī)定。7.法律規(guī)定危險(xiǎn)廢物管理的名錄制度，鑒別制度，識別標(biāo)志制度以及其他特別管理制度。如危險(xiǎn)廢物分類收集、貯存制度、運(yùn)輸管理制度，污染事故預(yù)警與預(yù)先防范制度和事故應(yīng)急與通報(bào)制度。（四）法律責(zé)任責(zé)任形式從民事責(zé)任看，包括固體廢物污染環(huán)境防治法在內(nèi)的4部污染防治法中，都沒將故意或過失作為污染損害賠償?shù)谋貍錀l件?？梢?，在我國污染損害賠償實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任原則，是不附加任何限制條件的。固體污染防治法中的行政責(zé)任，則是指行為人違反了固體廢物污染環(huán)境防治法的有關(guān)行政義務(wù)或者實(shí)施了某種具體的、輕微的尚未構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法行為所應(yīng)承擔(dān)的行政制裁。這是廣義的行政責(zé)任，但僅對行政相對人違法后應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任作了規(guī)定。固體污染防治法對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的行為，作了明確規(guī)定，但沒有規(guī)定刑罰的種類和幅度，只采用類推方式參照有關(guān)刑法的某些罪名執(zhí)行。如：首先，違反固體污染防治法規(guī)定，將中國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置或者未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可擅自進(jìn)口固體廢物用作原料、逃避海關(guān)監(jiān)管，構(gòu)成走私罪的，依法追究刑事責(zé)任。對此，刑法以三種罪名予以規(guī)定，即：(1)違反固體污染防治法規(guī)定，將境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置的，依照刑法第339條第1款的規(guī)定，構(gòu)成非法將境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置罪，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者嚴(yán)重危害人體健康的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金。(2)未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可擅自進(jìn)口固體廢物用作原料、逃避海關(guān)監(jiān)管的，依照刑法第339條第2款的規(guī)定，構(gòu)成擅自進(jìn)口固體廢物用作原料罪，如造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者嚴(yán)重危害人體健康的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。(3)以原料利用為名，進(jìn)口不能用作原料的固體廢物的，依刑法第339條第3款，構(gòu)成走私固體廢物罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法第155條、第153條的規(guī)定處罰。由此可見，刑法縮小了走私固體廢物罪的范圍，而增加了非法將境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置罪和擅自進(jìn)口固體廢物用作原料罪。其次，違反防治法的規(guī)定，收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，比照刑法第136條或397條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。再次，固體廢物污染環(huán)境防治監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、循私舞弊構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，該刑事責(zé)任的處罰可比照刑法397條規(guī)定處罰。（五）新防治法對救濟(jì)措施的新變化1法律責(zé)任的修改修訂的防治法擴(kuò)大了法律責(zé)任的范圍，加重了處罰的力度。在該法第六十八條、第七十五條、第七十七條、第八十二條的規(guī)定中，罰款的額度均有不同程度的增加；針對非法進(jìn)口的“洋垃圾”，新法明確規(guī)定，將中國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置的，進(jìn)口屬于禁止進(jìn)口的固體廢物或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物用作原料的，將由海關(guān)責(zé)令退運(yùn)該固體廢物，并處最高100萬元的罰款；構(gòu)成犯罪的將被追究刑事責(zé)任。進(jìn)口者不明的，由承運(yùn)人承擔(dān)退運(yùn)該固體廢物的責(zé)任，或者承擔(dān)該固體廢物的處置費(fèi)用。修訂后的防治法還增加了承擔(dān)法律責(zé)任的種類，該法第85條規(guī)定：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀”。這就要求環(huán)境污染者在排除危害、賠償損失的同時(shí)，并承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境原狀的責(zé)任，既體現(xiàn)了污染治理的初衷所在，又實(shí)現(xiàn)了環(huán)境立法的目的。2引入生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度要求生產(chǎn)者對產(chǎn)品廢棄后的環(huán)境管理承擔(dān)部分或全部責(zé)任，即生產(chǎn)者不僅要對生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染承擔(dān)責(zé)任，還需要對報(bào)廢后的產(chǎn)品或使用過的包裝物承擔(dān)回收利用或處置的責(zé)任。該制度是對“污染者付費(fèi)原則”的深化和延伸。為了便于回收，生產(chǎn)者會主動選擇使用材料少、容易回收的包裝設(shè)計(jì)（德國、法國）。原廢物污染環(huán)境防治法對生產(chǎn)過程中的污染防治責(zé)任規(guī)定比較全面，而涉及生產(chǎn)者延伸責(zé)任的條款主要有第4條規(guī)定:“國家鼓勵、支持開展清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量。國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢物實(shí)行充分回收和合理利用，并采取有利于固體廢物綜合利用活動的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施?！钡?7條規(guī)定:“產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采用易回收利用、易處置或者在環(huán)境中易消納的包裝物。產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定對可以回收利用的產(chǎn)品包裝物和容器等回收利用?！憋@然，舊法對固體廢物的回收規(guī)定的是“鼓勵”的法律政策，雖然也規(guī)定了生產(chǎn)者“應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定對可以回收利用的產(chǎn)品包裝物和容器等回收利用”，但是沒有具體規(guī)定生產(chǎn)者的法律責(zé)任，從而使生產(chǎn)者延伸責(zé)任缺乏強(qiáng)制力與可操作性，流于形式。2002年制定的清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，對包裝物的設(shè)計(jì)、回收等問題提出了約束性要求，但實(shí)施的效果并不理想。從我國的實(shí)際情況看，通過清潔生產(chǎn)法的制定實(shí)際上初步建立了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，問題在于不夠完善，并且有關(guān)部門之間缺乏合作，有關(guān)的控制辦法不到位。為此，修訂后的法律補(bǔ)充了有關(guān)生產(chǎn)者延伸責(zé)任的要求，新固體廢物防治法第3條規(guī)定：“國家采取有利于固體廢物綜合利用活動的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，對固體廢物實(shí)行充分回收和合理利用?！钡?8條規(guī)定:“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝造成環(huán)境污染。生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列人強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收?！钡?9條規(guī)定:“國家鼓勵科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物?！绷硗猓€在第五章的法律責(zé)任部分，規(guī)定了固體廢物污染環(huán)境防治管理部門不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的法律責(zé)任和生產(chǎn)者不履行生產(chǎn)者延伸責(zé)任的法律責(zé)任?？梢姡滦抻喌墓腆w廢物污染環(huán)境防治法從國家強(qiáng)制管理、企業(yè)自律與社會參與三個(gè)層面建立了生產(chǎn)者延伸責(zé)任實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制，成為這次法律修訂的新亮點(diǎn)?？傊?，建立生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度可以減少固體廢物的產(chǎn)生量和降低危害性，有效地解決生產(chǎn)、消費(fèi)與廢物處理責(zé)任割裂的問題，更好地促進(jìn)循壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而有效地解決生產(chǎn)、消費(fèi)與廢物處置責(zé)任割裂帶來的問題，它將廢棄物的管理與生產(chǎn)有機(jī)地聯(lián)系起來，完善了企業(yè)環(huán)境保護(hù)社會責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制，是“污染者付費(fèi)原則”的深化和延伸，是我國環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新與發(fā)展的重要成果，對我國的環(huán)境保護(hù)有重要意義。同時(shí)，通過對于進(jìn)口固體廢物商和出口固體廢物商的限制，可以有效控制固體廢物轉(zhuǎn)移。3鼓勵提供法律援助投訴到環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境糾紛從1992年的不足10萬件激增到2003年的60萬件，受害人往往在遭受損害后，還要面臨支付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等難題，這就導(dǎo)致許多受害人因經(jīng)濟(jì)原因而放棄訴訟。針對這種情況，新固體污染防治法第八十四條規(guī)定“國家鼓勵法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助。”新法還規(guī)定，受到固體廢物污染損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求依法賠償損失。國家鼓勵法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助。當(dāng)事人可以委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)。4對舉證責(zé)任理論的豐富和法律化新固體廢物污染環(huán)境防治法設(shè)置了舉證責(zé)任倒置。以往，在因固體廢物污染引起的污染損害賠償案件中，我國環(huán)境保護(hù)法中實(shí)行舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移原則。因固體廢物污染環(huán)受害者最頭疼就是舉證難。對此，該法第八十六條規(guī)定:“因固體廢物污染環(huán)境引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！币簿褪钦f，因固體廢物污染環(huán)境所引起的損害賠償訴訟，要由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，該規(guī)定豐富了無過錯(cuò)責(zé)任原則，將以往停留在學(xué)理層面和僅在最高人民法院的司法解釋中涉及到的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移原則具體化為法律規(guī)范，從程序法的角度要求被告免責(zé)必須具有法律規(guī)定的免責(zé)事由，并且證明其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，二者缺一不可。這樣的規(guī)定使舉證責(zé)任理論更完備，更具有可操作性，而且也能更好地保護(hù)受害人的利益，明確排污單位的職責(zé)，促使排污單位積極治理污染，更好地保護(hù)環(huán)境。5污染者依法負(fù)責(zé)原則的確立污染者依法負(fù)責(zé)的原則是指在生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、使用產(chǎn)品的過程中污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)依法由污染者承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國家和社會。它是對以往“誰污染，誰治理”、“污染者負(fù)費(fèi)”原則的補(bǔ)充。這一原則的確立有利于促使污染者加強(qiáng)對固體廢物的管理，防止環(huán)境污染，促進(jìn)其對環(huán)境資源的合理利用。新固體廢物污染防治法尤其明確了固體廢物產(chǎn)生者發(fā)生終止、變更時(shí)的責(zé)任。產(chǎn)生固體廢物的單位發(fā)生分立、合并、轉(zhuǎn)讓、撤銷、解散或者破產(chǎn)時(shí)，由誰繼續(xù)履行污染防治責(zé)任，原法律沒有明確，這是大量固體廢物污染問題長期得不到解決的原因之一。修訂案對此規(guī)定：產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位終止之前，必須妥善處置固體廢物以及有關(guān)場所和設(shè)施；除了當(dāng)事人另有約定的情形外，變更后的單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對原單位的工業(yè)固體廢物負(fù)責(zé)處置。修訂案對歷史遺留廢物的處置提出了解決辦法。本法修訂以前，有的企業(yè)或單位已經(jīng)撤銷、解散或者破產(chǎn)，其留下的廢物（很多是危險(xiǎn)廢物）往往無人負(fù)責(zé)，造成嚴(yán)重的污染和安全隱患。為此，新法規(guī)定，“對本法施行前已經(jīng)終止的單位未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置設(shè)施、場所進(jìn)行安全處置的費(fèi)用，由有關(guān)人民政府承擔(dān)。但是，該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)。（六）完善危險(xiǎn)廢物的管理措施針對危險(xiǎn)廢物處置工作中面臨的處置設(shè)施不足、長期貯存不處置、應(yīng)急措施力度不夠等問題，新固體廢物污染防治法在加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物管理方面規(guī)定了新措施：一是增加了危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)要求；二是增加了危險(xiǎn)廢物貯存時(shí)間的限制；三是賦予有關(guān)人民政府及其主管部門處理危險(xiǎn)廢物污染事故的應(yīng)急手段；四是對重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施關(guān)閉或者退役后的維護(hù)資金來源作了規(guī)定。此外，修訂案針對近年來從事危險(xiǎn)廢物利用的單位明顯增多，而在利用過程中造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和安全隱患等實(shí)際問題，為了堵塞管理漏洞，將危險(xiǎn)廢物的利用納入了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可的管理范圍。五、我國固體廢物污染轉(zhuǎn)移法律制度的缺陷現(xiàn)行制度的缺陷主要表現(xiàn)在：（一）管理的范圍比較窄，尤其是對電子垃圾廢物處置問題未涉及1美國固體廢物處置法對固體廢物和危險(xiǎn)廢物的規(guī)定美國的固體廢物處置法把固休廢物分為“危險(xiǎn)廢物”和“非危險(xiǎn)廢物”兩大類，并為之分別規(guī)定了管理制度，明確“固體廢物”“危險(xiǎn)廢物”的概念對明確固體廢物處置法所調(diào)整的法律關(guān)系的范圍和聯(lián)邦、州政府之間職能分工和權(quán)力分配具有重要意義。固體廢物處置法所稱“固休廢物”是一個(gè)法律概念。固體廢物處置法所稱的“固體廢物”并非常識所見固體，而是一個(gè)固態(tài)、液態(tài)、半固態(tài)，甚至氣態(tài)物質(zhì)概念，它的定義是：“任何垃圾、廢物、出自廢物處理廠、供水處理廠和空氣污染控制設(shè)施的污泥和其他被遺棄的物質(zhì)，包括出自工廠商業(yè)、礦業(yè)、農(nóng)業(yè)和社會活動的固態(tài)、液態(tài)、半固態(tài)或盛于容器中的氣態(tài)物質(zhì)。但不包括生活污水中，灌溉回流水中的受制于水污染防治法、MPIIS許可證的點(diǎn)源出水中的固體或溶解了的物質(zhì)；還不包括1954年原子能法所限定的核源及其副產(chǎn)品物質(zhì)?！笨梢娫摲ㄒ?guī)定的對象范圍的廣泛性。該法所稱“危險(xiǎn)廢物”指的是“由于其數(shù)量、濃度或物理的、化學(xué)的或傳播特性，可引起或極大地促進(jìn)死亡數(shù)的上升和嚴(yán)重的不可治愈疾病的增長或使更多疾病成為不可治愈疾病，或如不適當(dāng)?shù)靥幚怼Υ?、運(yùn)輸、處置或管理，則對人體健康和環(huán)境實(shí)際地域或可能構(gòu)成危險(xiǎn)的固體廢物和固體廢物的組合”。此外，聯(lián)邦環(huán)保局危險(xiǎn)廢物識別條例還規(guī)定凡具有易燃性、腐蝕性、易反應(yīng)性和未通過吸收程序毒性檢測的固體廢物皆為危險(xiǎn)廢物。聯(lián)邦環(huán)保局在其危險(xiǎn)廢物識別條件)中排除了九類物質(zhì)為危險(xiǎn)廢物。2巴塞爾公約和東盟有關(guān)電子廢物的規(guī)制的新發(fā)展“電子廢棄物”（E-waste 或 Waste from Electronics and Electronic Equipment， WEEE）又稱為“電子垃圾”，電子電氣產(chǎn)品在達(dá)到使用壽命后就報(bào)廢成為了電子廢物。 電子廢物主要包括各種廢舊電腦、電子通訊設(shè)備、電視機(jī)、電冰箱等廢舊家電，以及被淘汰的精密電子儀器儀表等。現(xiàn)在，電子廢物已經(jīng)成為困擾全球的大問題。在國外，尤其是在發(fā)達(dá)國家，電子產(chǎn)品十分普及，加之電子產(chǎn)品的更新?lián)Q代速度加快，電子廢物正在以驚人的速度增長，全世界都面臨著電子廢物帶來的壓力。而這些電子廢物主要產(chǎn)生于發(fā)達(dá)國家。為解決電子廢物污染問題，一些發(fā)達(dá)國家和企業(yè)把電子廢物轉(zhuǎn)運(yùn)到發(fā)展中國家和地區(qū)。在巴塞爾公約中，將使用后的廢棄的計(jì)算機(jī)、電子設(shè)備及其廢棄物規(guī)定為“危險(xiǎn)廢物”。在這些廢物中含有大量巴塞爾公約禁止越境轉(zhuǎn)移的有毒有害物質(zhì)。2002年在瑞士日內(nèi)瓦召開了巴塞爾公約第六次締約國大會，會上專門針對電子廢物召開了“電子廢物環(huán)境無害化管理部長級圓桌會議”我國在會上主要提出了三點(diǎn)看法：1防止電子廢物的越境轉(zhuǎn)移，幫助發(fā)展中國家提高回收利用和處理處置的能力，是巴塞爾公約面臨的挑戰(zhàn)，也是急需解決的問題；2巴塞爾公約秘書處的指導(dǎo)下，北京區(qū)域中心組織了電子廢物環(huán)境無害化管理研討會，共同探討對電子廢物越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行控制和進(jìn)行環(huán)境無害化管理的途徑，尋找可能的解決方案；3巴塞爾公約的框架下，就電子廢物的回收利用和處理處置，加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。針對巴塞爾公約的規(guī)定，東盟環(huán)境戰(zhàn)略行動計(jì)劃中的相關(guān)支撐行動中有三項(xiàng)就直接牽涉到電子廢物越境轉(zhuǎn)移的控制：第一，支持把環(huán)境和發(fā)展問題納入?yún)^(qū)域框架的決策過程；第二，加強(qiáng)對有毒化學(xué)藥品和有害垃圾的管理，嚴(yán)格控制有害垃圾的流入。第三，是建立促進(jìn)環(huán)境無害化技術(shù)轉(zhuǎn)移的體制。東盟自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)國家根據(jù)以上政策，加強(qiáng)相互間的合作，形成區(qū)域性的保護(hù)力量，共同抵制西方發(fā)達(dá)國家電子廢物越境轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，從而控制本地區(qū)的電子廢物越境轉(zhuǎn)移，保護(hù)東盟各國的環(huán)境利益。我國新固體廢物污染環(huán)境防治法在附則中對固體廢物定義為：固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。這個(gè)界定比較狹窄。而且，新固體廢物污染防治法第37條規(guī)定對電子垃圾的處置盡管有所涉及三規(guī)定，但過于原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，可供參照的有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定也少而又少。（二）配套法律制度