成都市創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制的探索與思考.doc

成都市創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制的探索與思考翁森豪時(shí)間：2011-06-13 | 點(diǎn)擊數(shù)：19 | 來源： 2010年第6期 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】 2010年8月12日，成都市蒲江縣朝陽(yáng)湖鎮(zhèn)和大興鎮(zhèn)兩個(gè)土地整治項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱蒲江項(xiàng)目）在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌融資，通過自由競(jìng)價(jià)，最終由成都興城投資有限公司（簡(jiǎn)稱興城公司）以總價(jià)款1.3億元競(jìng)得投資權(quán)，預(yù)計(jì)項(xiàng)目可整理建設(shè)用地指標(biāo)820畝。蒲江項(xiàng)目是成都市創(chuàng)新土地整治運(yùn)行機(jī)制的一次探索，也是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式融資和引入社會(huì)投資者參與土地整治的第一宗案例。本文即對(duì)成都市引入社會(huì)資金參與土地整治，創(chuàng)新土地整治運(yùn)行機(jī)制的做法、意義和需要處理好的幾個(gè)關(guān)系進(jìn)行的思考和分析。一、主要做法成都市創(chuàng)新土地整治運(yùn)行機(jī)制的模式，可概括為政府引導(dǎo)、農(nóng)民自主、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、收益返還。主要做法是：（一）確立農(nóng)民主體地位。改變過去由政府部門包攬整治項(xiàng)目的做法，將是否參與、如何籌資、怎樣建房、收益分配、權(quán)屬調(diào)整等重大事項(xiàng)，均交由農(nóng)民集體和參與整治項(xiàng)目的農(nóng)戶決定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的組織下，涉及農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的通過召開村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等形式集體決定；涉及農(nóng)戶個(gè)人產(chǎn)權(quán)的由農(nóng)戶自主決定。根據(jù)整村推進(jìn)的要求，農(nóng)民集體和農(nóng)戶可以村為單位或者多村聯(lián)合申報(bào)整治項(xiàng)目，也可委托他人或者其他經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)整治項(xiàng)目。（二）轉(zhuǎn)變政府職能作用。各級(jí)政府及職能部門從具體整治項(xiàng)目實(shí)施中抽身出來，集中精力做好規(guī)劃、政策和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的編制、制定，以及項(xiàng)目審核、技術(shù)服務(wù)、糾紛調(diào)處等監(jiān)管和服務(wù)工作，通過調(diào)控與管理嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地整理復(fù)墾，引導(dǎo)農(nóng)村土地整治有序推進(jìn)。如農(nóng)民宅基地和其他集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的質(zhì)量，由縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行檢驗(yàn)，并出具耕地質(zhì)量報(bào)告等；國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾土地的監(jiān)督管理，復(fù)墾耕地驗(yàn)收合格后按耕地管理落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂耕地保護(hù)合同、納入耕地保護(hù)基金管理范圍，防止擅自改變耕地性質(zhì)搞非農(nóng)建設(shè)等。（三）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在堅(jiān)持規(guī)劃先行、計(jì)劃控制、項(xiàng)目管理的前提下，在整治項(xiàng)目投資主體的選擇、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的使用等重要環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引各類資金投資實(shí)施農(nóng)村土地整治。一是整治項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后，農(nóng)民集體和農(nóng)戶可持立項(xiàng)批復(fù)到成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌融資，尋求投資者。二是實(shí)施整治項(xiàng)目整理出的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)，可進(jìn)入成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易，各類需求者均可在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所競(jìng)購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。三是實(shí)行持指標(biāo)報(bào)征和持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，即區(qū)（市）縣政府申請(qǐng)征收土地，必須持有等面積的建設(shè)用地指標(biāo)或耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)；國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（暫不含工業(yè)用地）使用權(quán)出讓的競(jìng)買者，必須持有不少于擬競(jìng)買面積的建設(shè)用地指標(biāo)，方可參與競(jìng)買。（四）建立收益返還制度。一方面，規(guī)定實(shí)施整治項(xiàng)目整理復(fù)墾的建設(shè)用地面積，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地使用后的剩余部分，必須無(wú)償預(yù)留不低于5%給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體，以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和農(nóng)民集體留足建設(shè)發(fā)展空間；同時(shí)鼓勵(lì)實(shí)施整治項(xiàng)目節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在符合規(guī)劃的前提下，在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍內(nèi)就地、按集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式使用。另一方面，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)初始交易所得的收益，繳納10%的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)后全部返還給農(nóng)村，由農(nóng)民集體和參與整治項(xiàng)目的農(nóng)戶按照體現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果的原則自主決定具體的分配方案；基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由市政府收取后，返還給整治項(xiàng)目所在地的區(qū)（市）縣政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；整治項(xiàng)目整理出的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)初始交易實(shí)現(xiàn)的收益，也全部用于農(nóng)村的田、水、路、林、村整治。二、積極意義（一）構(gòu)建了城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新機(jī)制。成都市實(shí)行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，實(shí)質(zhì)是將城市土地收益中的一部分反哺到了農(nóng)村。因?yàn)殚_發(fā)企業(yè)參與競(jìng)買土地，關(guān)注的是取得土地的總成本，實(shí)行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，開發(fā)企業(yè)購(gòu)買指標(biāo)入場(chǎng)就支付了部分成本，因而在拍賣土地時(shí)土地成交價(jià)格必然會(huì)下降，政府土地收益會(huì)相應(yīng)減少。而這部分減少的政府土地收益，通過指標(biāo)這個(gè)載體轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村用于土地整治及新農(nóng)村建設(shè)，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)錢從哪里來的問題?？梢哉f持指標(biāo)準(zhǔn)入制度，是成都市自2008年建立耕地保護(hù)基金制度以來，在構(gòu)建城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新機(jī)制方面作出的又一次有益地探索，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。（二）有利于加快改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。近年來，成都市組織實(shí)施了一批農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目，有力促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。在這種示范效應(yīng)帶動(dòng)下，住房條件差、收入水平低、生產(chǎn)生活配套設(shè)施落后地區(qū)的廣大農(nóng)民群眾迫切要求加快實(shí)施農(nóng)村土地整治。但以往由政府包攬項(xiàng)目全部資金投入的做法，難以組織和集聚起足夠的人員、資金，無(wú)法滿足偏遠(yuǎn)廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，每年可為新農(nóng)村建設(shè)注入大量的資金，將有力推動(dòng)農(nóng)房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，進(jìn)而加快構(gòu)建起現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化和現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)將起到十分重要的推動(dòng)作用。（三）有利于加快農(nóng)村的市場(chǎng)化和民主化進(jìn)程。成都市2008年開始深入推進(jìn)的以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破的農(nóng)村市場(chǎng)化改革，讓廣大農(nóng)村土地由資源變?yōu)榱速Y本，從而推動(dòng)了各種生產(chǎn)要素流動(dòng)，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力。而在以往的土地整治模式下，實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)助主要由政府定價(jià)，沒有充分顯現(xiàn)農(nóng)民擁有的土地權(quán)利的價(jià)值，不利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與農(nóng)村土地整治的積極性。在堅(jiān)持規(guī)劃先行、項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，比政府定價(jià)更能合理確定其內(nèi)在價(jià)值，還可以充分發(fā)揮村民議事協(xié)調(diào)機(jī)制作用，把土地綜合整治中涉及農(nóng)民切身利益的和問題交給群眾自主決定并解決在基層，也將促進(jìn)基層民主政治的發(fā)展和基層治理機(jī)制的完善。（四）有利于深化政府職能轉(zhuǎn)變，維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益，確保整治項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。以往的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由政府主導(dǎo)實(shí)施。政府既要負(fù)責(zé)制定政策、編制規(guī)劃、審核項(xiàng)目、組織施工、調(diào)處糾紛、監(jiān)督驗(yàn)收，又要負(fù)責(zé)動(dòng)員農(nóng)戶、籌集資金、申報(bào)項(xiàng)目、管理工程、調(diào)整土地、建設(shè)住房等等。可以說政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員。這很不利于政府集中精力切實(shí)履行自身職責(zé)，監(jiān)督農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目依法依規(guī)實(shí)施。成都市農(nóng)村土地整治由農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主決定，通過市場(chǎng)篩選出適合的投資者、按照政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施土地整治，能夠較好地避免違背農(nóng)民意愿、侵犯農(nóng)民利益等問題的發(fā)生。農(nóng)村土地整治從政府代民做主、大包大攬轉(zhuǎn)變到農(nóng)民自主、政府有所為有所不為，政府從運(yùn)動(dòng)員的角色中抽身出來，切實(shí)加強(qiáng)政策標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃編制審核、項(xiàng)目監(jiān)管驗(yàn)收等項(xiàng)職能，當(dāng)好裁判員，有利于保證項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。三、需要處理好的幾個(gè)關(guān)系（一）基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系。在新的運(yùn)行機(jī)制下，整治項(xiàng)目由農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主，政府主要是發(fā)揮引導(dǎo)作用。由于在整治項(xiàng)目運(yùn)行的初期，農(nóng)民個(gè)體因種種原因往往難以組織起來實(shí)施項(xiàng)目，這就需要發(fā)揮政府特別是基層政府、村委會(huì)的組織、引導(dǎo)作用。需要注意的一方面是基層政府、村委會(huì)不能干涉農(nóng)民的自主權(quán)。涉及農(nóng)民集體利益的重大事項(xiàng)要由農(nóng)民集體決定，涉及農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的要由農(nóng)戶自主決定，要避免集體決定侵害個(gè)人利益的情況，還要避免基層政府代民做主的情況。另一方面基層政府、村委會(huì)必須發(fā)揮好政策宣傳、規(guī)劃審查、技術(shù)指導(dǎo)、糾紛調(diào)處和項(xiàng)目組織管理方面的職能和義務(wù)，要通過多種方式切實(shí)為整治項(xiàng)目實(shí)施提供服務(wù)。（二）農(nóng)民和投資企業(yè)之間的關(guān)系。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，農(nóng)民一旦決定參與整治項(xiàng)目后，即與投資企業(yè)形成了合同關(guān)系，就必須接受合同的約束。在以前的土地整治實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民意愿變化、反復(fù)的情況，這會(huì)影響整理建設(shè)用地規(guī)模大于或小于預(yù)期，造成可節(jié)余利用建設(shè)用地指標(biāo)不確定的問題，而政府出于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，往往會(huì)尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫；然而在市場(chǎng)行為下，投資企業(yè)的投資回報(bào)主要是通過建設(shè)用地指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，如果節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)變小企業(yè)投資成本就會(huì)增加，就可能引起投資企業(yè)與農(nóng)民之間經(jīng)濟(jì)糾紛。所以政府要做的一方面是要不斷的加強(qiáng)基礎(chǔ)民主政治建設(shè)和市場(chǎng)化改革，提高農(nóng)民集體和農(nóng)戶的市場(chǎng)行為能力；另一方面要在糾紛調(diào)處、司法救濟(jì)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)制度構(gòu)建，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民和投資企業(yè)等各方在市場(chǎng)行為中的權(quán)益。（三）項(xiàng)目審批計(jì)劃與實(shí)際需求的關(guān)系。目前，土地整治的立項(xiàng)規(guī)模需要納入年度計(jì)劃，就是說立項(xiàng)規(guī)模是有限的。農(nóng)民集體和農(nóng)戶為改善生產(chǎn)、生活條件，就會(huì)申報(bào)整治項(xiàng)目，其實(shí)際需求可能會(huì)超出年度計(jì)劃范圍。據(jù)成都市初步分析，全市平均一年整理建設(shè)用地的規(guī)模約5萬(wàn)畝左右，而國(guó)土資源部、省國(guó)土資源廳下達(dá)的立項(xiàng)規(guī)?？赡軣o(wú)法滿足這一需求。當(dāng)立項(xiàng)審批計(jì)劃不能滿足實(shí)際需求時(shí)，就加大了政府對(duì)項(xiàng)目的安排和取舍難度。這就需要政府一方面制定規(guī)劃，對(duì)優(yōu)先整治區(qū)域、整治時(shí)序作出安排；另一方面要爭(zhēng)取上級(jí)部門多立項(xiàng)，盡量滿足群眾改善生產(chǎn)、生活條件、實(shí)施土地整治的需求。（四）指標(biāo)市場(chǎng)與土地市場(chǎng)的關(guān)系。實(shí)行持指標(biāo)準(zhǔn)入制度后，指標(biāo)市場(chǎng)成為了參與土地市場(chǎng)的一個(gè)前提條件。如果指標(biāo)的交易價(jià)格波動(dòng)太大或者指標(biāo)出現(xiàn)供不應(yīng)求、壟斷等情況，就會(huì)對(duì)土地起拍價(jià)確定、土地成交價(jià)等帶來影響，不利于土地市場(chǎng)的健康發(fā)展；如果指標(biāo)市場(chǎng)出現(xiàn)供過