云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度框架研究.doc

理論與實(shí)踐云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度框架研究葛潔陳南翔云南省委、省政府、中國保監(jiān)會(huì)高度重視云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的開展,2010年8月,在中國保監(jiān)會(huì)與云南省政府簽署的合作備忘錄中,明確提出:“推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)深入?yún)⑴c平安云南建設(shè)。積極推動(dòng)安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、醫(yī)療等領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展。推進(jìn)社區(qū)綜合保險(xiǎn)、艾滋病職業(yè)暴露保險(xiǎn)等創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展。支持云南保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)教育、科技、文化、計(jì)生等民生領(lǐng)域,持續(xù)拓展保險(xiǎn)市場。”一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展概況根據(jù)云南省環(huán)境污染治理的實(shí)際,決定在昆明市范圍內(nèi)開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。市委書記仇和兩次就推進(jìn)昆明市環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作出重要批示,市政府辦公廳專門成立了昆明市環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推行協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組開展此項(xiàng)工作。昆明市人民政府第130次常務(wù)會(huì)議討論通過關(guān)于推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見,標(biāo)志著云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的運(yùn)作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。目前,全省共有中國人保、平安財(cái)、太保財(cái)、華泰、大地等五家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在轄內(nèi)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù),已對昆明中藥廠、云南南磷集團(tuán)、昆明制藥集團(tuán)、昆鋼部分下屬分公司等31家企業(yè)的環(huán)境污染責(zé)任進(jìn)行承保,實(shí)現(xiàn)簽單保費(fèi)收入130余萬元,至今未出現(xiàn)賠付。二、云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展存在的問題在業(yè)務(wù)開辦過程中,出現(xiàn)了“社會(huì)叫好,企業(yè)不叫座”的現(xiàn)象,昆明市投保的企業(yè)僅占應(yīng)投保主要排污企業(yè)總數(shù)的7.8%。幾家開辦該險(xiǎn)種的公司,普遍認(rèn)為業(yè)務(wù)推行困難,一致建議云南保監(jiān)局加緊完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)制度,利用保險(xiǎn)工作參與環(huán)境污染事故的處理,分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),促使其快速恢復(fù)正常生產(chǎn);發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制的社會(huì)管理功能,利用費(fèi)率杠桿機(jī)制促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理,提升環(huán)境管理水平;使受害人及時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,減輕政府負(fù)擔(dān),促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。(一法制環(huán)境方面存在的問題昆明市出臺的關(guān)于推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見從效力上僅屬于部門規(guī)章,而且還沒有制定實(shí)施細(xì)則,再加上基層環(huán)保部門工作人員對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)之一新興產(chǎn)品認(rèn)識尚有不足,對政策認(rèn)識較為模糊,執(zhí)法上不嚴(yán)格,客觀上對排污企業(yè)不能形成壓力。各開辦公司在開辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)感到,由于各相關(guān)主管部門在執(zhí)行相關(guān)文件要求的程度不一,導(dǎo)致企業(yè)對該項(xiàng)工作認(rèn)識不足推諉現(xiàn)象嚴(yán)重,絕大多數(shù)涉污企業(yè)都處于觀望狀態(tài)。這說明我省有效開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)需要一個(gè)長期的過程。(二排污企業(yè)方面存在的問題企業(yè)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體,做任何投資都需要按照投資收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,只有當(dāng)某項(xiàng)投資的未來收益高于成本時(shí),企業(yè)才會(huì)考慮投資。企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也也應(yīng)遵循這個(gè)原理。然而從全國來看,普遍都反映實(shí)施的保險(xiǎn)費(fèi)率較高,賠付率較低,企業(yè)的得到比付出高,投保意愿不高。而且,我國公民的環(huán)保維權(quán)意識較低,污染受害者無力承擔(dān)高額的律師費(fèi)和訴訟費(fèi),排污企業(yè)又多是當(dāng)?shù)氐睦惔髴?或明或暗受當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù),致使受害者在索賠中困難重重,很多環(huán)境污染責(zé)任事故最終都不了了之,存在“守法成本高,違法成本低”的怪現(xiàn)象。成本與收益不平衡,造成了企業(yè)對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)需求不足。(三承保機(jī)構(gòu)分析存在的問題一方面環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)事故鑒定,技術(shù)性要求非常高,涉及多個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域,若發(fā)生污染事故,在進(jìn)行查勘、定損等理賠程序時(shí),對保險(xiǎn)公司而言都存在一定技術(shù)層面上的困難。另一方面,由于環(huán)境污染造成的損失賠償責(zé)任較大且業(yè)務(wù)總量有限,一旦發(fā)生,將給保險(xiǎn)公司別是中小保險(xiǎn)公司的償付能力形成很大困難。因此公司涉足如此風(fēng)險(xiǎn)程度較高的行業(yè)動(dòng)力不足。(四險(xiǎn)種設(shè)計(jì)方面存在的問題在開辦過程中,企業(yè)反映部分公司保險(xiǎn)條款的保險(xiǎn)責(zé)任范圍過小,不能滿足企業(yè)的保險(xiǎn)需求。如在昆明,目前的產(chǎn)品只針對因偶然的、突發(fā)性的環(huán)境污染事故所造成的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失,而企業(yè)正常、累積性排污行為則作為除外責(zé)任,不能完成解決企業(yè)面臨的非事故污染所造成的賠償責(zé)任問題,難免讓企業(yè)對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)持保留態(tài)度。(五保險(xiǎn)供給方面存在的問題由于開辦時(shí)間較短,過去國內(nèi)對環(huán)保工作重視不夠,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的環(huán)境污染損失方面的歷史數(shù)據(jù)積累,給保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定造成很大的難度。據(jù)了解,云南省目前各保險(xiǎn)公司所使用的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率均是總公司利用國外條款稍作修改而成,這樣的費(fèi)率厘定方式,脫離了各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)保體系、人民維權(quán)意識等方面的客觀實(shí)際,偏離了科學(xué)厘定費(fèi)率的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法,以云南R保險(xiǎn)公司為例,其2010年承保的近20家企業(yè),保險(xiǎn)費(fèi)率從1.78%3.27%不等,較之企業(yè)投保工程責(zé)任險(xiǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)千分之幾的費(fèi)率,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率偏高,造成該險(xiǎn)種對企業(yè)的吸引力不夠,需求不足。三、云南省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度框架目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施已處于試點(diǎn)階段,我們有必要采取多種措施抑制和克服實(shí)踐中的困難和不足,412011/03總第438期 時(shí)代金融建立和完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度框架成為保障其健康可持續(xù)發(fā)展的首要的任務(wù)(一制度設(shè)計(jì)框架環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立和完善,需要結(jié)合現(xiàn)階段當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,進(jìn)一步明確政府(包括省、市政府相關(guān)部門,保險(xiǎn)監(jiān)管部門、保險(xiǎn)公司以及投保企業(yè)之間的職能和責(zé)任。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度框架圖1.政府相關(guān)部門。(1省、市政府要制定相關(guān)法律法規(guī),確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的開展模式,對開展該險(xiǎn)種的保險(xiǎn)公司給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持和稅收優(yōu)惠,提高保險(xiǎn)公司開辦的積極性。(2環(huán)境管理部門要負(fù)責(zé)制定環(huán)境污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn),篩選從事高危行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制投保、提供保險(xiǎn)公司制定費(fèi)率所必要的數(shù)據(jù)信息,在發(fā)生保險(xiǎn)理賠事故時(shí)提供必要的技術(shù)支持。同時(shí)要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管檢查力度,確保政府的相關(guān)政策執(zhí)行到位。(3保險(xiǎn)監(jiān)管部門協(xié)同環(huán)境管理部門制定和實(shí)施一系列的配套政策,以保障環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。對保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)制定的保險(xiǎn)條款進(jìn)行及時(shí)、嚴(yán)格的審批或備案,對保險(xiǎn)公司的條款費(fèi)率執(zhí)行情況嚴(yán)格監(jiān)管,嚴(yán)肅查處擾亂市場的違法違規(guī)行為。2.保險(xiǎn)公司。保險(xiǎn)公司的主要職責(zé)是利用環(huán)境管理部門提供的數(shù)據(jù)信息,設(shè)計(jì)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的相關(guān)險(xiǎn)種,合理確定環(huán)境污染責(zé)任范圍,分類厘定保險(xiǎn)費(fèi)率,并為投保企業(yè)提供適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略,以降低自身的理賠風(fēng)險(xiǎn)。3.投保企業(yè)。投保企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行政府制定的法律法規(guī),依法合規(guī)營運(yùn),足額投保、利用責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制,抵御環(huán)境污染事故帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,維護(hù)企業(yè)利益。同時(shí),企業(yè)可根據(jù)自身實(shí)際,向保險(xiǎn)公司提出險(xiǎn)種需求、服務(wù)水平、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的建議或意見,督促保險(xiǎn)公司改善服務(wù),適當(dāng)調(diào)整保險(xiǎn)條款,使保險(xiǎn)條款更加適應(yīng)市場的需求。(二制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)Renn 的政策模型認(rèn)為一項(xiàng)制度應(yīng)該具有效率、法律強(qiáng)制力和公平性,以及基于知識和能力的科學(xué)性。據(jù)此,要在中國順利推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,必須解決以下幾個(gè)關(guān)鍵問題:承保范圍和保險(xiǎn)費(fèi)率的確定,環(huán)境污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定,環(huán)境污染損害的評價(jià),政策保障機(jī)制的建立,以及各個(gè)主體之間信息交流機(jī)制的建立。而這些特征又取決于市場機(jī)制、專家系統(tǒng)、政策保障機(jī)制和信息交流機(jī)制在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的作用。這些問題如何解決,直接決定了該項(xiàng)制度是否在經(jīng)濟(jì)上有效、是否具有充分的法律強(qiáng)制力和科學(xué)性以及能否反映一定的公平性。1.市場機(jī)制。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的開辦不能離開市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,通過市場的調(diào)節(jié)作用保證制度的實(shí)行效率和公平。實(shí)務(wù)中,投保企業(yè)的承保條件、保險(xiǎn)保障范圍、費(fèi)率水平不是一成不變的,保險(xiǎn)公司可充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率的杠桿作用,將投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況、歷史賠付記錄等作為費(fèi)率上下浮動(dòng)的依據(jù),以此促進(jìn)投保企業(yè)積極采取環(huán)保工藝、降低污染事故的發(fā)生概率。同時(shí),通過政府政策引導(dǎo)、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等措施,吸引保險(xiǎn)公司開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。2.專家系統(tǒng)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展需要將來自環(huán)境科學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、金融學(xué)、法律等不同學(xué)科的專業(yè)技術(shù),在風(fēng)險(xiǎn)評估、損失評估、事故現(xiàn)場處理等應(yīng)集管理中提供技術(shù)支持和專業(yè)咨詢。環(huán)境污染專家通過風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和環(huán)境污染事故損失評估,為環(huán)保部門篩選高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì),以及保險(xiǎn)公司分類厘定保險(xiǎn)費(fèi)率、科學(xué)制定保險(xiǎn)賠償標(biāo)準(zhǔn)提供參考。此外,專家系統(tǒng)還可以通過專業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行規(guī)范管理和運(yùn)作,為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)提供規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)咨詢服務(wù),全面推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)參與企業(yè)環(huán)境污染管理,從而根本性地降低企業(yè)環(huán)境污染。3.政策保障。對于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),發(fā)生環(huán)境污染事故的概率相對較高,而且一旦發(fā)生事故造成的環(huán)境損害也非常嚴(yán)重,適合立法強(qiáng)制實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,特別是針對無法獨(dú)立承擔(dān)賠償責(zé)任的中小型企業(yè)。同時(shí),為保障環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)納入到現(xiàn)有的環(huán)境污染事故防范救助體系之中,發(fā)揮保險(xiǎn)在環(huán)境事故處置中的重要作用,利用保險(xiǎn)事前防范與事后補(bǔ)償相統(tǒng)一的機(jī)制,充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率杠桿的激勵(lì)約束作用,強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)防范,減少環(huán)境事故的發(fā)生,促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)和突發(fā)事件應(yīng)急管理;還需實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管,強(qiáng)化市場行為監(jiān)管,規(guī)范保險(xiǎn)市場。4.信息交換。信息交換流貫穿于