理解地方財政支出結(jié)構(gòu)的本質(zhì)：從FGFF到SGFF.doc

理解地方財政支出結(jié)構(gòu)的本質(zhì)：從FGFF到SGFF國外文獻在理論研究上一般把政府支出分為生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。從字面上理解，生產(chǎn)性支出是一種社會積累過程，有益于提高社會生產(chǎn)能力和經(jīng)濟增長速度，而非生產(chǎn)性支出純粹是一種財富消耗。因此，這一種分類法暗示著政府應(yīng)該盡量提高生產(chǎn)性支出的比重。但是，在經(jīng)濟學(xué)界不同的學(xué)者對于具體的劃分存在著爭論。格瑞爾和塔洛克（1980）把教育和國防支出看作是非生產(chǎn)性支出。相反，巴羅（1990）對非生產(chǎn)性支出所下的定義為：公共支出總額減去政府用于教育和國防支出，因為教育和國防支出更像公共投資，它們對私人部門的生產(chǎn)率產(chǎn)生正的影響。另外，為了更方便地研 究財政競爭與財政支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系，根據(jù)Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出劃分為2類：一類是進入轄區(qū)居民效用函數(shù)的公共服務(wù)支出（public good），另一類是進入企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基礎(chǔ)實施、交通和運輸、企業(yè)研發(fā)投入和城市維護等有助于改善投資環(huán)境方面的支出，而公共服務(wù)支出主要包括用于滿足轄區(qū)居民福利要求的科學(xué)技術(shù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面的支出。而鄒恒甫（1998）對劃分生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出的傳統(tǒng)做法不滿意。在他看來，哪類屬于生產(chǎn)性支出，哪類屬于非生產(chǎn)性支出，應(yīng)該有更嚴格的理論基礎(chǔ)。所以，哪類政府支出能夠促進經(jīng)濟增長，哪類妨礙經(jīng)濟增長，也應(yīng)該由數(shù)據(jù)說話，通過嚴格的實證研究方法，他得出結(jié)論，一項公共支出是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的，取決于該項支出在總支出中的相對稀缺程度。本文對財政支出結(jié)構(gòu)的理解基本上與鄒恒甫的思想一致。更進一步，我們認為不能僅僅依據(jù)經(jīng)濟增長的標準來評價財政支出結(jié)構(gòu)的合理性，只有立足于經(jīng)濟、政治和道德三重維度才能真正實現(xiàn)財政支出的優(yōu)化配置。1 FGFF視角下的地方財政支出結(jié)構(gòu)：財政資源的優(yōu)化配置第一代財政分權(quán)理論（First Generation Fiscal Federalism，F(xiàn)GFF）主要是從資源配置的視角，以新古典經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范理論作為分析框架，研究地方政府如何對財政資源進行合理配置，從而重點強調(diào)地方政府為吸引流動性要素而展開激烈的競爭，很顯然，轄區(qū)居民會根據(jù)自身的偏好和需求選擇公共產(chǎn)品的組合，地方政府在提供各管轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品時會盡力討好轄區(qū)居民從而引發(fā)地方政府的良性競爭。蒂布特模型中（1956）“用腳投票”理論表明，個人可以通過選擇居住地來表達其對地方公共品供給的偏好，并用這個機制來有效地顯示地方公共品的供給效率。通過居民“用腳投票”，對地方政府形成強烈激勵，增強地方政府之間相互競爭，使地方公共品供給效率得到提高。奧茨（1972）對于分權(quán)合理性的闡述可以歸結(jié)為“分權(quán)定理”。分權(quán)定理建立在選民偏好的差異和中央政府等份供給公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能夠和中央政府一樣提供同樣的公共品，那么由地方政府來供給更好。奧茨的分權(quán)定理實際上還暗含著一個前提就是選民的流動性帶來的政府間競爭，如果居民的流動性受到限制，地方政府就沒有足夠的動力供給帕累托最優(yōu)產(chǎn)量，正是由于選民可以流動，一旦地方政府不能滿足選民的要求，選民就可以遷移到自己滿意的地區(qū)，那么地方政府為了吸引選民，就會相互競爭以滿足選民的需求，從而達到帕累托最優(yōu)。其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究財政競爭與公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系，根據(jù)受益對象他們把公共支出劃分為2類：一類是進入轄區(qū)居民效用函數(shù)的公共服務(wù)支出（public good），比如休閑設(shè)施或者社會服務(wù)事業(yè)等；另一類是進入企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的公共投入支出（public input），比如說基礎(chǔ)實施或者科技研發(fā)等。通過理論模型的構(gòu)建和分析，他們證明了“支出結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性偏向”，即在整個公共支出中，花費在公共投入上的太多，而花費在消費者能夠直接受益的項目卻很少。在實證檢驗方面，Hannes winner（20XX）利用1970-1997年經(jīng)合組織國家的固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)，把財政競爭作為內(nèi)生性的工具變量，計量結(jié)果證實了KM模型的理論假說。隨后，在KM模型的基礎(chǔ)上，Rainald Borck（20XX）對其進行了進一步拓展：生產(chǎn)函數(shù)由流動資本、流動熟練勞動力、不流動的非熟練勞動力和土地 4種生產(chǎn)要素組成。政府同時對資本和勞動力征稅，不同種類的勞動力收益于不同的公共服務(wù)。通過理論與模型分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：轄區(qū)政府傾向于把更多的公共服務(wù)支出用于流動熟練勞動力而把更少的公共服務(wù)支出用于不流動的非熟練勞動力，而且在資本與勞動力呈強互補時，這種激勵更加明顯。但是由于KM模型存在著許多假設(shè)前提，比如說勞動力不能流動，所以他們只是在短期內(nèi)和靜態(tài)上來分析財政競爭與公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系。自從Matsumoto（2000）研究了勞動力自由流動情況下財政競爭對財政支出結(jié)構(gòu)的影響之后，經(jīng)濟學(xué)家開始從動態(tài)和一般均衡的宏觀視角來重新認識財政競爭和公共支出結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系。一旦把財政競爭置于一般均衡的視角之下，轄區(qū)政府為了在短期內(nèi)快速發(fā)展經(jīng)濟可能會在公共支出方面偏向資本。但是這種偏向只是暫時的，因為資本生產(chǎn)力的提高會越來越依賴勞動力的互補，為了實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長，地方政府必須在公共支出上給予勞動力平等的地位從而被迫調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)以順應(yīng)經(jīng)濟增長的內(nèi)在規(guī)律。 2 SGFF視角下的地方財政支出結(jié)構(gòu)：公共支出的政治決定近年來，以錢穎一、溫格斯特為代表的經(jīng)濟學(xué)家將信息經(jīng)濟學(xué)的分析框架引入到財政理論研究。他們從非對稱信息出發(fā)，強調(diào)激勵相容和機制設(shè)計，在傳統(tǒng)分析框架下引入了新的分析方法，在此基礎(chǔ)上逐步形成了第二代財政分權(quán)理論（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市場維護型財政聯(lián)邦主義（market-preserving federalism）”。第二代財政分權(quán)理論研究的重點在非對稱信息條件下，如何設(shè)計對地方政府的激勵機制，從而找到一種使地方公共品的配置效率得以實現(xiàn)，同時不失財政公平的最佳機制。隨著第二代財政分權(quán)理論研究的深入，越來越多的經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)，政府間競爭只能限制并不能消除公共品供給的低效率現(xiàn)象。Ruben and Zhuravskaya（20XX）的近期研究也表明，在缺乏地方政府問責(zé)制的情況下，高強度的經(jīng)濟激勵反而容易導(dǎo)致政府官員的腐敗、省級政府保護主義和被既得利益集團所俘獲?？梢?，第二代財政分權(quán)理論下的公共品供給著重于解釋財政分權(quán)的機制特別是對于財政分權(quán)實施主體的微觀基礎(chǔ)政府官員的行為進行了比較深入的 研究。與企業(yè)經(jīng)理人類似，如果沒有相應(yīng)的約束機制，官員同樣會進行尋租行為，進而影響到包括公共品供給在內(nèi)的所有公共決策，而如何設(shè)計出對其激勵相容機制就成為了關(guān)鍵。因此，第二代財政分權(quán)理論下的公共品供給的立足點就是好的市場效率來自好的政府結(jié)構(gòu)，通過市場效率提供支持性的政府系統(tǒng)，在構(gòu)造政府治理結(jié)構(gòu)時考慮到相應(yīng)的激勵機制，有助于形成地方官員的利益與公共利益相一致的經(jīng)濟激勵和政治激勵，只有在這樣在財政分權(quán)體制下，才能使得中央和地方政府各司其職，為解決有效率的公共品供給創(chuàng)造條件?？傊?，第二代財政分權(quán)理論在2個方面上對第一代財政聯(lián)邦主義理論進行了拓展：拋棄了“仁慈政府”的假設(shè)。與傳統(tǒng)理論假設(shè)的政府官員追求轄區(qū)居民福利最大化不同，新理論假定政治過程中的所有參與者（投票者與官員）都有各自的目標函數(shù)，都試圖在一定的政治制度環(huán)境（如不同的選舉體制）約束下最大化各自的利益?；谶@樣一種假設(shè)，第二代財政分權(quán)理論主要關(guān)注不同的政治制度對政府官員行為的影響，以及由此決定的分權(quán)體制運行的結(jié)果。強調(diào)了信息不對稱的重要作用。由于信息的不完全，越來越多的研究借鑒委托代理理論來分析政府間政治關(guān)系。一種情形是把政府間的縱向聯(lián)系視為一個企業(yè)組織，中央政府充當委托人，地方政府是為實現(xiàn)中央政府目標的代理人；另外一種委托代理模型則認為全體選民是委托人，中央政府是服務(wù)于全體選民的單一代理人，而分權(quán)后的地方政府則充當了各個地方代理人的角色。不管是哪種形式的委托代理，需要建立相應(yīng)的激勵機制來促進實現(xiàn)社會福利的最大化。一旦對研究方法和研究范圍進行了拓展，第二代財政分權(quán)理論實際上可以歸結(jié)為一種分權(quán)的新政治經(jīng)濟理論，而不應(yīng)當歸置于傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論的分析范式。3 結(jié) 語近年來，關(guān)于地方財政支出結(jié)構(gòu)的國內(nèi)外文獻在不斷積累，這反映出經(jīng)濟學(xué)家對于財政支出結(jié)構(gòu)的理解也越來越全面而深刻。正是基于此，本文試圖從兩種視角去理解財政支出結(jié)構(gòu)，一方面，如果從新古典經(jīng)濟學(xué)出發(fā)，地方財政支出結(jié)構(gòu)主要反映了公共產(chǎn)品的供需關(guān)系。第一代財政分權(quán)理論就是從這個角度出發(fā)，以新古典經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范理論作為分析框架，研究地方政府如何對財政資源進行合理配置，從而重點強調(diào)地方政府為吸引流動性要素而展開激烈的競爭，很顯然，轄區(qū)居民會根據(jù)自身的偏好和需求選擇公共產(chǎn)品的組合，地方政府在提供各管轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品時會盡力討好轄區(qū)居民從而引發(fā)地方政府的良性競爭。然而，我們說，新古典經(jīng)濟學(xué)對于財政支出結(jié)構(gòu)的理解過于理想化，它忽略了財政資源配置的制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)實中，地方政府及其官員控制著財政資源的配置方向，他們可能為了自身利益最大化而人為地偏向財政支出結(jié)構(gòu)。