行政法私人種類探析.doc

行政法上的私人種類探析摘要：以行政主體（行政權(quán)、行政行為）為中心展開(kāi)的傳統(tǒng)行政法理論很少研究與行政主體相對(duì)的私人在行政法上的地位問(wèn)題，這導(dǎo)致傳統(tǒng)行政法理論存在諸多缺陷。近年，隨著行政法研究的深入，私人地位問(wèn)題已經(jīng)引起行政法學(xué)者的重視，但是，行政法學(xué)對(duì)私人的研究主要集中在行政相對(duì)人上，而對(duì)行政相對(duì)人之外的其他種類的私人的研究卻很不充分，致使無(wú)法對(duì)行政法上的私人形成全景式認(rèn)識(shí)。正是在這樣的背景之下，以“私人”概念為依托，以大陸法系國(guó)家公權(quán)利與反射性利益相區(qū)分的理論為工具，將行政法上的私人分為行政相對(duì)人、利害關(guān)系人和一般公眾，并揭示各類私人的實(shí)質(zhì)，從而為分析各類私人在行政法上的地位奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：具體行政行為；私人；行政相對(duì)人；利害關(guān)系人；一般公眾自近代以來(lái)，各種科學(xué)力圖從不同的角度來(lái)把握人，法律作為人類一門古老的學(xué)科，從一開(kāi)始就是以人為考察對(duì)象的，而“對(duì)于一個(gè)法律時(shí)代的風(fēng)格而言，重要的莫過(guò)于對(duì)人的看法，它決定著法律的方向”。行政法作為法律之一種，當(dāng)然亦不例外，怎樣看待“人”直接決定著行政法的架構(gòu)和發(fā)展方向。承認(rèn)人的主體性地位而非單純的被管理者或行政權(quán)客體應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代行政法的題中應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代行政法得以展開(kāi)的邏輯前提。然而，在傳統(tǒng)行政法中，“行政法體系的構(gòu)建都是圍繞行政權(quán)展開(kāi)的，這已經(jīng)是世界各國(guó)的通例”。從行政主體（行政權(quán)、行政行為）的角度探討行政法成為行政法學(xué)慣用的路徑，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論很少研究與行政主體相對(duì)的另一方主體即私人在行政法上的地位問(wèn)題，這極易導(dǎo)致私人在行政法中被“客體化”、“邊緣化”，使得私人作為“人”的地位難以確立。因此，加強(qiáng)私人在行政法上的地位問(wèn)題研究應(yīng)當(dāng)是今后行政法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。近年，隨著行政法視域的越來(lái)越寬，私人地位問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始引起行政法學(xué)者的重視，但是，行政法學(xué)界對(duì)私人的研究主要集中在行政相對(duì)人上，而對(duì)其他種類私人的研究卻很不充分，這使得目前的行政法學(xué)體系存在較大的缺陷。正是在這樣的背景下，本文試圖以“私人”概念為依托，全面分析與行政主體相對(duì)的另一方主體的種類，從而為分析各類私人在行政法上的地位奠定基礎(chǔ)。一、一個(gè)起點(diǎn)：私人在行政法上享有的權(quán)利為公權(quán)利對(duì)行政權(quán)“既可以法律規(guī)范來(lái)加以約束，也可以通過(guò)既得的主觀權(quán)利來(lái)加以限制”。加強(qiáng)私人在行政法上的地位問(wèn)題研究將首先體現(xiàn)在對(duì)私人權(quán)利的研究上。從本質(zhì)上看，權(quán)利與行政法的使命“天生”是契合的：其一，“從道德意義上講，權(quán)利是對(duì)人自身的一種肯定，是從防惡的角度對(duì)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的維護(hù)”。可見(jiàn)，權(quán)利本身就具有防行政權(quán)之“惡”的特性，肯定了私人之權(quán)利，也就意味著行政權(quán)不能恣意行使，必須尊重私人的權(quán)利，從而達(dá)到防范行政權(quán)的目的。其二，權(quán)利是一種“力”，而且是“被認(rèn)為正當(dāng)?shù)臋?quán)力” .正因?yàn)闄?quán)利也是一種“力”，所以它才能去對(duì)抗行政權(quán)這種“力”，“以力制力”才是約束和規(guī)范行政權(quán)的較佳的途徑。其三，從制度意義上講，“權(quán)利是一種觀念，也是一種制度”?！耙豁?xiàng)權(quán)利的存在，意味著一種讓別人承擔(dān)和履行相應(yīng)義務(wù)的觀念和制度的存在，意味著一種文明秩序的存在?！?無(wú)論消極行政還是積極行政，只要私人享有某項(xiàng)權(quán)利，行政主體就負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。行政主體若沒(méi)有履行其對(duì)私人的義務(wù)，私人則可采取法律措施追究行政主體的責(zé)任。這樣，行政主體和私人在制度軌道內(nèi)形成了權(quán)利和義務(wù)的互動(dòng)。由此看來(lái)，唯有通過(guò)對(duì)私人權(quán)利的肯定，才能在行政法中樹(shù)立起尊重私人的觀念，也才能徹底實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值。私人在行政法中享有的權(quán)利究竟是一種什么樣的權(quán)利？對(duì)私人的權(quán)利可從以下幾個(gè)層次加以分析：一是以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)為代表的由憲法、民法、單行法律等規(guī)定的私人權(quán)利。判定這一層次私人權(quán)利的性質(zhì)不應(yīng)僅看它們所屬的部門法屬性，而且也應(yīng)從“權(quán)利行使的范圍以及權(quán)利運(yùn)用的對(duì)象”加以分析。例如，公民對(duì)另一方民事主體主張的人身權(quán)是民事權(quán)利，與之相對(duì)應(yīng)的是他方平等民事主體的民事義務(wù)；而公民對(duì)行政主體主張的人身權(quán)則是行政法上的權(quán)利。二是在上述的私人權(quán)利指向行政主體，而行政法律規(guī)范將該權(quán)利作為個(gè)體利益加以保護(hù)并為行政主體設(shè)置了相應(yīng)義務(wù)的情況下，作為個(gè)體的私人可以向行政主體主張權(quán)利。這種由作為個(gè)體的私人向行政主體主張的權(quán)利可以稱之為私人的實(shí)體性公權(quán)利。三是單純由行政法規(guī)定的權(quán)利。這類權(quán)利主要包括私人的程序性公權(quán)利、救濟(jì)性公權(quán)利等。后兩個(gè)層次的權(quán)利可以統(tǒng)稱為私人在行政法上的公權(quán)利，行政法上私人的地位主要通過(guò)私人在行政法上享有的公權(quán)利來(lái)加以體現(xiàn)。何謂公權(quán)利？按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的解釋，公權(quán)利“如從國(guó)民的觀點(diǎn)而言，系指根據(jù)公法規(guī)定，賦予個(gè)別的人民，為實(shí)現(xiàn)自己的利益得請(qǐng)求國(guó)家為 此處的”第三人“就是本文所理解的利害關(guān)系人。特定行為的法律上之力“。成立公權(quán)利必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：（1）公法規(guī)范課予行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為的義務(wù)；（2）該公法規(guī)范的目的在于保護(hù)私人的個(gè)人利益，或者目的在于維護(hù)公共利益，但同時(shí)兼及個(gè)人利益之保護(hù)；（3）該法規(guī)范賦予利益受影響之人保障其利益的法律力量 公權(quán)利理論的作用在于界定公法上的權(quán)利與反射性利益的區(qū)別。為了判斷公權(quán)利，大陸法系發(fā)展出了”保護(hù)規(guī)范理論“。按照該理論，行政法規(guī)所保護(hù)的利益屬于直接的每個(gè)私人的利益時(shí)，便存在私人的公權(quán)利；當(dāng)行政法規(guī)所保護(hù)的利益是不特定多數(shù)人（一般社會(huì)）的利益時(shí)，作為保護(hù)這種利益的結(jié)果而間接地給有關(guān)人員帶來(lái)利益時(shí)，可以認(rèn)為只有反射性利益存在。行政法規(guī)范是否具有保護(hù)個(gè)人利益之目的要依賴于對(duì)法規(guī)范宗旨的解釋。可是，行政法規(guī)范各種各樣，復(fù)雜而繁多，探求法規(guī)范宗旨不但困難，而且不一定能夠得出正確的結(jié)論。于是，又產(chǎn)生了權(quán)利推定性理論。權(quán)利性推定理論切實(shí)可行，只要實(shí)定法宗旨難以確定時(shí)即推定法律規(guī)范保護(hù)個(gè)人利益，個(gè)人由此可以享有公權(quán)利。此外，”公權(quán)利與反射利益間之界限，并非絕對(duì)截然分割而是呈現(xiàn)流動(dòng)性與相對(duì)性，隨著時(shí)代觀念改變，國(guó)家任務(wù)的擴(kuò)張以及人民權(quán)利意識(shí)高漲，有擴(kuò)大公權(quán)利的趨勢(shì)“ .“并且，在對(duì)第三人關(guān)系，將從前被認(rèn)為是反射性利益的事項(xiàng)，盡量解釋為法律保護(hù)的利益”使第三人得以享有公權(quán)利。二、行政主體和私人之間的關(guān)系：權(quán)利義務(wù)關(guān)系與反射性利益關(guān)系“公權(quán)利是行政法律關(guān)系的核心項(xiàng)目”，承認(rèn)私人在行政法上可以享有公權(quán)利使得用法律關(guān)系理論分析私人和行政主體之間的關(guān)系成為可能。從行政法律關(guān)系的視角看，行政主體和私人之間的關(guān)系首先體現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中形成的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系，是社會(huì)內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一。法律關(guān)系是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其背后則是人們的利益關(guān)系。行政法律關(guān)系的作用就在于通過(guò)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形式將行政主體所代表的公共利益和私人的個(gè)人利益予以體現(xiàn)，并運(yùn)用法律的規(guī)范作用，既維護(hù)私人的利益，又維護(hù)國(guó)家利益和公共利益、達(dá)致公共利益與個(gè)人利益之間的平衡。私人在行政法上享有一項(xiàng)公權(quán)利，同時(shí)即意味著行政主體對(duì)私人負(fù)有一項(xiàng)義務(wù)，反之亦然。用法律關(guān)系理論分析行政主體和私人之間的關(guān)系，一方面使行政主體和私人之間的關(guān)系變得明確、清晰，另一方面則使行政主體和私人之間不再是單純的強(qiáng)制與被強(qiáng)制、服從與被服從的關(guān)系，而是以權(quán)利義務(wù)為依托的自主性關(guān)系。但是，私人和行政主體之間的關(guān)系是比較復(fù)雜的，他們之間除了權(quán)利義務(wù)關(guān)系還存在反射性利益關(guān)系。任何一種（個(gè)）法律關(guān)系都是以法律規(guī)范為前提的。民法主要調(diào)整個(gè)人利益，義務(wù)與權(quán)利相對(duì)應(yīng)，一個(gè)人的義務(wù)總是產(chǎn)生另一個(gè)人的權(quán)利，從義務(wù)規(guī)范中通?？梢酝茖?dǎo)出相應(yīng)的權(quán)利，因此，無(wú)論民事法律規(guī)范的表現(xiàn)樣態(tài)如何，總是可以依據(jù)民事法律規(guī)范較容易地分析民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。換言之，民事主體之間僅存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不存在別的關(guān)系。但是，行政法的情形則與民法不同。行政法規(guī)范具有復(fù)雜性：從種類上看，行政法規(guī)范可以分為組織規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范等三類 .從規(guī)定方式上看，有的公法規(guī)范使用“能夠”、“可以”、“有權(quán)要求”、“可以要求”等規(guī)定方式明確賦予私人享有的公權(quán)利，但也有很多規(guī)范采取“必須”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”、“有責(zé)任”、“有義務(wù)”等義務(wù)規(guī)范的規(guī)定方式為行政主體設(shè)定義務(wù)。由于行政法規(guī)范的規(guī)定既可能是為了維護(hù)公共利益，建立客觀的法秩序，也可能是維護(hù)個(gè)人利益或者在維護(hù)公共利益的同時(shí)，兼有維護(hù)個(gè)人利益的目的，這就導(dǎo)致無(wú)法全然相應(yīng)地承認(rèn)私人從課予行政主體義務(wù)的義務(wù)規(guī)范或授予行政主體權(quán)限的組織規(guī)范、根據(jù)規(guī)范中可直接享有公權(quán)利。行政主體和私人之間并不存在一一對(duì)立的權(quán)利義務(wù)。以維護(hù)公共利益為目的的行政法律規(guī)范的實(shí)施也會(huì)間接地給私人帶來(lái)的利益，這種利益在大陸法系國(guó)家被稱之為“反射性利益”，在美國(guó)則被稱為“法律實(shí)施的利益”。當(dāng)然，主旨在于保護(hù)公共利益的行政法規(guī)范，若能得到行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)實(shí)施，幾乎每個(gè)個(gè)體都可從中獲益，因公共利益得不到維護(hù)而主張個(gè)體利益受損，也并非一點(diǎn)道理都沒(méi)有。但是，這種獲益是非常間接的，是幾乎所有人都可享受的、難以分割的利益。因而，不能把這種因公共利益得不到維護(hù)而受損的個(gè)人利益上升為公權(quán)利。這樣，依據(jù)主旨在于維護(hù)公共利益的行政法律規(guī)范，行政主體和作為個(gè)體的私人之間形成的是反射性利益關(guān)系，而非權(quán)利義務(wù)關(guān)系。三、私人的種類：行政相對(duì)人、利害關(guān)系人與一般公眾私人與行政主體之間的關(guān)系既包括（公）權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又包括反射性利益關(guān)系。依此為標(biāo)準(zhǔn)，可以把與行政主體相對(duì)的私人分為（公）權(quán)利人和反射性利益人。（公）權(quán)利人是指對(duì)行政主體享有公權(quán)利的人，可以直接請(qǐng)求行政主體為或不為一定的行為，當(dāng)其公權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以自己的名義尋求行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)途徑。反射性利益人是指僅能從行政主體行使職權(quán)中享有利益或不當(dāng)利益的人，不可以直接請(qǐng)求行政主體為或不為一定的行為。由于反射性利益具有“不可訴性”的特性。因此，當(dāng)行政主體給某私人帶來(lái)反射性不當(dāng)利益時(shí)，該私人亦不能尋求行政救濟(jì)。不過(guò)，需要說(shuō)明的是，公權(quán)利人和反射性利益人都是針對(duì)個(gè)體私人而言的。因?yàn)樗饺俗鳛檎w與行政主體之間僅存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不存在反射性利益關(guān)系。行政法事先規(guī)定了一定的權(quán)利義務(wù)模式以及適用這種模式的條件。條件一旦具備，則主體間就自然具有了模式規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即雙方的行政法律關(guān)系就潛在地產(chǎn)生了。潛在的行政法律關(guān)系主體雙方或一方以其行為積極主張適用這種模式，行政法律關(guān)系就實(shí)際地產(chǎn)生了。行政主體據(jù)以作出具體行政行為的行政法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定了行政主體和具體行政行為直接指向人的權(quán)利義務(wù)模式以及適用模式的條件。當(dāng)條件具備時(shí)，行政主體和行政相對(duì)人之間形成了行政法律關(guān)系，行政相對(duì)人可依據(jù)行政法律規(guī)范的規(guī)定向行政主體主張權(quán)利。因此，行政相對(duì)人是公權(quán)利人。行政主體作出具體行政行為除了對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成影響外，還會(huì)對(duì)直接指向人以外的其他私人的權(quán)益造成影響。按照傳統(tǒng)的公權(quán)利和反射性利益嚴(yán)格區(qū)分的理論，這些為具體行政行為所影響的“其他私人”與行政主體之間只能構(gòu)成反射性利益關(guān)系，他們也只能是反射性利益人。但是，隨著行政權(quán)的擴(kuò)張和行政法研究的深入，人們認(rèn)識(shí)到在為具體行政行為所影響的“其他私人”中，有些人的利益是不能完全囊括在公共利益的范圍之內(nèi)的，如果武斷地將他們的“個(gè)人利益一律解釋為吸收進(jìn)一般公益是否妥當(dāng)是有疑問(wèn)的”。因此，公權(quán)利和反射性利益嚴(yán)格區(qū)分的理論開(kāi)始松動(dòng)，“從前被解釋為法的反射性利益的，逐漸被解釋為法直接保護(hù)的利益”J，使得“其他私人”中的一部分人與行政主體可以形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以對(duì)行政主體主張公權(quán)利，是公權(quán)利人。這些由反射性利益人轉(zhuǎn)化而來(lái)的公權(quán)利人我們稱之為利害關(guān)系人。不過(guò)，并非所有的傳統(tǒng)上的反射性利益都已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀Ｗo(hù)的私人利益，因而在“其他私人”中，仍然有一部分是反射性利益人，我們將這部分人稱為一般公眾。這樣，我們可將具體行政行為中的私人分成行政相對(duì)人、利害關(guān)系人和一般公眾三類。其中，行政相對(duì)人和利害關(guān)系人是公權(quán)利人，一般公眾是反射性利益人。另外，從具體行政行為的角度看，行政相對(duì)人是具體行政行為的直接指向人，而利害關(guān)系人和一般公眾是具體行政行為的非直接指向人，其中，利害關(guān)系人是特定合法權(quán)益受具體行政行為影響的非直接指向人，一般公眾是權(quán)益受具體行政行為反射性影響的非直接指向人。它們之間的關(guān)系可用圖例表示如下：兩者都可以與行政主體形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但兩者之間也存在較大的區(qū)別：由于利害關(guān)系人是暗示的或潛在的行政法律關(guān)系主體，不能從行政決定書(shū)上直接看出來(lái)，而行政相對(duì)人是明顯的行政法律關(guān)系主體，從行政決定書(shū)上可直接找到，這導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人的認(rèn)定相對(duì)容易，而對(duì)利害關(guān)系人的認(rèn)定則較復(fù)雜。從行政法律關(guān)系的角度看，認(rèn)定利害關(guān)系人關(guān)鍵在于分析行政實(shí)體法律規(guī)范。一般而言，能夠使私人成為利害關(guān)系人的行政實(shí)體法律規(guī)范需要具備兩個(gè)條件：一是行政實(shí)體法律規(guī)范為行政主體設(shè)定了特定的義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)的行政法律體系中，有些行政實(shí)體法律規(guī)范明確規(guī)定了行政主體的義務(wù)，但更多的行政實(shí)體法律規(guī)范僅規(guī)定了行政主體設(shè)定職責(zé)或職權(quán)。對(duì)于行政主體的職責(zé)，可以直接看做行政實(shí)體法律規(guī)范對(duì)行政主體義務(wù)的規(guī)定，因?yàn)槁氊?zé)實(shí)際上是義務(wù)的另外一種表現(xiàn)形式。而行政實(shí)體法律規(guī)范賦予行政主體的行政權(quán)是否也是一種義務(wù)，則值得分析。由于行政實(shí)體法律規(guī)范對(duì)行政權(quán)之賦予，“基本上不是利益的賦予，而是義務(wù)的課予，此種公權(quán)力的賦予，旨在使行政機(jī)關(guān)有具體實(shí)現(xiàn)人民利益任務(wù)的可能”L ，所以，賦予行政主體職權(quán)的行政實(shí)體法律規(guī)范實(shí)際上也是為行政主體設(shè)定義務(wù)的規(guī)范。二是為行政主體設(shè)定義務(wù)的行政實(shí)體法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有保護(hù)行政相對(duì)人之外的私人個(gè)人利益的目的，或者在保護(hù)公共利益的同時(shí)具有保護(hù)相對(duì)人之外私人個(gè)人利益的目的。行政實(shí)體法律規(guī)范的目的如果僅僅是維護(hù)公共利益，那么，行政主體履行義務(wù)給相對(duì)人之外的私人帶來(lái)的就是反射性利益，而反射性利益具有不可主張性，相對(duì)人之外私人不能因反射性利益受損而請(qǐng)求行政主體履行義務(wù)，因而相對(duì)人之外的私人不能成為利害關(guān)系人亦不能享有公權(quán)利。行政實(shí)體法律規(guī)范是否具有保護(hù)相對(duì)人之外私人的個(gè)人利益，可以從法律規(guī)定中推斷出來(lái)。在所有的行政實(shí)體法律規(guī)范中，有些規(guī)范明顯地具有維護(hù)個(gè)人利益的目的，而有些規(guī)范是否具有維護(hù)個(gè)人利益之目的則很難判斷。如果沒(méi)有這種明確的規(guī)定，行政實(shí)體法律規(guī)范是否以個(gè)人利益為保護(hù)目的就需要借助一般的法律解釋方法認(rèn)定。如果通過(guò)采用文義解釋、目的解釋、歷史解釋等解釋方法仍然不能確定行政實(shí)體法律規(guī)范的保護(hù)目的，那么就推定該行政實(shí)體法律規(guī)范具有保護(hù)個(gè)人利益的目的（權(quán)利推斷理論）。實(shí)際上，“要判斷一條法規(guī)是否僅僅只是為整體利益服務(wù)，還是（至少）為個(gè)體利益服務(wù)，只能根據(jù)實(shí)際情況加以區(qū)別對(duì)待”Il .因此，利害關(guān)系人實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不確定性的概念，這一概念的外圍“有著搖擺不定”的波段寬度 ，在不定的寬度之中，某一私人能否成為利害關(guān)系人還需要根據(jù)案件的具體情形來(lái)判定。例如，文化行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立娛樂(lè)場(chǎng)所時(shí)，有義務(wù)遵循娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例第