創(chuàng)新城市管理體制機制的調(diào)查與思考.doc

創(chuàng)新城市管理體制機制的調(diào)查與思考作者：孫濤 來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn) 添加日期：10年08月06日孫濤： 以強化城市管理為抓手 著力推進城鄉(xiāng)一體化進程高水平的城市管理，是城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，也是打造和諧人居環(huán)境的需要，更是推動區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。當(dāng)前，城市管理既面臨著區(qū)域經(jīng)濟實力增強和人民群眾熱情參與的新機遇，又面臨著經(jīng)濟利益多元化和體制轉(zhuǎn)軌帶來的新挑戰(zhàn)。如何做好新形勢下的城市管理工作，建立完善適應(yīng)新形勢的城市管理體制機制，是各級地方黨委政府面臨的一項十分重要而迫切的現(xiàn)實問題。最近，我們以監(jiān)利縣為例，對創(chuàng)新城市管理體制機制開展了專題調(diào)查研究。一、城市管理是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一面鏡子城市管理是涉及城市公共服務(wù)的系統(tǒng)工程，涉及城市千家萬戶的民生工程。一個地方發(fā)展的好不好，從城市管理的水平就可以看出來。經(jīng)濟實力不夠，城市硬件設(shè)施是上不來的;只有經(jīng)濟實力增強了，人們對居住環(huán)境的要求高了，城市才會快速發(fā)展起來。近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，監(jiān)利城市建設(shè)不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，全縣城區(qū)面積達到18平方公里，城區(qū)人口達到23萬人，全縣城市化率已達到30%，中等城市已經(jīng)初現(xiàn)雛形。在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時，監(jiān)利縣不斷深化對城市建設(shè)與管理的認識，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大城市管理力度，城市面貌得到很大改善，城市品位得到質(zhì)的躍升。1、城市管理理念日漸深化。城市形象最根本的改變源于市民思想觀念的不斷更新。受歷史條件、思想認識等因素影響，重項目建設(shè)輕城市管理、重經(jīng)濟效益輕社會效益、重眼前利益輕長遠利益等思想觀念在一定時間內(nèi)普遍存在，不僅在領(lǐng)導(dǎo)干部的意識里存在，更在市民心中根深蒂固。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民群眾生活水平的不斷提高，為城市管理提供了堅強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。近幾年，監(jiān)利縣堅持抓建設(shè)與抓管理，抓規(guī)劃與抓經(jīng)營并重，大步推進城市建設(shè)與管理，使廣大市民切實感受到城市日新月異帶來的自豪感，積極投身到城市管理各項活動中來，廣大市民的思想觀念在宣教中得到了提高，在實踐中得到了陶冶，在參與中得到了升華，自覺參與城市管理的各項工作，自覺維護監(jiān)利的城市形象。過去，城區(qū)道路綠化帶花草栽了沒多久就一掃而空，綠化帶兩旁的鐵護欄沒多久就撬走了，換成塑料護欄又被成片搬走，綠化帶內(nèi)的花草所剩寥寥。現(xiàn)在隨著市民文明意識的提高，城市管理志愿者變多了，市民栽花種草的多了，人們不文明習(xí)慣得到了徹底改變，城區(qū)凈化綠化水平得到了很大提升。2、城市管理體制逐步理順。城市管理不僅各級政府依法行政的重要組成部分，更是各級政府執(zhí)政水平的生動體現(xiàn)。從全國大中城市的發(fā)展歷程來看，城市管理都是一個不斷推陳出新、規(guī)范完善的過程。2005年，針對監(jiān)利城市建設(shè)和管理現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，縣委、縣政府對城管體制實施大膽改革。在城市管理模式上，實現(xiàn)建管分離，將城市管理的職能從城市建設(shè)中剝離出來，成立了城市管理局。把原有的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道縱向城市管理體制引入社區(qū)，逐步形成了“兩級政府、三級管理”新型格局。同時，加大了城市管理的綜合協(xié)調(diào)管理力度，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的協(xié)調(diào)配合，強化了街道、社區(qū)的主要功能，初步形成了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城管牽頭協(xié)調(diào)、部門齊抓共管”的管理模式。3、城市管理機制有所創(chuàng)新。緊緊依靠群眾參與，廣泛發(fā)動部門聯(lián)動，形成社會共齊抓共管局面，是實現(xiàn)城市長效管理的基礎(chǔ)。為強化城市管理的主體責(zé)任，監(jiān)利縣明確了建設(shè)、規(guī)劃、公安等16家縣直單位為城市日常管理的主體，充分發(fā)揮了政府職能部門的作用。為發(fā)動群眾積極參與到城市管理中來，全縣先后開展了爭創(chuàng)“楚天杯”、創(chuàng)“兩城”活動，對全體市民、單位職工、中小學(xué)生全方位開展文明意識教育，培養(yǎng)市民文明城市理念，著力提高市民的整體素質(zhì)。4、城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。針對近幾年城市建設(shè)欠帳太多的實際，監(jiān)利縣以城市重點工程建設(shè)為著力點，加快全縣城市建設(shè)步伐。四年來，全縣重點工程建設(shè)項目累計完成投資11億元，是前五年的4倍。其中工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程、翔宇集團項目、常安商業(yè)步行街工程、天然氣輸配氣工程等一大批重點項目相繼完成。已建和在建城市主干道22公里，總投資3.1億元，其中北環(huán)大道雙向六車道13.8公里、紅城大道雙向四車道2公里、章華大道雙向四車道4公里、荊南大道雙向四車道2公里。有效地緩解了基礎(chǔ)設(shè)施對全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約，極大地改善了投資硬環(huán)境，為推進全縣經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。5、城管執(zhí)法水平明顯改進。過去，由于城市管理涉及管理部門多，缺乏綜合協(xié)調(diào)機制，城管執(zhí)法落實起來難度很大，齊抓共管的局面沒有完全形成。在城市管理執(zhí)法過程中，一管就“吵”，一罰就“鬧”，聚眾起哄、暴力抗法的事件時有發(fā)生。成立城市管理局后，監(jiān)利縣在城管執(zhí)法上做了一些卓有成效的工作，將很多管理工作關(guān)口前移，宣傳在先，教育在前，逐步實行人性化管理，最大限度的爭取管理對象的理解與支持，并且做到變“分散執(zhí)法”為“集中執(zhí)法”，變“事后管理”為“事先管控”，較好解決了城市管理中多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，城市管理工作步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、長效化的軌道。6、城市面貌得到大幅提升。在基礎(chǔ)設(shè)施維護上，先后投入680萬元用于城市道路新建與維護，維修城市道路20條，城市道路總長度4.2萬平方米。先后投入350萬元，新修下水道近6000米，硬化人行道8000平方米。通過狠抓城市配套完善，城區(qū)徹底消滅了斷頭路，地下管網(wǎng)實現(xiàn)了大聯(lián)通。在城市日常管理上，實施凈化、綠化與亮化“三化”工程，先后投入環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)約160萬元，清掃面積由原來的210萬平方米擴大到270萬平方米，保潔面積由原來的170萬平方米擴大到230萬平方米;投資1500萬元，新建和改造主干道綠地15.6萬平方米，新植行道樹7400多株;新建主干道路燈600多盞，新安裝景觀燈110多盞，新增大型霓虹燈招牌10多處。在城市環(huán)境整治上，先后開展了木材市場、建材市場、修車洗車市場、餐飲市場專項整治，規(guī)范了商業(yè)網(wǎng)點經(jīng)營行為;開展了占道違規(guī)建筑專項整治，規(guī)范了臨街建筑安全作業(yè);開展了城區(qū)交通秩序?qū)ｍ椪危?guī)范了城區(qū)交通客運市場。通過多項城市環(huán)境整治，城區(qū)告別了亂搭亂建、占道經(jīng)營、“麻木”橫行的歷史。二、創(chuàng)新城市管理體制必須面對的幾個問題城市管理出現(xiàn)的相關(guān)問題，從現(xiàn)象上看，是管理工作力度不夠造成的，城市管理的各個環(huán)節(jié)都還有改進的地方，但從大范圍看，比較普遍和集中的是管理體制問題。城市管理體制機制跟不上城市發(fā)展的形勢，城市管理的方式方法滯后于現(xiàn)代城市的管理需求。近年來，特別是成立城市管理局后，監(jiān)利縣城市管理打開了新的局面，各項工作邁上了新的臺階，但是受體制機制影響，城市管理也還存在一些問題。1、專業(yè)規(guī)劃滯后。一是專業(yè)規(guī)劃編制滯后。目前縣城新的規(guī)劃只有大綱，還談不上形成綠地系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生、專業(yè)市場、交通組織系統(tǒng)等專業(yè)規(guī)劃,而省級衛(wèi)生城市評比標(biāo)準(zhǔn)中明確規(guī)定應(yīng)有省建設(shè)廳備案的環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃。二是修建性專業(yè)規(guī)劃滯后。監(jiān)利縣不少大型建設(shè)項目只做了一個庭院規(guī)劃與印象圖，即通過規(guī)劃評審，開工建設(shè)。環(huán)衛(wèi)、給排水、供氣、綠化、排污、電力、通訊等都是采取“邊設(shè)計邊建設(shè)”的辦法進行，根本談不上建設(shè)性規(guī)劃。三是專業(yè)規(guī)劃管理滯后。在城市建設(shè)中，綠化建設(shè)許可、排水設(shè)施使用許可、建筑垃圾處理審核、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)核準(zhǔn)等工作均未開展，致使不少單位不僅違規(guī)，而且貽害自身。在城市管理工作中，市民反映最多的就是城區(qū)道路反復(fù)“開膛破肚”，今天埋設(shè)天然氣管道就開幾條口子，明天走通訊光纜又挖幾個大坑，頻繁的修修補補，影響了市民正常生活。在城東工業(yè)園建設(shè)中，由于城市規(guī)劃滯后于城市建設(shè)，一些城區(qū)居民反復(fù)拆遷，群眾怨聲載道。2、綜合執(zhí)法缺位。一是現(xiàn)行的綜合執(zhí)法還缺乏統(tǒng)攬全局的法律依據(jù)。我國的城市管理機構(gòu)在國家隸屬住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，省里隸屬住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，而在縣一級則分散于各個縣直部門。城市管理工作涉及部門眾多，綜合執(zhí)法缺少一部獨立完備的城市管理法律法規(guī)。二是綜合執(zhí)法主體責(zé)權(quán)不對等。目前，由于城管執(zhí)法權(quán)分散，造成管理部門多，職能交叉，功過不明，出現(xiàn)了棘手問題，該管的不管，能管的又不主動，城管部門常常沖鋒在前，孤軍作戰(zhàn)，缺乏權(quán)威性。三是綜合執(zhí)法總體水平不高。在城市管理執(zhí)法過程中，常用的是突擊式管理，大部隊執(zhí)法，造成決策與執(zhí)行上不同程度的脫節(jié)，執(zhí)法效率低下，城市管理總體處于低層次狀態(tài)。3、隊伍建設(shè)不強。城市管理效率的高低在很大程度上取決于管理隊伍的素質(zhì)及其努力程度。從城市管理工作職能要求及城市經(jīng)濟發(fā)展要求來看，城市管理隊伍必須具備良好的職業(yè)道德和較強的工作能力。由于我縣城管隊伍人員的成份復(fù)雜，文化水平參差不齊，城市管理理念與城市發(fā)展要求不相符，知識結(jié)構(gòu)不合理，部分城管人員工作方法簡單粗暴，直接導(dǎo)致了這支隊伍整體素質(zhì)偏低，影響城市管理的效率。市民形容城市行政執(zhí)法管理部門是“上管天下管地、中間管還要空氣”，“滿街都是大蓋帽，事沒辦完都跑了”。4、績效考核乏力。長期以來的“九龍治水”管理模式，既影響了城市管理系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性，又影響了城市管理的整體水平。由于缺乏績效考核的目標(biāo)管理機制、綜合協(xié)調(diào)機制、社會監(jiān)督機制、督辦檢查機制和政策激勵機制，使得城市管理工作像踢皮球一樣責(zé)任無法得到有效落實。在這種模式下，職能部門占有主要的地位，又缺乏剛性約束;街道社區(qū)處于輔助地位，又缺乏政策鼓勵。由于責(zé)權(quán)不對等，特別是財權(quán)沒有與事權(quán)同時下放，職能部門的效能沒有得到很好的發(fā)揮，社區(qū)的作用沒有得到很好的體現(xiàn)。三、強化城市管理最好的辦法是體制機制創(chuàng)新工業(yè)化和城市化的快速推進，對城市管理提出了更新更高的要求，城市管理必須與時俱進、開拓創(chuàng)新，才能適應(yīng)日新月異的發(fā)展變化的需要。當(dāng)前，解決城市管理中存在的問題，必須從體制機制上找原因和謀出路。根據(jù)監(jiān)利縣城市發(fā)展總體規(guī)劃，要在“十二五”期間建設(shè)成為設(shè)施完善、交通便捷、資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)文明的濱江水鄉(xiāng)園林城市，全縣人口由145萬人達到165萬人，城市化率由30%達到47%，完全達到中等城市規(guī)模和發(fā)展水平。因此，創(chuàng)新體制機制，著力完善城市功能，推動城市管理向科學(xué)化、法制化、精細化方向轉(zhuǎn)變顯得尤為緊迫。1、創(chuàng)新城市管理理念。在城市管理上，要牢固樹立四種理念。一是以人為本的理念。城市管理的對象是人，服務(wù)對象也是人，人與城市的和諧相處，是城市管理的終極目標(biāo)。城市管理工作要充分尊重廣大市民的各項權(quán)利，推行“人性化”管理，實行管理與疏導(dǎo)相結(jié)合，做到“管而不死，活而不亂”，從而實現(xiàn)標(biāo)本兼治，有序繁榮。正如上海世博會的主題“城市讓生活更美好”，要通過高效便捷的城市管理創(chuàng)造良好的環(huán)境，再通過良好的環(huán)境培養(yǎng)人們良好的社會風(fēng)尚。二是依法行政的理念。城市管理是涉及多個部門的系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)城市管理長效化，必須建立權(quán)威性的城市管理綜合協(xié)調(diào)機制。三是持續(xù)發(fā)展的理念。持續(xù)發(fā)展是城市管理最基本的原則。城市管理中要妥善處理眼前和長遠的關(guān)系，不能把發(fā)展與環(huán)境對立起來，不能以犧牲環(huán)境為代價，要在城市管理中聚集城市資本，推動城市健康快速發(fā)展。通過強化三種理念努力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：即改變傳統(tǒng)的管理理念，實現(xiàn)由管人到管事的轉(zhuǎn)變，把具體事務(wù)推向社會，通過市場競爭提高管理效能;改進傳統(tǒng)的工作方式，實現(xiàn)由被動到主動的轉(zhuǎn)變;改革傳統(tǒng)的工作機制，實現(xiàn)由突擊到長效的轉(zhuǎn)變，從依法管理入手，建立長效監(jiān)督、投入和管理機制。2、創(chuàng)新城市管理體制。一是建立城市管理綜合執(zhí)法體系。建立完善“兩級政府、三級管理”的城管體制，將部門執(zhí)法功能歸并到城市管理綜合執(zhí)法局。實行城市管理相對集中行政處罰權(quán)后，有關(guān)部門不得再行使已統(tǒng)一由一個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)，仍然行使的，作出的行政處罰權(quán)一律無效。從當(dāng)前城市管理工作實際來看，監(jiān)利縣開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，省市有要求，群眾有呼聲，條件已成熟。要學(xué)習(xí)赤壁、襄樊等地經(jīng)驗，組建城市管理綜合執(zhí)法局，城市管理綜合執(zhí)法局作為負責(zé)全縣城市管理綜合執(zhí)法工作的縣政府組成部門，與城市管理局合署辦公，實行兩塊牌子，一套班子。二是建立城市管理市場運作機制。城市管理與經(jīng)營是一塊潛力巨大的無形資產(chǎn)，多元化經(jīng)營、市場化運作，是實現(xiàn)城市資源效益最大化的必然選擇。要打破“端著金飯碗討飯吃”的局面，努力實現(xiàn)政府管理與社會參與優(yōu)勢互補，城市管理能夠社會化的盡量社會化。充分運用市場規(guī)律，吸引社會資本進入城市管理公用行業(yè)，把清掃保潔、綠化養(yǎng)護、燈飾廣告等一些適合放手讓各類市場主體投資、經(jīng)營和管理的，確保國有資產(chǎn)的保值與增值。近幾年來，監(jiān)利縣把市場理念融入城市建設(shè)與管理之中，通過土地出讓和項目開發(fā)實現(xiàn)城市經(jīng)營收入7.5億元，其中通過招拍掛的土地出讓和項目開發(fā)成交額達6億元，較好的推動了城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。3、創(chuàng)新管理長效機制。一是建立城市規(guī)劃剛性機制。規(guī)劃是城市發(fā)展的“龍頭”，是城市管理的直接依據(jù)。在規(guī)劃的制定和實施上，一方面要建立一套系統(tǒng)、規(guī)范的城市管理規(guī)劃體系，同時又要具備較強的可操作性。另一方面要徹底公開城市規(guī)劃，健全城市規(guī)劃社會監(jiān)督機制，讓每個市民都可以實施最充分的“知情權(quán)”，從而成為執(zhí)行規(guī)劃最強有力的維護者。要嚴格做到“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一個頭”，確保規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性和延續(xù)性。二是建立輿論宣傳教育機制。加強對城市管理中涌現(xiàn)出來的好人好事的宣傳報道，加大對反面典型的曝光力度。開展內(nèi)容豐富、形式多樣的健康教育活動，全面提高