境外石油天然氣項目的政治風(fēng)險管理.doc

境外石油天然氣項目的政治風(fēng)險管理引例20世紀(jì)70年代末，在許多拉美國家嚴(yán)格限制和審查外國直接投資的時候，秘魯政府采取了對外開放的政策，通過放寬對外商的限制來吸引投資。為促進(jìn)在石油勘探和開采領(lǐng)域的投資，秘魯政府在1980年通過了一部新的石油法（232331號法律），該法的亮點(diǎn)是為石油企業(yè)利潤再投資提供稅收優(yōu)惠。在這一法律背景下，包括Belco石油公司在內(nèi)的三家外資石油公司積極響應(yīng)，宣布將增加6億美元投資用于秘魯?shù)氖涂碧胶烷_發(fā)，并得到了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。自1959年開始，Belco石油公司通過簽訂產(chǎn)品分成協(xié)議（PSA）的形式在秘魯經(jīng)營石油產(chǎn)業(yè)。到1985年，Belco在秘魯北部海域的原油產(chǎn)量達(dá)到2.4萬桶/日，使得秘魯成為拉美地區(qū)第五大石油輸出國。然而，1985年秘魯總統(tǒng)大選后，新任總統(tǒng)加西亞（Garcia）單方面終止了稅收優(yōu)惠政策，并在該年8月27日聲稱，“外國石油公司濫用前任政府給予的稅收優(yōu)惠政策，現(xiàn)任政府要求享受過該政策的外資石油公司補(bǔ)繳減免的稅款，同時將稅率由原來的41提高到68；現(xiàn)任政府要求外國石油公司增加在石油勘探領(lǐng)域的投資，取消與三家最大外國石油公司（包括Belco）簽定的產(chǎn)品分成合同，并要求就合同內(nèi)容進(jìn)行為期90天的重新談判?！边@三家石油公司在秘魯總投資額超過19億美元，原油產(chǎn)能占秘魯原油總產(chǎn)能的三分之二。經(jīng)過談判，有兩家公司與政府達(dá)成新的協(xié)議，而Belco石油公司卻拒絕按照政府要求增加投資，拒絕補(bǔ)繳稅款，并拒絕接受新的稅率。1985年12月，該公司在秘魯?shù)娜抠Y產(chǎn)被征收，由秘魯國家石油公司接管。Belco石油公司曾在美國投保了美國國際集團(tuán)（AIG）的政治風(fēng)險保險，于是征收發(fā)生后該公司向AIG提起2.3億美元的索賠，這是當(dāng)時金額最大的一筆政治風(fēng)險索賠案件。在對Belco石油公司進(jìn)行賠償后，AIG開始了長達(dá)8年的對秘魯政府索賠金的追償。1993年8月28日，秘魯政府與AIG最終簽訂了總額為1.847億美元賠償協(xié)議。一個月后，AIG獲得了秘魯政府3000萬美元的第一筆賠償款。 通過上述案例，我們可以得出如下結(jié)論：投資者處在不斷變化的全球市場中，需要隨時關(guān)注業(yè)務(wù)拓展中面臨的各種特定風(fēng)險；要使投資取得成功，就必須在投資決策和業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中，全面考量存在的各種風(fēng)險，并采取有效措施規(guī)避風(fēng)險。具體而言，海外投資項目面臨的風(fēng)險分為五類：1）市場風(fēng)險，如，利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、股票價格風(fēng)險和商品價格風(fēng)險等；2）信用風(fēng)險，如，違約風(fēng)險；3）流動性風(fēng)險，如，不能按時支付各種費(fèi)用、債務(wù)、采購款等；4）操作風(fēng)險，如，內(nèi)部腐敗、員工失職、設(shè)備故障、技術(shù)不成熟、存在欺詐等；5）政治風(fēng)險，如，戰(zhàn)爭、國有化、政府違約等；上述前四項風(fēng)險統(tǒng)稱為商業(yè)風(fēng)險，第五項被稱為政治風(fēng)險。政治風(fēng)險是指由一國政治體制、政策、某些特定組織的存在、或某些具有政治目的的行為引起的項目可行性和贏利性波動的風(fēng)險；這些特定組織可能是合法的、在政府控制之下的，也可能是非法的、不受政府控制的。這些風(fēng)險可能使項目變得不可行或盈利能力下降，甚至使投資者徹底失去已經(jīng)建成的項目。商業(yè)風(fēng)險發(fā)生幾率較高，投資者往往會在考量商業(yè)風(fēng)險后作出投資決策；而政治風(fēng)險發(fā)生幾率相對較小，容易被投資者忽視，但是風(fēng)險一旦發(fā)生，投資者的損失更為慘重。政治風(fēng)險無法逃避，任何國家的任何項目都要面臨政治風(fēng)險，但是，這并不意味著政治風(fēng)險無法規(guī)避。政治風(fēng)險的表象紛繁復(fù)雜，不同國家、不同行業(yè)的政治風(fēng)險程度差異很大，根據(jù)項目的具體情況尋求正確的風(fēng)險規(guī)避方法，對于某些特定行業(yè)來說至關(guān)重要，油氣行業(yè)尤其如此。油氣行業(yè)具有項目金額大，投資周期長的特點(diǎn)，這就決定了對該行業(yè)長期進(jìn)行風(fēng)險管理的重要性。與此同時，能源價格高漲、油氣價格高位運(yùn)行、地緣政治因素日益突出等原因也使油氣行業(yè)面臨極大的政治風(fēng)險。經(jīng)驗表明，諸如分散投資、存貨管理、套期保值等傳統(tǒng)商業(yè)風(fēng)險管理方法用于政治風(fēng)險管理的效果很差。加強(qiáng)對政治風(fēng)險的理解，并將其納入企業(yè)管理信息系統(tǒng)是擺在投資企業(yè)面前的首要問題。本文主要分析油氣行業(yè)面臨的各種政治風(fēng)險，介紹時下盛行的政治風(fēng)險管理方法和技術(shù)，并指出這些方法和技術(shù)適用的范圍。一、油氣行業(yè)政治風(fēng)險簡介1.油氣行業(yè)政治風(fēng)險的來源評估境外油氣項目時，投資者不僅要考慮項目的地質(zhì)風(fēng)險和市場風(fēng)險，更要全面評估潛在的政治風(fēng)險。這是因為，油氣作為不可再生的戰(zhàn)略資源，日益成為國家間博弈的政治工具，很多國家在油氣項目上都存在一定爭議和利益糾葛，特別是在能源行業(yè)已經(jīng)私有化或者上游能源行業(yè)實現(xiàn)私有化的國家。因此，一旦投資者通過地質(zhì)勘查認(rèn)定某地區(qū)儲有油氣，并認(rèn)可項目的經(jīng)濟(jì)可行性，就應(yīng)著手評估各種方案伴隨的政治風(fēng)險，并找到可行的風(fēng)險規(guī)避措施。政治風(fēng)險并不直接來源于一國的政治體制，很多西方國家的大型油氣公司在各種政治體制國家都有良好運(yùn)行的記錄，政治風(fēng)險經(jīng)常來源于東道國政治和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境在項目協(xié)議簽署后的改變。如引例所舉的美國Belco石油公司上世紀(jì)80年代在秘魯遇到的困境。位于動蕩國家或沖突地區(qū)的項目，一般面臨較高的政治風(fēng)險，最典型也最為人熟知的例子就是尼日爾三角洲地區(qū)。禁運(yùn)和內(nèi)戰(zhàn)也常常導(dǎo)致項目因無法獲得生產(chǎn)所需的機(jī)器設(shè)備或電力缺乏而中斷。民族主義、極端主義以及恐怖主義的活動已經(jīng)成為跨國運(yùn)營面臨的另一主要風(fēng)險，這種政治風(fēng)險不是僅局限在發(fā)展中國家，而且也存在于發(fā)達(dá)國家。隨著能源價格的持續(xù)高漲，一些政府改變了游戲規(guī)則，他們重新選擇了短期機(jī)會主義路線，通過重新審查項目合同、稅收優(yōu)惠或特許權(quán)協(xié)議等損害投資者權(quán)益的方式來增加政府收入，這種隱蔽的做法也稱“蠶食性征收風(fēng)險”。2.油氣行業(yè)政治風(fēng)險分類與評估東道國不同政治力量的消長會對項目的經(jīng)營產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，有時候很小的政治變化就會嚴(yán)重影響投資環(huán)境；同時，投資者資質(zhì)、投資地區(qū)、投資方式等公司層面的因素也與政治風(fēng)險緊密相關(guān)。為了判斷一項特定的政府行為是否會對項目產(chǎn)生威脅，就要分辨清楚該政治風(fēng)險的類型。首先要區(qū)分公司特定政治風(fēng)險和國家特定政治風(fēng)險。公司特定政治風(fēng)險指那些針對特定公司的政治風(fēng)險，例如東道國政府宣布與某公司簽署的合同無效，或者恐怖分子針對某公司的襲擊，這類政治風(fēng)險很容易識別。相反，國家特定政治風(fēng)險并不是針對某一個公司，而是涉及整個國家，例如國家禁止匯兌或者東道國爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。雖然投資者可以通過在合同或協(xié)議中設(shè)定仲裁條款、加強(qiáng)項目現(xiàn)場安全保障等措施來減少公司特定政治風(fēng)險帶來的損失，但是，投資者往往無力控制國家特定政治風(fēng)險，只能在國家特定風(fēng)險發(fā)生后，終止運(yùn)營，退出該國市場。其次要區(qū)分政府風(fēng)險和不穩(wěn)定風(fēng)險。政府風(fēng)險源于與政府權(quán)力相關(guān)的行為，這種權(quán)力可以是合法的，如，通過一定法律程序提高稅率的行為；也可以是非法的，如，當(dāng)?shù)鼐炀值睦账餍袨椤２环€(wěn)定風(fēng)險則來源于政治斗爭，如，競選時不同政治力量之間的沖突、由于對社會環(huán)境不滿引發(fā)的騷亂等。對政治風(fēng)險的敏感度大小依公司不同而不同。例如，如果油氣產(chǎn)品在國內(nèi)銷售，那么東道國宏觀經(jīng)濟(jì)狀況對該項目影響巨大；反之，如果產(chǎn)品全部銷往國外市場，那么東道國的宏觀經(jīng)濟(jì)對項目的影響要相對較小。要評估特定國家的政治風(fēng)險，投資者需要觀察很多指標(biāo)，比如東道國中央政府和地方政府的變化趨勢、征收或國有化的歷史記錄、其他公司在該國經(jīng)營的歷史、東道國所在地區(qū)的政治活動和趨勢、東道國整體經(jīng)濟(jì)狀況、以及政府當(dāng)前活動可能對社會穩(wěn)定性的影響等等。在評估國家政治穩(wěn)定性時，應(yīng)主要關(guān)注：政府權(quán)力行為的合法合理性、政府制定和執(zhí)行法律的能力、政府機(jī)關(guān)的廉潔狀況等。在評估國家經(jīng)濟(jì)政策時，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：政府參與經(jīng)濟(jì)活動的廣度和深度、政府的外債負(fù)擔(dān)、利益集團(tuán)之間斗爭的程度、以及這種斗爭影響決策制定的程度。有效的政治風(fēng)險管理要求從各種政治事件或指標(biāo)中分辨出哪些風(fēng)險會實際影響公司的運(yùn)營，并迅速做出決策；將政治風(fēng)險管理納入企業(yè)管理信息系統(tǒng)，妥善管理和降低政治風(fēng)險。二、政治風(fēng)險管理：方法論嚴(yán)重的政治風(fēng)險會導(dǎo)致整個油氣項目勘探開發(fā)工作的停止或被徹底放棄。政治風(fēng)險管理要謹(jǐn)記兩點(diǎn)，及時性和前瞻性。及時性就是要及時管理和降低可能對項目產(chǎn)生負(fù)面影響的政治風(fēng)險；前瞻性則是指提前做好準(zhǔn)備，為防止未來可能發(fā)生的政治風(fēng)險制定方案并采取措施。善于對政治風(fēng)險做出預(yù)測，不僅能夠防范其發(fā)生帶來的不良后果，還能帶來意想不到的收益。要管理好政治風(fēng)險，還須堅持在初期項目決策中就將政治風(fēng)險作為是否投資的重要參考，一旦決定投資該項目，要在整個項目的周期內(nèi)持續(xù)監(jiān)測和管理政治風(fēng)險。假設(shè)一家石油公司確認(rèn)了某區(qū)塊石油蘊(yùn)藏豐富，并且項目的技術(shù)難度和財務(wù)狀況均可行，該公司就可以采取“自我管理”和“購買政治風(fēng)險保險”這兩種方法來管理政治風(fēng)險。“自我管理”的目的是通過戰(zhàn)略合作或細(xì)致計劃防止損失發(fā)生；“購買政治風(fēng)險保險”并不是為了防止損失發(fā)生，而是確保在損失實際發(fā)生之后獲得部分或全部的賠償，盡管政治風(fēng)險保險可以在一定程度上降低風(fēng)險發(fā)生的概率。這兩種方法各有長短：自我管理方法在管理征收或國有化風(fēng)險時比較有效，對匯兌限制、戰(zhàn)爭風(fēng)險等則顯得束手無策；購買保險則可以通過具有官方背景保險人的參與降低項目風(fēng)險，并在損失后獲得一定賠償，但是權(quán)益轉(zhuǎn)讓后可能會失去這個項目，并丟掉以后的“期權(quán)”收益，而且某些風(fēng)險（如恐怖主義襲擊、部分國家的征收風(fēng)險）的高發(fā)會導(dǎo)致保險費(fèi)率上升，使某些保險人接受這類風(fēng)險的意愿降低，獲得大額保險的難度增加。值得一提的是，這兩種方法并不相互排斥，綜合運(yùn)用兩種方法可以達(dá)到很好的效果，例如采用一前一后策略，在項目開始時就加強(qiáng)自我管理，盡可能規(guī)避可能發(fā)生的風(fēng)險，然后根據(jù)其他自身無法控制的風(fēng)險購買合適的政治風(fēng)險保險。下面本文將對這兩種管理政治風(fēng)險的方法做詳細(xì)論述。1.自我管理如果投資者希望達(dá)到控制和管理政治風(fēng)險的目的，而又不愿意支付政治風(fēng)險保險的費(fèi)用，那么他就需要強(qiáng)化自我管理措施，通過戰(zhàn)略合作或細(xì)致計劃防止損失發(fā)生。通常自我管理要注意兩個方面：一方面，要在做出投資決策前評估政治風(fēng)險。在當(dāng)今瞬息萬變的政治環(huán)境下，采用以往簡單估算一個損失金額來評估政治風(fēng)險的做法已經(jīng)過時，這種方法忽視了政治風(fēng)險的復(fù)雜性和動態(tài)變化特征。在做投資預(yù)算時，將風(fēng)險量化是必要的，然而政治風(fēng)險在不斷變化，不能用一個特定的、靜止的值來反映。正確的政治風(fēng)險評估源于提出正確的問題，這些問題既要考慮到前期的投資決策，也要考慮到以后的持續(xù)運(yùn)營。評估過程不但要聽取熟悉項目所在地狀況的學(xué)術(shù)型專家的意見，還要結(jié)合技術(shù)型專家的意見。這些專家會提供詳細(xì)的資料來幫助投資者提出正確的問題，深入分析，優(yōu)化各種假設(shè)條件，以制定正確的投資決策。盡管這些工作會占用一部分時間和資源，但是考慮到可以使?jié)撛谡物L(fēng)險最小化，并增強(qiáng)項目成功的可能性，這些支出完全值得。另一方面，要注意與東道國簽署的各種協(xié)議和合同。盡管這些協(xié)議和合同并不能阻止東道國改變法律或政策，但是卻可以在出現(xiàn)爭議時以此為依據(jù)通過國際仲裁等方式獲得賠償，很多時候東道國會承諾放棄主權(quán)豁免。投資者自我管理政治風(fēng)險的一種強(qiáng)有力的方法就是尋找一個多邊機(jī)構(gòu)參與到項目中來，比如讓國際金融公司（IFC）、國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、泛美開發(fā)銀行（IADB）和非洲開發(fā)銀行（AfDB）等機(jī)構(gòu)投資入股或提供債權(quán)資金。顯然，東道國政府在征收一個存在世界銀行財務(wù)利益的項目時會三思而后行。2.購買政治風(fēng)險保險政治風(fēng)險保險既可以向商業(yè)保險公司購買，如Lloyds，AIG，CHUBB，也可以從官方出口信用保險機(jī)構(gòu)或投資保險機(jī)構(gòu)獲得，如中國的中國出口信用保險公司（Sinosure）（我國唯一官方出口信用保險機(jī)構(gòu)，在投資項目政治風(fēng)險保險方面提供多種服務(wù)，如海外投資保險、來華投資保險和租賃保險等），英國的ECGD，日本的NEXI，還可以通過多邊組織獲得，如世界銀行集團(tuán)的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）和亞洲開發(fā)銀行（ADB）等。大部分國家的官方出口信用保險機(jī)構(gòu)或投資保險機(jī)構(gòu)都為本國投資者或?qū)Ρ緡幸娴耐顿Y項目提供保險服務(wù)，這些國家包括中國、澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、挪威、瑞典、英國、美國等。不同機(jī)構(gòu)提供的政治風(fēng)險保險或投資保險服務(wù)的內(nèi)容各不相同，形式也多種多樣。政治風(fēng)險保單的核心內(nèi)容是承保范圍和損失計算。承保范圍主要列明何種事件導(dǎo)致的損失在保險范圍內(nèi)，也就是明確損因。損失計算就是確定損失金額，并根據(jù)賠償比例確定相應(yīng)賠償金額。投資者在購買保險前須明確保單的承保范圍以及損失發(fā)生后如何獲得賠償。典型的政治風(fēng)險保單一般承保征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭及政治暴力、政府違約四大類風(fēng)險。1）征收。征收指東道國政府未經(jīng)適當(dāng)法律程序采取國有化、沒收、征用等行為，剝奪被保險人或項目企業(yè)對被保險投資項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，或剝奪了被保險人或項目企業(yè)對被保險投資項目資金的使用權(quán)和控制權(quán)，且東道國政府對上述征收行為給被保險人造成的損失未給予及時、有效的補(bǔ)償。損失金額一般是被保險人投資的凈帳面價值，在確定帳面價值時，會計準(zhǔn)則的選用十分重要。比如在美國，對油氣資產(chǎn)計價存在兩種普遍接受的會計方法：成果法（successful efforts method）和完全成本法（full cost method），石油公司可以選擇任意一種方法。成果法只把與特定探明儲量相關(guān)的支出資本化，并列在資產(chǎn)負(fù)債表上，其它支出都作為費(fèi)用當(dāng)年處理，不體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表上；完全成本法把所有與油氣取得、勘探和開發(fā)相關(guān)的支出都資本化，并作為油氣資產(chǎn)列示在資產(chǎn)負(fù)債表上，其中包括與探明儲量無關(guān)的支出。在Belco石油公司秘魯征收索賠案例中，被保險人Belco石油公司和保險人AIG爭論的焦點(diǎn)就是帳面價值的確定問題。這兩種不同的會計計量方法會產(chǎn)生明顯不同的結(jié)果，因此，投資者在投保之前應(yīng)與保險人商定計算帳面價值依據(jù)的準(zhǔn)則。一般而言，征收風(fēng)險承保范圍可以包括以下情況，并在保單上列明“征收固定資產(chǎn)和銀行帳戶”，以及“征收動產(chǎn)”。征收固定資產(chǎn)和銀行帳戶。眾多公司以全資子公司或合資公司形式在海外擁有資產(chǎn)。為了吸引外國直接投資，東道國政府一般會給予投資者特許權(quán)或者簽署其他特定協(xié)議，這種特許權(quán)協(xié)議和其他協(xié)議或合同成為投資者海外運(yùn)營的基本保障。政府更迭，或投資法律法規(guī)發(fā)生變化時，投資者位于東道國的資產(chǎn)就面臨東道國政府的選擇性或歧視性征收行為，這種情況下，項目的運(yùn)營就會受到嚴(yán)重影響，與此同時，股東或者提供貸款的銀行就處于征收的風(fēng)險之下。征收動產(chǎn)。油氣公司經(jīng)常在海外項目現(xiàn)場配置大量貴重的專業(yè)化可移動設(shè)備，比如鉆井平臺、勘探船等，當(dāng)項目建設(shè)完畢后這些設(shè)備將被運(yùn)送回國或者送到另外一個項目現(xiàn)場。這樣，油氣公司就需要提前獲得東道國政府關(guān)于運(yùn)送和轉(zhuǎn)移這些設(shè)備的許可。如果這種許可被撤銷，那么油氣公司就面臨不能轉(zhuǎn)移設(shè)備的潛在損失。保險公司一般承保投資者設(shè)備被封鎖在東道國的損失，特別是當(dāng)東道國發(fā)生戰(zhàn)爭或政治暴亂時油氣公司不得不放棄項目和相關(guān)的設(shè)備。同樣，保險公司一般也承保由于類似事件導(dǎo)致的油氣公司存貨的損失。2）禁止匯兌。禁止匯兌承保投資者不能將當(dāng)?shù)刎泿艃稉Q為保單貨幣（一般為美元）或其他可以自由兌換貨幣或投資者母國貨幣并匯出東道國而導(dǎo)致的損失。禁止匯兌的損因包括：過分拖延（一般設(shè)定一個具體的時間段）、當(dāng)?shù)胤苫蚍ㄒ?guī)的變更、匯兌條件的變更等，當(dāng)?shù)刎泿刨H值的風(fēng)險不予承保。投資者應(yīng)當(dāng)明確該風(fēng)險的損失日為匯兌限制發(fā)生日或應(yīng)償還貸款日，而不是等待期結(jié)束日，所以損失日之后的貨幣貶值風(fēng)險由保險人承擔(dān)，而不是投資者承擔(dān)。投資者要獲得保單貨幣的賠償，必須交給保險公司相應(yīng)的當(dāng)?shù)刎泿?，參考匯率一般為匯兌限制發(fā)生日或其前日的匯率。3）戰(zhàn)爭和政治暴力。戰(zhàn)爭和政治暴力承保由于東道國戰(zhàn)爭或政治暴力導(dǎo)致的資產(chǎn)損壞、毀滅和失蹤的損失。承保的行為一般包括內(nèi)戰(zhàn)、革命、叛亂、政變、蓄意破壞和恐怖主義襲擊。如果由于任何上述行為的持續(xù)發(fā)生而導(dǎo)致項目公司完全無法運(yùn)營，認(rèn)定形成全損，也在承保范圍之內(nèi)。因此，提起索賠并不意味著項目資產(chǎn)的實際損壞或滅失，可能是由戰(zhàn)爭和政治暴力導(dǎo)致的不能經(jīng)營，這種情況下，損失金額就是投資項目的凈帳面價值。對于資產(chǎn)破壞，損失金額就是被破壞資產(chǎn)的帳面價值。保險人也可能會在保單條款中規(guī)定可以通過重置或修復(fù)被破壞資產(chǎn)來履行賠償責(zé)任，這時保險人一般采取孰低原則。4）政府違約。政府違約承保由于東道國單方面改變項目協(xié)議造成的重大損失，這里所指的協(xié)議指：東道國政府協(xié)議（HGA）、政府間協(xié)議（IGA）、勘探開發(fā)協(xié)議（EDA）、產(chǎn)品分成協(xié)議（PSA）、電力購買協(xié)議（PPA）等。這些長期協(xié)議面臨在以后被宣告無效的風(fēng)險，這類協(xié)議或證書一般包含違約賠償條款（LD條款），規(guī)定未來的糾紛或爭議通過外部仲裁程序解決。這些協(xié)議包含的仲裁條款規(guī)定如何向政府尋求賠償。這種情況下，仲裁條款的質(zhì)量直接關(guān)系到是否能夠獲得賠償與賠償金額的多少。在油氣行業(yè)中，產(chǎn)品分成協(xié)議規(guī)定項目公司