財(cái)政國庫管理制度改革對政府財(cái)務(wù)行政改革的推動作用.doc

財(cái)政國庫管理制度改革對政府財(cái)務(wù)行政改革的推動作用2006-12-1 10:13:04我國財(cái)政國庫管理制度改革的目標(biāo)是建立以國庫單一賬戶體為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政資金收 付管理制度、健全的預(yù)算外資金收入收繳制度、相應(yīng)的國庫收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)已基本形成。政府財(cái)務(wù)行政作為政府行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其改革的目標(biāo)必定要有利于實(shí)現(xiàn) 我國深化行政管理體制改革的目標(biāo)，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當(dāng)前我國的改革已進(jìn)入整體協(xié)調(diào)推進(jìn) 的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進(jìn)而整合地發(fā)揮作用，而財(cái)政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項(xiàng)制度保證，其本身就是政府的一項(xiàng)財(cái)務(wù)行政活 動。因此，財(cái)政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。 一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為（一）我國現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行為仍不規(guī)范 1.政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟(jì)理論，作為財(cái)政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應(yīng)視為理性的“經(jīng)濟(jì) 人”?！敖?jīng)濟(jì)人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團(tuán)利益最大化的傾向，從而導(dǎo)致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政 府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團(tuán)的利益，他們利用手中的收費(fèi)權(quán)，以政府名義或政府批準(zhǔn)名義，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來謀取本集團(tuán)和個人利益。另一 方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財(cái)政預(yù)算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財(cái)政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項(xiàng)資金去 搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項(xiàng)資金不足為由要求增加財(cái)政預(yù)算，以預(yù)算套預(yù)算來滿足本集團(tuán)利益。2.不健全的 財(cái)政資金收付管理制度助長了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時足額上繳同級財(cái)政專戶而是進(jìn)入單位私設(shè)的“小金庫”，被看成部 門、單位的自有資金，從而助長了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動。在支出方面，由于原來重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位的賬戶上 后，其具體使用便是預(yù)算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?，在支出過程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府 財(cái)務(wù)行為大開方便之門。二）以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為1.規(guī)范的國庫管理制 度要求對財(cái)政資金實(shí)行集中管理和核算，有效地抑制了不規(guī)范的政府財(cái)務(wù)行為。規(guī)范的國庫管理制度要求取消其他所有部門、單位的自立賬戶，設(shè)立一套單獨(dú)的國庫 單一賬戶體系，將所有的政府財(cái)政性資金全部納入該賬戶體系集中管理和核算，鏟除了部門利益的藏身之地，排除了由部門分散管理、自收自支的可能性，這無疑會 有效地抑制各級政府部門不規(guī)范的創(chuàng)收行為。2.規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范了支出撥付程序，從而規(guī)范了政府財(cái)務(wù)行為。規(guī)范的國庫管理制度 要求所有的支出通過國庫單一賬戶體系按類別直接撥付或授權(quán)撥付到收款人（即商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶，從而避免了資金在預(yù)算單位的滯留、沉淀，不 給各部門、單位截留、擠占和挪用的機(jī)會。由于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本直接支付到提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)商手中，有效地保證了預(yù)算的硬約束，切斷了 超預(yù)算的資金來源渠道，實(shí)質(zhì)上規(guī)范了政府財(cái)務(wù)行為。（三）深化財(cái)政國庫管理制度改革，進(jìn)一步規(guī)范政府行為 1.逐步取消改革初期的一些過渡性措施。應(yīng)該看到，要淡化政府部門的利益觀念，消除局部利益、個人利益驅(qū)動帶來的政府行為不規(guī)范，我國的財(cái)政國庫管理制 度改革還應(yīng)進(jìn)一步深化。要逐步取消改革初期在財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的范圍劃分、銀行賬戶設(shè)置等方面采取的一些過渡性措施，擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍， 將財(cái)政授權(quán)支付的預(yù)算級次進(jìn)一步下延，以真正規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為。2.深化部門預(yù)算改革和政府采購制度改革。要規(guī)范政府行為，僅有財(cái)政 國庫管理制度改革還不夠，因?yàn)樗蛔阋员ＷC政府支出的合法性和安全性，無法排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供應(yīng)商相互勾結(jié)共同侵吞財(cái)政資金的可能性。所以 還要深化部門預(yù)算改革和政府采購制度改革，國庫要嚴(yán)格按部門預(yù)算制定的用款計(jì)劃撥付資金，而完善政府采購制度則可以切斷支出部門與供應(yīng)商之間的聯(lián)系渠道， 減少他們共同謀利的機(jī)會。二、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)（一）我國現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)仍不協(xié)調(diào)（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)1. 規(guī)范的財(cái)政國庫管理制度的國庫單一賬戶體系有利于推動政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。財(cái)政國庫管理制度改革要求改變原來的分賬戶管理制度，設(shè)立一套單獨(dú)的國庫單一 賬戶體系，所有的財(cái)政性資金都要求進(jìn)入其中集中管理和核算，它的一個顯著特征便是“收入一個口徑，支出一個漏斗”。這顯然有利于統(tǒng)一財(cái)權(quán)，消除政府各部門 的局部利益干擾，正確協(xié)調(diào)好部門間利益關(guān)系，推動政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。2.財(cái)政國庫管理制度改革規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行，有利于保證預(yù)算資 金的分配使用相協(xié)調(diào)。一是在資金管理方式上，由原來將資金層層下?lián)芙o預(yù)算單位改為現(xiàn)在財(cái)政部門只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)；二是在資金支付方式上，由原 來預(yù)算單位分散支付改為由財(cái)政國庫中心根據(jù)審核后的預(yù)算單位用款計(jì)劃直接撥付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶。實(shí)現(xiàn)了以預(yù)算指標(biāo)控制預(yù)算單位用款計(jì)劃，以用款計(jì)劃 控制資金撥付，真正做到了預(yù)算是什么，就執(zhí)行什么，保證了預(yù)算與執(zhí)行的一致，有利于預(yù)算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。（三）明確相關(guān)單位在國庫資金運(yùn)作中的職權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào) 我們知道，推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)將是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工程，這就需要我國的財(cái)政國庫管理制度改革不斷地進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)階段應(yīng)該注意的問題就是要明確相關(guān)單 位在國庫資金運(yùn)作過程中的權(quán)責(zé)?，F(xiàn)代國庫管理制度在西方市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行已有上百年的歷史，其中一個很明顯的特征便是制度完善、權(quán)責(zé)清晰。如法國對其中支 出決策人、公共會計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專員等在有關(guān)國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中的權(quán)力和責(zé)任都有明確的規(guī)定，以保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)力的實(shí)施。為了使我國政府 行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，明確財(cái)政部門、預(yù)算單位、人民銀行等相關(guān)單位在國庫資金運(yùn)作中職權(quán)。三、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財(cái)務(wù)行政公正透明（一）我國現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行政仍不公正透明 1.預(yù)算編制過粗，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)行政不透明，資金分配不公正。我國目前的預(yù)算管理中存在的一個比較嚴(yán)重的問題便是預(yù)算編制的粗放，沒有細(xì)化到具體部門和 項(xiàng)目，不透明，造成了在編制預(yù)算時，政府各部門“亂請款、亂要價”，虛報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象很嚴(yán)重。在編制預(yù)算時盡量報(bào)高點(diǎn)，然后讓財(cái)政部門砍削。從而導(dǎo)致了政府 財(cái)務(wù)行政不透明，資金分配不公。2.預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)收支活動不透明。由于原來重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，在途時間長，導(dǎo)致了資金 活動透明度不高，不利于財(cái)政監(jiān)督。一方面，收入不及時，退庫不規(guī)范，存在跑冒滴漏現(xiàn)象；另一方面，支出不透明，違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就為 “暗箱操作”、“權(quán)力行政”等提供了便利條件，造成了政府財(cái)務(wù)行政不透明、不公正。（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財(cái)務(wù)行政公正透明 1.規(guī)范的國庫管理制度要求細(xì)化預(yù)算編制，有利于政府財(cái)務(wù)行政的公正透明。規(guī)范的國庫管理制度是以細(xì)化預(yù)算編制為基礎(chǔ)的，它要求預(yù)算科目和預(yù)算編制都要 規(guī)范化和細(xì)化，以利于每個預(yù)算單位編制詳細(xì)的分月用款申請計(jì)劃，國庫部門再根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和分月用款計(jì)劃撥付資金，使國庫支付的基本程序透明，資金分 配公正。2.預(yù)算執(zhí)行中采取預(yù)算單位只掌握預(yù)算指標(biāo)而不直接辦理資金支付的方式提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。由于資金已不再從預(yù)算單位實(shí) 存賬戶支取，而是從財(cái)政給預(yù)算單位在銀行開設(shè)的賬戶體系中直接或授權(quán)撥付，因此，無論是預(yù)算單位，還是財(cái)政部門和人民銀行對每一筆資金的去向都很清楚。這 對于推動我國政府財(cái)務(wù)行政的公正透明無疑是有積極意義的。（三）深化財(cái)政國庫管理制度改革，進(jìn)一步推動政府財(cái)務(wù)行政公正透明1.進(jìn)一步深化預(yù)算編制改革。預(yù)算單位現(xiàn)行的預(yù)算編制水平不高，不夠準(zhǔn)確和明細(xì)，不能滿足國庫支付的基本要求。所以要在把預(yù)算編制細(xì)化到每一個基層單位具體項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地編制預(yù)算單位的用款計(jì)劃，使國庫支付的基本程序公正透明。 2.加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)。財(cái)政國庫管理制度改革要求提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)透明度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。為此，需要建立一套先進(jìn)、可靠的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。 而我國目前的財(cái)政管理信息系統(tǒng)技術(shù)水平還不高，財(cái)政、稅務(wù)、銀行之間計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)程度比較低，顯然不適應(yīng)形勢的需要，也不利于建立一個公正透明的行政管理體 制。四、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府行政廉潔高效（一）我國現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行政離廉潔高效的目標(biāo)還有距離（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財(cái)務(wù)行政廉潔高效1. 規(guī)范的國庫管理制度有利于充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。首先，改革后取消了部門、單位自有賬戶，要求所有財(cái)政資金都進(jìn)入國庫單一賬戶體 系，特別是將預(yù)算外資金納入國庫專戶進(jìn)行管理，填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞，增強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的完整性。其次，國庫管理制度改革克服了過去財(cái)政不能事前 監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)了資金運(yùn)動全過程、全方位的監(jiān)督。以前，財(cái)政、審計(jì)部門只能依據(jù)各部門、單位提供的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查。實(shí)行規(guī)范的國庫管理制度后，財(cái) 政部門能清楚地掌握每一筆收入的來源、時間、數(shù)目及每一筆支出的用途，實(shí)現(xiàn)了對財(cái)政資金來源、流向、流量的全面控制，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于部門財(cái)務(wù)收支活動的 全過程。2.規(guī)范的財(cái)政國庫管理制度有利于對政府各部門進(jìn)行正確的績效評價，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。首先，改革后要求細(xì)化預(yù)算編 制，其所反映的信息、更加真實(shí)；其次，國庫集中支付的一大特點(diǎn)便是資金流轉(zhuǎn)鏈條短，其所反映的信息更加及時；最后，它要求所有的財(cái)政性資金都進(jìn)入國庫單一 賬戶體系集中管理和核算，其所反映的信息更加完整。由此可見，規(guī)范的財(cái)政國庫核算體系所提供的信息能真實(shí)、及時、完整地反映出一定時期內(nèi)政府活動的范圍、 規(guī)模和方向，有利于社會公眾和立法部門對各級政府部門進(jìn)行準(zhǔn)確公正的績效評價，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。（三）進(jìn)一步建立、健全國庫的監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政的廉潔高效 我國目前的國庫監(jiān)督機(jī)制主要由財(cái)政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會的監(jiān)督構(gòu)成。其中存在的主要問題是權(quán)責(zé)利不明確，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化，這顯 然不利于推動我國政府行政的廉潔高效，因此，應(yīng)建立、健