學校經(jīng)營管理與績效評估.doc

學校經(jīng)營管理與績效評估陳世聰 屏東縣佳冬鄉(xiāng)昌隆國小校長國立屏東教育大學教行所兼任助理教授壹、 前言杜威曾說：教育除本身之外，無其他的目的，然而事實並非如此。一個社會，同時重視卓越與公平，個人自由與公共責任，獎賞個人努力與社會團體的公平，期望學校涵養(yǎng)學生公民素養(yǎng)卻又將學校視為個人追求成功的手段，要為個人的經(jīng)濟競爭作準備卻又要孕育民主生活的氣質(zhì)，要回應地方的優(yōu)先性又要反映國家教育的議程信念衝突導致難解的價值抉擇過度負荷（Bellamy, Fulmer, Murphy & Muth，2007），之所以會對學校有如此多的期待，是其他社會結(jié)構(gòu)功能日益弱化下，仍相信它的功能與價值。然而在追求民主深化的解構(gòu)運動中，學校亦是解構(gòu)的對象；期待被解構(gòu)的學校除了承繼原有結(jié)構(gòu)功能之外，尚得彌補其他結(jié)構(gòu)的弱化，無異是一種權(quán)消責長的矛盾期待。當前學校面對的不合理期待，是我國長期政策因果理論與工具設計未符邏輯的必然現(xiàn)象。 除了前述基於功能典範對學校的期待外，我國深受美國政府績效與表現(xiàn)法（林嘉誠，2004）與NCLB法案（No Children Left Behind Act）學校績效責任要求之影響，在2001年也公佈實施行政院所屬各機關施政績效評估要點，同年實施的教育經(jīng)費編列與管理法也有教育經(jīng)費使用績效要求，近年大學評鑑更是如火如荼地展開學校的績效評估已然進入普遍實施的狀態(tài)，是以學校所受的不只是期待更增添了課責意味。學校教育工作者能否以健康瀟灑地心態(tài)來面對學校經(jīng)營管理的挑戰(zhàn)，績效評估取向會是個重要影響因素；它可以是壓垮士氣的最後一根稻草，也可以是引導專業(yè)成長的利器?；恫煌逃龑蛹壞康呐c功能不同，為使論述聚焦，本文僅就國民教育層級來談學校經(jīng)營管理與績效評估的問題。貳、 學校經(jīng)營管理與績效評估面臨的問題學校經(jīng)營與績效評估交會後確實產(chǎn)生許多的問題，茲臚列數(shù)點作為後續(xù)策略擬思之依據(jù)。一、 教育理念強調(diào)權(quán)利甚過於責任與義務從專制政體轉(zhuǎn)向民主政體，我國國民教育階段置入許多新的課程元素，其中對主體意識的強調(diào)更是著力甚深。然而主體衍生的自主價值偏向權(quán)利的彰顯，卻缺乏相對的責任承擔。因此教育鬆綁、保障學習權(quán)、父母的教育權(quán)與教師專業(yè)自主等教改理念（行政院教育改革審議委員會，1996）在實踐的過程，即呈現(xiàn)出基本假定不未普遍存在致使過程諸多對立衝突的現(xiàn)象，浪費太多的能量在權(quán)利義務的溝通與協(xié)商；最終要成就的學生學習權(quán)，反被弱化。二、 專業(yè)精進缺乏制度面的要求，能力建立往往失靈追求專業(yè)成長是知識相關產(chǎn)業(yè)必然的趨勢，然而學校教育工作人員之成長，雖然教師法指出研究與進修是教師的義務事項，但並未清楚界定要求的標準，是以各項針對教師專業(yè)能力精進的計畫，偏採誘導與能力建立之手段，並未強制要求。是以除了對薪給有實質(zhì)助益的學位進修尚屬熱門外，在缺乏制度面的要求之下，計畫型的進修成長課程參與度並不高。三、 教育產(chǎn)出偏重具體可見的行政變項，忽視教育核心價值十年樹木百年樹人，道出真正的教育效果、教育之後真正的影響，不是短期可以呈現(xiàn)的。即使課程改革注意到了過去課程與教育偏重認知與技能的學習，在一些領域與議題加入實踐、體驗與反思的課程理想，但在此強調(diào)績效的時代氛圍中，課程的實施仍不免偏重具體可見的短期目標。而近年各縣市普遍實施的校務評鑑層面也多偏向行政具體作為，較忽視全人教育應有內(nèi)涵。四、 績效評估的目的不明，多了量化指標少了理想準則無論是內(nèi)部評鑑或外部評鑑，最重要的是確立評鑑的指標（林邦傑，2001）。評鑑之前，先要釐清評鑑的意義與目的，評鑑是依據(jù)一個價值的架構(gòu)和規(guī)準（吳明清，2001）。近年各類教育評鑑如火如荼展開，但多的是具體量化的數(shù)據(jù)，少的是教育理想的堅持。評鑑(估)的方向往往偏向政治性與經(jīng)濟性目的，教育理想嚴重弱化。事實上教育績效的觀念，源自有限教育資源下有效成就教育機會公平理想的概念，其在手段與目的上是不容錯位的。五、 學校教育的外在效益未獲公平合理的對待社會結(jié)構(gòu)功能弱化之後，學校是政策執(zhí)行最佳的通路，也是最廉價的通路。過去諸多國內(nèi)教育財經(jīng)學者呼籲政府不要辦理廉價的義務教育，但當前學校經(jīng)營面對的無奈更是有過之而無不及，原因在於義務教育仿如免費的、廉價的政令通路。諸如國防、消防、內(nèi)政、外交、經(jīng)濟、交通、 司法、監(jiān)察等政務，在學校事務中都不難發(fā)現(xiàn)與之相對應的業(yè)務。學校推動各項非教育專業(yè)的事務，並未獲得應有的尊重與經(jīng)費的挹注，甚至有許多政務係透過法令罰則和學校相向。六、 學校缺乏回應績效責任應有的權(quán)限與資源我國學校教育經(jīng)費分配偏採班為單位核配（陳麗珠、陳世聰，2008），學校經(jīng)費大部分都用以支應基本的營運費用，各項補助也都以分級方式為之，並未針對個殊需求給予個殊之相對補助。且在經(jīng)費科目的使用上，學校並未隨著教育改革的步幅獲得相對的鬆綁。因此，學校在學校本位發(fā)展需求的實踐上，經(jīng)費受限，人事與課程也跟著受限，呈現(xiàn)發(fā)展上的限制。參、 綜合反思學校層級不同目的也不同，相對地經(jīng)營管理與績效評估的取向也會有所不同。國民教育階段屬義務教育，最終在協(xié)助受教者開發(fā)潛能、成就健全的國民，是以除了其內(nèi)部效益之外，也強調(diào)外在效益。就國民教育的宗旨而言，它應從公平的準則來看績效的問題，而非從效率準則來看。就評估的學理，其評估準則可分為一般與特殊準則兩類，前者概指效率、效能、充分、公平、回應與適當?shù)龋嵴吒艔妮斎?、過程、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出等次級準則來取代淨產(chǎn)出，並非真正評估政策之影響（吳定，1995）。我們難在考量學校層級、學校背景、與回應標的對象的情況下，提出一個可以放諸四海皆準的績效評估內(nèi)涵。而如果勉強提出一個通用的評估方式，也應只能是個認可制，只能評出符合一個優(yōu)質(zhì)學校必備的一些條件而已；但條件中也有可能存在不合理的部分，這也是精進成長的部分。當前我國對於學?；蛐盏脑u鑑，偏重於特殊性的準則，而一般性的準則雖是近年教育理念的核心，卻受限於評估的可行性，往往被忽視或弱化。是以學生所成就的是帶得走的能力，但卻缺乏禁得起檢驗的良好品格。另一個需要考量的是績效評估含有學校本位的精神，有裁量空間才有負責空間；國內(nèi)在人事、財政與課程自主有限情況下，要課以教育好每一位學生的責任，並不公允。此外，經(jīng)過十年教改的反思，我國近年諸多教育計畫以課程與教學之精進為核心目標，在教育理想上雖期許領導者扮演更多元的角色，在課程和教學領導上扮演更積極的角色，然而學校領導者扮演此角色的正當性並不充分。期待者要領導者所依仗權(quán)力來源，事實上已日漸薄弱；是以學校經(jīng)營者即使熱誠依舊，卻難敵制度面不足所造成的耗損。面對學校經(jīng)營困境，學校經(jīng)營者仍須堅守崗位。挾著義務教育基本資源不虞匱乏的優(yōu)勢，可從基本功著手，依據(jù)現(xiàn)有法令訂定必要的學校規(guī)章確實執(zhí)行仍大有可為?？冃娬{(diào)的無非是公平與效率兼具，學校宜就有限的資源盡量做到公平的分配。肆、 因應績效評估的學校經(jīng)營管理策略依據(jù)前述分析，本文提出幾點學校經(jīng)營管理在因應績效評估上的策略：一、 完整的經(jīng)營理念學校應有一套完整且經(jīng)得起檢驗的經(jīng)營理念二、 系統(tǒng)的策略規(guī)劃經(jīng)營管理策略應來自系統(tǒng)化的規(guī)劃流程三、 理念正確的夥伴各層執(zhí)行者對其上位策略理念有一定的理解四、 靈敏的執(zhí)行過程適當監(jiān)控，適時支援，及時回應五、 密切的同儕互動重視同儕專業(yè)對話與建立溫暖信賴的師生關係六、 差異化教育作為從影響面建構(gòu)學校的差異化教育作為七、 匯聚可用的資源學校應有足夠的人力與資源來成就本位理想八、 及時整理努力的痕跡學校應建立資料成果隨時建檔的習慣九、 進行學生成就測驗的分析與研究伍、 結(jié)論與建議學校經(jīng)營管理的層面廣泛，最終無非是透過學校廣泛層面的作為來成就學生的成長，而績效評估則是希望檢核學校是否回應了應盡的職責。由於學校教育的目的並非均可以量化產(chǎn)出來證明績效責任的達成，諸多部分僅能從投入或過程面的促進學生成長的因素加以衡量。因此，學校除了注意量化績效的表現(xiàn)外，更應從學校經(jīng)營管理的策略與執(zhí)行來呈現(xiàn)學校的努力與效果，善用各種方式來證明自己的績效，證明學校經(jīng)營管理的優(yōu)質(zhì)。研究者認為未來學校經(jīng)營的績效評估，應可有下述的作為：一、 教育績效評估應兼顧教育與社會的理想性二、 績效評估不宜單採具體量化的短期輸出，亦應重視質(zhì)性的影響描述三、 受評估者應充分舉證學?？冃У淖C據(jù)，無論量化的或質(zhì)性的四、 評估應考量各校背景因素與立足點，以求績效評估之公平性五、 績效的判斷應在制式衡量指標外，容許各?？捎懈髯缘某尸F(xiàn)方式六、 績效評估應強調(diào)努力的程度與產(chǎn)出的關係參考書目行政院教育改革審議委員會（1996）。教育改革總諮議報告書。臺北：行政院研究發(fā)展考核委員會。吳定（1995）。公共行政論叢。臺北：天一。吳明清（2001）。從智慧中挖掘?qū)毑?。教育研究月刊?1，10-16。林邦傑（2001）。超越自我、領先卓群校務評鑑與校務發(fā)展。教育研究月刊，91，5-9。林嘉誠（2004）。行政機關績效評估制度的建置與回顧。輯於行政院研究發(fā)展考核委員會編，政府績效評估 (頁3-20)。臺北：行政院研考會。陳麗珠、陳世聰（2008，11月）。地方