貧困地區(qū)農(nóng)村自治問題探討.doc

西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層群眾自治制度問題探討胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展”。近日召開的黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)今后“農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障”?！盎鶎尤罕娮灾沃贫取笔状渭{入中國的政治制度范疇，是執(zhí)政黨不斷推進(jìn)民主法制建設(shè)的新舉措，是中國民主政治建設(shè)的重要組成部分，是民主廣泛性與真實性的重要表現(xiàn)。如何分析當(dāng)前西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層群眾自治，以便有效推進(jìn)此項工作的有序開展，本文將闡述自己初淺的看法。一、當(dāng)前基層群眾自治現(xiàn)狀基層，指管理的最低層級。在農(nóng)村，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的黨政和社會團(tuán)體、企事業(yè)單位外，還有群眾性自治組織村（居）民委員會。村（居）委會是黨和政府工作在農(nóng)村的基礎(chǔ)，又是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁?！罢绾弦弧钡男姓w制被打破以后，在農(nóng)村普遍建立了村民委員會實行村民自治。實踐證明：實行村民自治，對穩(wěn)定農(nóng)村社會，提高農(nóng)民生活和在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的活動中，發(fā)揮了良好的作用，特別是在近幾年規(guī)范村級“兩委”干部管理活動中，村組干部的經(jīng)濟(jì)待遇逐步提高，村委會的組織機(jī)構(gòu)比較健全，各項工作制度逐步完善，為民辦事承諾逐一兌現(xiàn)等，基層群眾自治的自我管理、自我教育、自我服務(wù)職能能正常行使。2008年村級“兩委”的換屆選舉大多能按民主、公開、公正的原則，選舉了一大批政治覺悟較高、有責(zé)任感、勇于開拓的優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子，呈現(xiàn)出年輕化、知識化、富于活力的新現(xiàn)象。如地處桂西北的天峨縣在2008年村級“兩委”換屆選舉的356人中，45歲以下人員占82%，平均42.4歲；高中以上文化程度占54%。在日常工作中，對于村內(nèi)大事交由群眾討論，村民享有發(fā)言權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)。在管理方式上，通過與村民協(xié)商并訂立自治章程，已逐漸制度化、規(guī)范化。另一方面，當(dāng)前的農(nóng)村基層群眾自治也存在一些問題：（一）一些邊遠(yuǎn)的、居住分散的、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，村民自治流于形式。這種類型的村，村干難當(dāng)，村民的參政程度不高，如居住分散等原因，難以做到“一事一議”；經(jīng)費(fèi)困難,公益事業(yè)難開展,致使基層群眾自治工作未能落到實處。（二）體制上的關(guān)系不順和，村干思想認(rèn)識不到位。盡管在廣大農(nóng)村地區(qū)實行了村民自治并取得一定的成績，但村級組織一直以來都是被認(rèn)為是鄉(xiāng)（級）以下的準(zhǔn)行政單位，這種自治僅是形式上的和制度上的自治，而不是真正意義上的自治，鄉(xiāng)級政權(quán)對村級事務(wù)干預(yù)、指揮過多，村干自主意識不強(qiáng)，對上級政府的依賴較多。（三）“村務(wù)公開”有“做秀”的嫌疑。如有的村在公開的內(nèi)容上，涉及財務(wù)收支、宅基地及計生審批等的內(nèi)容少；村民反映的意見、建議沒有處理意見或反饋，對村民的疑問不作說明；在公開的形式上，有的僅限于在公示的形式上，有的只設(shè)在人口相對密集的大屯，居住分散的小屯沒有公示，村民對公開的內(nèi)容知道得較少；村干述職、承諾和村民評議等制度流于形式。長此以往，勢必挫傷農(nóng)村群眾參與基層民主管理的積極性。二、當(dāng)前制約基層群眾自治的原因（一）主觀方面的原因1、傳統(tǒng)觀念的束縛新中國成立前長期實行的是專制統(tǒng)治，民主發(fā)育程度低，新中國成立后特別是改革開放后的民主政治的建設(shè)和發(fā)展有了很大的進(jìn)步，但村民和村干的民主意識仍不強(qiáng)，如在基層群眾自治過程中的宗族觀念、小幫派意識等造成基層民主管理的內(nèi)耗，破壞了凝聚力，這種非組織的觀念制約了基層群眾自治的進(jìn)程。2、集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的影響由于當(dāng)前農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在貧困落后地區(qū)，有的村集體經(jīng)濟(jì)幾乎為零，無經(jīng)濟(jì)支撐的基層群眾自治工作開展得步履難艱。而在當(dāng)前的行政體制下，縣、鄉(xiāng)政府今日布置一個任務(wù)、明日安排一項檢查，都要求村級完成且無經(jīng)費(fèi)投入，這就使村委會陷入兩難的境地，也成為影響村民參政熱情的因素之一。3、基層群眾自治組織人員素質(zhì)及控制力的低下在西部貧困地區(qū)，由于生產(chǎn)力欠發(fā)達(dá)，大部分農(nóng)民剛步入小康，民主法治觀念亟待提升。村干中雖不乏有事業(yè)心和責(zé)任心的人員，但基于文化素質(zhì)和管理能力的欠缺，基本上屬于依附上級指示的遵照落實型，沒有自主和創(chuàng)新意識，“雙帶”能力不強(qiáng)或只顧個人利益及自身發(fā)展，對所轄范圍的控制、協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，影響了基層群眾自治工作的有序開展和落實。4、部分村屯選舉中出現(xiàn)的靠血緣、地緣關(guān)系或形式主義的現(xiàn)象，挫傷了農(nóng)民民主參政的熱情，影響了村委會這一基層群眾自治組織的公信力，一些村干中飽私馕的貪腐行為的存在及行為失范，使民眾對基層自治組織工作人員的能力形象產(chǎn)生失望，也影響了基層群眾自治工作的實施。（二）客觀方面的原因1、法律依據(jù)的欠缺目前實施基層群眾自治的法律依據(jù)是中華人民共和國村民委員會組織法，這部法律是全國性的、指導(dǎo)性的，沒有考慮地區(qū)發(fā)展的差異，只有原則性的規(guī)定，雖然一些地方制定了實施意見，但具體的可操作性不強(qiáng)。如鄉(xiāng)級政府對村委會的關(guān)系是“指導(dǎo)、支持、幫助”，村對鄉(xiāng)是“協(xié)助”。但如何“指導(dǎo)、支持、幫助”，如何“協(xié)助”，在內(nèi)容，范圍、方式上沒有具體的規(guī)定。對基層群眾自治干部的培訓(xùn)、待遇、組成人員沒有具體的規(guī)定和實施細(xì)則，使基層群眾自治工作難以具體操作和落實。2、鄉(xiāng)級政府對基層群眾自治工作的干預(yù)一直以來，不少地方的鄉(xiāng)級政府把村級組織當(dāng)作自己轄區(qū)下的一層政權(quán)來使用，把種種的農(nóng)村工作“批發(fā)”或“發(fā)包”給了村干，村干又不好得罪于鄉(xiāng)級政府，只好聽命于或依附于鄉(xiāng)級政府，為完成各項任務(wù)而疲于命，影響了基層群眾自治工作的開展。另，一個值得重視的問題是：當(dāng)前各地為更好落實社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作的開展，向各村派出了新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員駐村指導(dǎo)工作。這些指導(dǎo)員直接受命于組織部門，肩負(fù)縣里指派的各項工作任務(wù)，難免各吹各調(diào)，這就與鄉(xiāng)級政府在一定時期的工作發(fā)生一定程度的沖突。因他們來自于縣里，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，對基層群眾自治組織人員發(fā)號施令，部分指導(dǎo)員以領(lǐng)導(dǎo)者身份自居，也使基層群眾自治工作受到影響。3、“掛職村官”定位不明。近幾年，各地為儲備后備干部，減少大中專畢業(yè)生的就業(yè)壓力，通過招考方試，錄用了一批大、中專畢業(yè)生到村掛職煅煉。由于是掛職，沒有具體負(fù)責(zé)的工作，這部分人真正在村接觸群眾了實情、辦實事、解民憂的實際動作少；另外，“村官”并非選舉產(chǎn)生，定位又不明確，村民對他們不熟悉、不信任，使得在工作上支持不力。“村官”們雖有一腔熱情，但難以發(fā)揮其作用，人才優(yōu)勢未能發(fā)揮；部分“村官”一直在鄉(xiāng)級政府協(xié)助做具體工作，到農(nóng)村和深入實際少，徒有其名；由于閱歷關(guān)系，他們與村級“兩委”人員未能很好溝通、協(xié)調(diào)；有的“村官”工作能力不強(qiáng)，村級“兩委”人員不放心，不敢把重要工作交給他們?nèi)ネ瓿桑沦O誤工作。這就挫傷了他們的積極性，也與下派的初衷不符，影響了農(nóng)村基層群眾自治工作的開展。綜上所述，西部貧困地區(qū)的基層群眾自治工作取得了長足的發(fā)展，是與我國政府在新形勢下順應(yīng)民意，增強(qiáng)執(zhí)政能力，以民為本、發(fā)展民主的執(zhí)政理論分不開的，是與政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、為民辦實事與推動基層自治相結(jié)合分不開的。但基層群眾自治工作中存在的這些問題也應(yīng)引起高度重視。三、推動貧困地區(qū)基層群眾自治工作的建議（一）健全法律制度村級群眾自治組織所依據(jù)的法律中華人民共和國村民委員會組織法中，對村級“兩委”的主要負(fù)責(zé)人是分別選舉和設(shè)置，各司其責(zé)。但在實際工作中存在互相推諉、互相包攬的情況，為此一些地方在實踐中創(chuàng)新管理體制，試行村級“兩委”主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”是一種有益的探索。還有“掛職村官”的定位問題，需要法律法規(guī)作出相應(yīng)的規(guī)定以統(tǒng)一地方依法實施，最好由市級人大制定專門的地方性法規(guī)，以利各縣、市（區(qū)）結(jié)合實際靈活實施；又如，基層群眾自治組織所制定的村規(guī)民約，首先不得與憲法、村民委員會組織法相沖突，同時所制定的村規(guī)民約的實施，必須在村民或村民代表會議的有效監(jiān)督下，特別是對村級財務(wù)、土地征收與出讓、計生工作的事務(wù)監(jiān)督，要制度化、公開化，才能真正做到為民服務(wù)，使村民委員會真正成為自我教育和管理、廉潔高效的組織，成為群眾信任的組織，從而推動基層群眾自治工作的開展。（二）努力提高基層群眾自治組織人員的素質(zhì)要搞好基層群眾自治工作，依托于高素質(zhì)的基層群眾自治干部的開拓實踐。雖然2008年的換屆選舉中，所選的村級“兩委”干部學(xué)歷較高，年紀(jì)輕、有朝氣，干勁足，但仍有相當(dāng)部分村級干部在文化素質(zhì)，工作方法和思想觀念上不適應(yīng)新形勢下既抓經(jīng)濟(jì)、又抓自治的工作要求，為此，須抓好對他們的教育和培訓(xùn)。一是加強(qiáng)黨的理論、方針、政策的教育，堅定他們走中國特色社會主義道路的信念，自覺貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀；二是有針對性地開展市場經(jīng)濟(jì)、科技和法律知識的教育，使他們增強(qiáng)“雙帶”能力；三是對基層群眾自治組織人員、加強(qiáng)群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)教育，政府每年不定期地組織他們到市、縣黨校培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)考察和異地交流掛職煅煉等方式來提高素質(zhì)、增強(qiáng)才干，增強(qiáng)基層群眾自治干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。（三）政府引導(dǎo)，推動基層群眾工作深入開展中國的民主進(jìn)程離不開政府的引導(dǎo)、組織和支持，基層群眾自治工作也同樣要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有步驟地開展，那種不要黨的領(lǐng)導(dǎo)或想中國的民主進(jìn)程一蹴而就的想法都是錯誤的。在現(xiàn)階段，黨提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的號召，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，其中，參與民主管理是社會穩(wěn)定，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段之一，也是表達(dá)民眾的政治訴求的途徑之一。為此，政府應(yīng)充分行使組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能。省級政府應(yīng)結(jié)合本地實際，出臺一些與基層群眾自治相關(guān)的法規(guī)，以規(guī)范基層群眾自治工作的開展。同時，政府不能干涉村民的選舉，只要選舉合法，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定。（四）努力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)基層群眾自治組織活力在當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包制仍占主體地位的經(jīng)濟(jì)體制下，西部貧困地區(qū)相當(dāng)部分村級集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，制約了當(dāng)?shù)毓矙?quán)力運(yùn)行，而這種無作為的公共權(quán)力，影響了農(nóng)村群眾的參政熱情；同時，當(dāng)前低微的村干報酬，也制約了自治組織干部的工作熱情和投入。因此，必須設(shè)法發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)來，增強(qiáng)服務(wù)功能，并逐年提高基層自治組織干部的薪酬，從而促進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治工作的開展。（五）大力發(fā)展教育事業(yè)，提高社會主義新農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是加強(qiáng)和解決“三農(nóng)”問題的一項重要舉措。全面建設(shè)小康社會，離不開農(nóng)民素質(zhì)的提高，客觀上要求村民具有更高的政治、文化、科技、道德素質(zhì)，在當(dāng)前“普九”和“兩基”工作基本完成的前提下，要普及高中和職業(yè)教育，使農(nóng)村有更多的具有中等以上教育文化的人參與到新增的農(nóng)村勞動大軍中來，以增添活力；同時，基層群眾自治組織要以多種形式對村民進(jìn)行倫理道德、科技和法律教育，引導(dǎo)農(nóng)民摒棄落后的民風(fēng)民俗，提倡文明的新風(fēng)尚，使農(nóng)村真正成為現(xiàn)代意義上的社會主義新農(nóng)村?？傊鶎尤罕娮灾问窃谛滦蝿菹旅裰鬟M(jìn)程一大舉措，但并不是放任自流，它須在法律許可的范圍內(nèi)，由政府