貧困地區(qū)農(nóng)村自治問(wèn)題探討.doc

西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層群眾自治制度問(wèn)題探討胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出：“要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展”。近日召開(kāi)的黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)今后“農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障”?！盎鶎尤罕娮灾沃贫取笔状渭{入中國(guó)的政治制度范疇，是執(zhí)政黨不斷推進(jìn)民主法制建設(shè)的新舉措，是中國(guó)民主政治建設(shè)的重要組成部分，是民主廣泛性與真實(shí)性的重要表現(xiàn)。如何分析當(dāng)前西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層群眾自治，以便有效推進(jìn)此項(xiàng)工作的有序開(kāi)展，本文將闡述自己初淺的看法。一、當(dāng)前基層群眾自治現(xiàn)狀基層，指管理的最低層級(jí)。在農(nóng)村，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的黨政和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位外，還有群眾性自治組織村（居）民委員會(huì)。村（居）委會(huì)是黨和政府工作在農(nóng)村的基礎(chǔ)，又是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁?！罢绾弦弧钡男姓w制被打破以后，在農(nóng)村普遍建立了村民委員會(huì)實(shí)行村民自治。實(shí)踐證明：實(shí)行村民自治，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，提高農(nóng)民生活和在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的活動(dòng)中，發(fā)揮了良好的作用，特別是在近幾年規(guī)范村級(jí)“兩委”干部管理活動(dòng)中，村組干部的經(jīng)濟(jì)待遇逐步提高，村委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)比較健全，各項(xiàng)工作制度逐步完善，為民辦事承諾逐一兌現(xiàn)等，基層群眾自治的自我管理、自我教育、自我服務(wù)職能能正常行使。2008年村級(jí)“兩委”的換屆選舉大多能按民主、公開(kāi)、公正的原則，選舉了一大批政治覺(jué)悟較高、有責(zé)任感、勇于開(kāi)拓的優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子，呈現(xiàn)出年輕化、知識(shí)化、富于活力的新現(xiàn)象。如地處桂西北的天峨縣在2008年村級(jí)“兩委”換屆選舉的356人中，45歲以下人員占82%，平均42.4歲；高中以上文化程度占54%。在日常工作中，對(duì)于村內(nèi)大事交由群眾討論，村民享有發(fā)言權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)。在管理方式上，通過(guò)與村民協(xié)商并訂立自治章程，已逐漸制度化、規(guī)范化。另一方面，當(dāng)前的農(nóng)村基層群眾自治也存在一些問(wèn)題：（一）一些邊遠(yuǎn)的、居住分散的、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，村民自治流于形式。這種類(lèi)型的村，村干難當(dāng)，村民的參政程度不高，如居住分散等原因，難以做到“一事一議”；經(jīng)費(fèi)困難,公益事業(yè)難開(kāi)展,致使基層群眾自治工作未能落到實(shí)處。（二）體制上的關(guān)系不順和，村干思想認(rèn)識(shí)不到位。盡管在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了村民自治并取得一定的成績(jī)，但村級(jí)組織一直以來(lái)都是被認(rèn)為是鄉(xiāng)（級(jí)）以下的準(zhǔn)行政單位，這種自治僅是形式上的和制度上的自治，而不是真正意義上的自治，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)對(duì)村級(jí)事務(wù)干預(yù)、指揮過(guò)多，村干自主意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)較多。（三）“村務(wù)公開(kāi)”有“做秀”的嫌疑。如有的村在公開(kāi)的內(nèi)容上，涉及財(cái)務(wù)收支、宅基地及計(jì)生審批等的內(nèi)容少；村民反映的意見(jiàn)、建議沒(méi)有處理意見(jiàn)或反饋，對(duì)村民的疑問(wèn)不作說(shuō)明；在公開(kāi)的形式上，有的僅限于在公示的形式上，有的只設(shè)在人口相對(duì)密集的大屯，居住分散的小屯沒(méi)有公示，村民對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容知道得較少；村干述職、承諾和村民評(píng)議等制度流于形式。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必挫傷農(nóng)村群眾參與基層民主管理的積極性。二、當(dāng)前制約基層群眾自治的原因（一）主觀方面的原因1、傳統(tǒng)觀念的束縛新中國(guó)成立前長(zhǎng)期實(shí)行的是專(zhuān)制統(tǒng)治，民主發(fā)育程度低，新中國(guó)成立后特別是改革開(kāi)放后的民主政治的建設(shè)和發(fā)展有了很大的進(jìn)步，但村民和村干的民主意識(shí)仍不強(qiáng)，如在基層群眾自治過(guò)程中的宗族觀念、小幫派意識(shí)等造成基層民主管理的內(nèi)耗，破壞了凝聚力，這種非組織的觀念制約了基層群眾自治的進(jìn)程。2、集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的影響由于當(dāng)前農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在貧困落后地區(qū)，有的村集體經(jīng)濟(jì)幾乎為零，無(wú)經(jīng)濟(jì)支撐的基層群眾自治工作開(kāi)展得步履難艱。而在當(dāng)前的行政體制下，縣、鄉(xiāng)政府今日布置一個(gè)任務(wù)、明日安排一項(xiàng)檢查，都要求村級(jí)完成且無(wú)經(jīng)費(fèi)投入，這就使村委會(huì)陷入兩難的境地，也成為影響村民參政熱情的因素之一。3、基層群眾自治組織人員素質(zhì)及控制力的低下在西部貧困地區(qū)，由于生產(chǎn)力欠發(fā)達(dá)，大部分農(nóng)民剛步入小康，民主法治觀念亟待提升。村干中雖不乏有事業(yè)心和責(zé)任心的人員，但基于文化素質(zhì)和管理能力的欠缺，基本上屬于依附上級(jí)指示的遵照落實(shí)型，沒(méi)有自主和創(chuàng)新意識(shí)，“雙帶”能力不強(qiáng)或只顧個(gè)人利益及自身發(fā)展，對(duì)所轄范圍的控制、協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，影響了基層群眾自治工作的有序開(kāi)展和落實(shí)。4、部分村屯選舉中出現(xiàn)的靠血緣、地緣關(guān)系或形式主義的現(xiàn)象，挫傷了農(nóng)民民主參政的熱情，影響了村委會(huì)這一基層群眾自治組織的公信力，一些村干中飽私馕的貪腐行為的存在及行為失范，使民眾對(duì)基層自治組織工作人員的能力形象產(chǎn)生失望，也影響了基層群眾自治工作的實(shí)施。（二）客觀方面的原因1、法律依據(jù)的欠缺目前實(shí)施基層群眾自治的法律依據(jù)是中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法，這部法律是全國(guó)性的、指導(dǎo)性的，沒(méi)有考慮地區(qū)發(fā)展的差異，只有原則性的規(guī)定，雖然一些地方制定了實(shí)施意見(jiàn)，但具體的可操作性不強(qiáng)。如鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系是“指導(dǎo)、支持、幫助”，村對(duì)鄉(xiāng)是“協(xié)助”。但如何“指導(dǎo)、支持、幫助”，如何“協(xié)助”，在內(nèi)容，范圍、方式上沒(méi)有具體的規(guī)定。對(duì)基層群眾自治干部的培訓(xùn)、待遇、組成人員沒(méi)有具體的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，使基層群眾自治工作難以具體操作和落實(shí)。2、鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)基層群眾自治工作的干預(yù)一直以來(lái)，不少地方的鄉(xiāng)級(jí)政府把村級(jí)組織當(dāng)作自己轄區(qū)下的一層政權(quán)來(lái)使用，把種種的農(nóng)村工作“批發(fā)”或“發(fā)包”給了村干，村干又不好得罪于鄉(xiāng)級(jí)政府，只好聽(tīng)命于或依附于鄉(xiāng)級(jí)政府，為完成各項(xiàng)任務(wù)而疲于命，影響了基層群眾自治工作的開(kāi)展。另，一個(gè)值得重視的問(wèn)題是：當(dāng)前各地為更好落實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作的開(kāi)展，向各村派出了新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員駐村指導(dǎo)工作。這些指導(dǎo)員直接受命于組織部門(mén)，肩負(fù)縣里指派的各項(xiàng)工作任務(wù)，難免各吹各調(diào)，這就與鄉(xiāng)級(jí)政府在一定時(shí)期的工作發(fā)生一定程度的沖突。因他們來(lái)自于縣里，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，對(duì)基層群眾自治組織人員發(fā)號(hào)施令，部分指導(dǎo)員以領(lǐng)導(dǎo)者身份自居，也使基層群眾自治工作受到影響。3、“掛職村官”定位不明。近幾年，各地為儲(chǔ)備后備干部，減少大中專(zhuān)畢業(yè)生的就業(yè)壓力，通過(guò)招考方試，錄用了一批大、中專(zhuān)畢業(yè)生到村掛職煅煉。由于是掛職，沒(méi)有具體負(fù)責(zé)的工作，這部分人真正在村接觸群眾了實(shí)情、辦實(shí)事、解民憂的實(shí)際動(dòng)作少；另外，“村官”并非選舉產(chǎn)生，定位又不明確，村民對(duì)他們不熟悉、不信任，使得在工作上支持不力?！按骞佟眰冸m有一腔熱情，但難以發(fā)揮其作用，人才優(yōu)勢(shì)未能發(fā)揮；部分“村官”一直在鄉(xiāng)級(jí)政府協(xié)助做具體工作，到農(nóng)村和深入實(shí)際少，徒有其名；由于閱歷關(guān)系，他們與村級(jí)“兩委”人員未能很好溝通、協(xié)調(diào)；有的“村官”工作能力不強(qiáng)，村級(jí)“兩委”人員不放心，不敢把重要工作交給他們?nèi)ネ瓿?，怕貽誤工作。這就挫傷了他們的積極性，也與下派的初衷不符，影響了農(nóng)村基層群眾自治工作的開(kāi)展。綜上所述，西部貧困地區(qū)的基層群眾自治工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，是與我國(guó)政府在新形勢(shì)下順應(yīng)民意，增強(qiáng)執(zhí)政能力，以民為本、發(fā)展民主的執(zhí)政理論分不開(kāi)的，是與政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、為民辦實(shí)事與推動(dòng)基層自治相結(jié)合分不開(kāi)的。但基層群眾自治工作中存在的這些問(wèn)題也應(yīng)引起高度重視。三、推動(dòng)貧困地區(qū)基層群眾自治工作的建議（一）健全法律制度村級(jí)群眾自治組織所依據(jù)的法律中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法中，對(duì)村級(jí)“兩委”的主要負(fù)責(zé)人是分別選舉和設(shè)置，各司其責(zé)。但在實(shí)際工作中存在互相推諉、互相包攬的情況，為此一些地方在實(shí)踐中創(chuàng)新管理體制，試行村級(jí)“兩委”主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”是一種有益的探索。還有“掛職村官”的定位問(wèn)題，需要法律法規(guī)作出相應(yīng)的規(guī)定以統(tǒng)一地方依法實(shí)施，最好由市級(jí)人大制定專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)，以利各縣、市（區(qū)）結(jié)合實(shí)際靈活實(shí)施；又如，基層群眾自治組織所制定的村規(guī)民約，首先不得與憲法、村民委員會(huì)組織法相沖突，同時(shí)所制定的村規(guī)民約的實(shí)施，必須在村民或村民代表會(huì)議的有效監(jiān)督下，特別是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)、土地征收與出讓、計(jì)生工作的事務(wù)監(jiān)督，要制度化、公開(kāi)化，才能真正做到為民服務(wù)，使村民委員會(huì)真正成為自我教育和管理、廉潔高效的組織，成為群眾信任的組織，從而推動(dòng)基層群眾自治工作的開(kāi)展。（二）努力提高基層群眾自治組織人員的素質(zhì)要搞好基層群眾自治工作，依托于高素質(zhì)的基層群眾自治干部的開(kāi)拓實(shí)踐。雖然2008年的換屆選舉中，所選的村級(jí)“兩委”干部學(xué)歷較高，年紀(jì)輕、有朝氣，干勁足，但仍有相當(dāng)部分村級(jí)干部在文化素質(zhì)，工作方法和思想觀念上不適應(yīng)新形勢(shì)下既抓經(jīng)濟(jì)、又抓自治的工作要求，為此，須抓好對(duì)他們的教育和培訓(xùn)。一是加強(qiáng)黨的理論、方針、政策的教育，堅(jiān)定他們走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的信念，自覺(jué)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀；二是有針對(duì)性地開(kāi)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、科技和法律知識(shí)的教育，使他們?cè)鰪?qiáng)“雙帶”能力；三是對(duì)基層群眾自治組織人員、加強(qiáng)群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)教育，政府每年不定期地組織他們到市、縣黨校培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)考察和異地交流掛職煅煉等方式來(lái)提高素質(zhì)、增強(qiáng)才干，增強(qiáng)基層群眾自治干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。（三）政府引導(dǎo)，推動(dòng)基層群眾工作深入開(kāi)展中國(guó)的民主進(jìn)程離不開(kāi)政府的引導(dǎo)、組織和支持，基層群眾自治工作也同樣要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有步驟地開(kāi)展，那種不要黨的領(lǐng)導(dǎo)或想中國(guó)的民主進(jìn)程一蹴而就的想法都是錯(cuò)誤的。在現(xiàn)階段，黨提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的號(hào)召，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，其中，參與民主管理是社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段之一，也是表達(dá)民眾的政治訴求的途徑之一。為此，政府應(yīng)充分行使組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能。省級(jí)政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)一些與基層群眾自治相關(guān)的法規(guī)，以規(guī)范基層群眾自治工作的開(kāi)展。同時(shí)，政府不能干涉村民的選舉，只要選舉合法，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定。（四）努力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)基層群眾自治組織活力在當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包制仍占主體地位的經(jīng)濟(jì)體制下，西部貧困地區(qū)相當(dāng)部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，制約了當(dāng)?shù)毓矙?quán)力運(yùn)行，而這種無(wú)作為的公共權(quán)力，影響了農(nóng)村群眾的參政熱情；同時(shí)，當(dāng)前低微的村干報(bào)酬，也制約了自治組織干部的工作熱情和投入。因此，必須設(shè)法發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)來(lái)，增強(qiáng)服務(wù)功能，并逐年提高基層自治組織干部的薪酬，從而促進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治工作的開(kāi)展。（五）大力發(fā)展教育事業(yè)，提高社會(huì)主義新農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是加強(qiáng)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措。全面建設(shè)小康社會(huì)，離不開(kāi)農(nóng)民素質(zhì)的提高，客觀上要求村民具有更高的政治、文化、科技、道德素質(zhì)，在當(dāng)前“普九”和“兩基”工作基本完成的前提下，要普及高中和職業(yè)教育，使農(nóng)村有更多的具有中等以上教育文化的人參與到新增的農(nóng)村勞動(dòng)大軍中來(lái)，以增添活力；同時(shí)，基層群眾自治組織要以多種形式對(duì)村民進(jìn)行倫理道德、科技和法律教育，引導(dǎo)農(nóng)民摒棄落后的民風(fēng)民俗，提倡文明的新風(fēng)尚，使農(nóng)村真正成為現(xiàn)代意義上的社會(huì)主義新農(nóng)村?？傊?，基層群眾自治是在新形勢(shì)下民主進(jìn)程一大舉措，但并不是放任自流，它須在法律許可的范圍內(nèi)，由政府