《西方行政學(xué)說》學(xué)習(xí)重點.doc

中央廣播電視大學(xué)開放教育行政管理專業(yè)西方行政學(xué)說學(xué)習(xí)重點提示為了幫助同學(xué)們更好地學(xué)習(xí)，下面我按照文字教材章節(jié)的順序，對本課程的學(xué)習(xí)重點做一下提示。一、導(dǎo) 言行政學(xué)產(chǎn)生的背景。行政管理真正形成相對完整的理論體系，成為一門獨立學(xué)科，是19世紀末20世紀初的事情。背景有四點：1. 社會實踐發(fā)展的客觀需要這一時期，不僅社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理社會經(jīng)濟的任務(wù)日愈繁重，而且社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來一系列帶有公共性的社會問題，各種社會矛盾和沖突甚至演變成一種普遍的社會現(xiàn)象。為了緩和、消除各種社會矛盾，解決各種帶有公共性的社會問題，維持社會穩(wěn)定和促進社會發(fā)展，政府開始轉(zhuǎn)變過去那種消極、被動的狀態(tài)，進而積極、主動地干預(yù)社會公共生活和處理社會公共事務(wù)，行政管理活動變得越來越重要。在這種背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，迫切需要有一門科學(xué)從理論上指導(dǎo)國家的行政管理活動，以使政府能夠更好履行其職能和完成其使命。于是，行政學(xué)便應(yīng)運而生。2.科學(xué)管理運動的興起促成了西方行政學(xué)的形成和興盛。 在自由資本主義像壟斷資本主義過渡中間，由于各種社會矛盾，各種社會問題紛紛出現(xiàn)，這種社會矛盾、社會問題，有許多實際上首先表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部的問題，這個時候在企業(yè)里面也有一批管理者，他們開始去思考，去需求能否通過對管理的改進，來提高生產(chǎn)率，于是出現(xiàn)了一種理論叫科學(xué)管理。這些理論的研究成果，在很大程度上，對于解決當(dāng)時資本主義由自由競爭像壟斷競爭過渡過程中間，企業(yè)本身所存在的生產(chǎn)率不高的問題，應(yīng)該說解決這種問題管理的角度是起到了非常重要的作用。后來人們把其中一些基本的概念理論方法引入行政管理，從而為行政管理學(xué)在當(dāng)時的創(chuàng)立，從外部起到了一種推波助瀾的作用。 另外，當(dāng)時企業(yè)要提高效率，不僅要求改進內(nèi)部的管理，而且需要有一個外部的好的環(huán)境的支持，這個外部的環(huán)境，最重要的就是需要有政府的高效環(huán)境，也就是說需要政府服務(wù)的正確應(yīng)該提供服務(wù)。不需要政府干預(yù)的政府不要管的過多，這種問題的出現(xiàn)，也為行政管理學(xué)的產(chǎn)生，提供了外部的動力。所以這個時候科學(xué)管理運動，一方面從外部為行政管理學(xué)的產(chǎn)生提供一些有效的理論方法，原則原理，可以借鑒的。另外一方面它也要求要改進，怎么改進，首先去研究政府管理的規(guī)律，去創(chuàng)立一些有關(guān)能夠指導(dǎo)高效運行的一些理論、原理、原則方法，這是一個外部的推波助瀾作用。3.相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展和政府長期的行政管理實踐也為行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了重要基礎(chǔ)。行政管理學(xué)盡管是在十九世紀末二十世紀初產(chǎn)生的，但是，關(guān)于政府的研究，關(guān)于國家的研究，一些相關(guān)的知識，并不是完全沒有，而是散見在相關(guān)的學(xué)科領(lǐng)域，比如政治學(xué)、行政法等。再比如像德國、像日本一些官方學(xué)，專門研究的是政府官方應(yīng)該怎么樣有效運行的，等等。所以在行政管理學(xué)創(chuàng)立的時候，這些相關(guān)學(xué)科的發(fā)展為它提供了理論的借鑒。4. 行政管理的實踐，為行政學(xué)創(chuàng)立提供了經(jīng)驗支持。行政管理學(xué)在創(chuàng)立的時候，應(yīng)該是因為有長期的行政管理實踐，很多經(jīng)驗是可以進行提煉概括總結(jié)的。有了國家就有政府，有了政府就有政府行政管理實踐，那么長期的實踐恰好為建立這個學(xué)科要創(chuàng)建相關(guān)的學(xué)說，提供了經(jīng)驗知識，使這個學(xué)科可以牢牢的根植于豐富的實踐基礎(chǔ)之上。正是由于以上四個方面的背景因素，所以行政管理學(xué)在十九世紀末二十世紀初，首先在威爾遜等行政學(xué)家倡導(dǎo)下，在美國為代表的西方世界誕生了。第一章 威爾遜的行政學(xué)說 1.威爾遜的行政學(xué)說的主要內(nèi)容。（1）論證了行政學(xué)研究的必要性：社會公共事務(wù)日益復(fù)雜；政府職能不斷擴大且復(fù)雜；行政管理難以適應(yīng)社會發(fā)展需要；迫切需要系統(tǒng)化的理論指導(dǎo)。這就是為什么應(yīng)該有并且會有一門行政科學(xué)的理由。（2）明確了行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)：研究政府能夠適當(dāng)?shù)爻袚?dān)什么職能；研究政府能夠成功地承擔(dān)什么職能；研究政府高效行政的方式與方法；（3）揭示了行政管理的本質(zhì);政府工作中最顯著的部分;行動中的政府;行政不同于政治；行政與政治密切相關(guān)。（4）說明了行政學(xué)研究的歷史淵源： “對于前人在這同一領(lǐng)域所已經(jīng)作過的工作應(yīng)該有某種估計，要了一下這一研究工作的歷史。”美國長期以來與英國一樣重立法研究、輕行政研究； “行政的博士都產(chǎn)生在歐洲?！钡恰巴鈬徽{(diào)” ，必須對之美國化。（5）提出了其行政學(xué)研究方法論：準確斷定最佳研究方法；比較研究方法：一切政府在結(jié)構(gòu)上的相似性決定了借鑒的可能性；消除顧慮、審慎“揚棄” 、大膽借鑒。（6）提出了其人事行政思想：行政學(xué)研究的最終目的在于通過尋求最佳理論和方法來建立一支高素質(zhì)的文官隊伍；要使作為政府之工具的文官適應(yīng)政府機器的有效運轉(zhuǎn)，則必須通過人事行政制度的建立和完善來保證文官的高素質(zhì)；領(lǐng)導(dǎo)帶頭端正工作態(tài)度、克服官僚主義；健全激勵機制，培塑行政官員的工作興趣（7）提出了其行政監(jiān)督思想： 在行政管理活動當(dāng)中，公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用?！薄靶姓芾肀仨氃谝磺蟹矫娑紝娸浾撚忻翡J的反應(yīng)。” 2.威爾遜對行政學(xué)最大的貢獻。威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治-行政二分法并據(jù)此將行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來。其主要內(nèi)容：威爾遜主要通過將行政管理與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示了其本質(zhì)。他認為， “行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府； 它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。”就其與政治的關(guān)系而言，一方面，行政管理不同于政治，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。 雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)?！薄罢问窃谥卮蠖?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒樱诹硪环矫?，行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”另一方面，行政管理與政治又密切相關(guān)，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實根據(jù)就在于通過行政管理那比較高深的理論，它與政治學(xué)智慧所派生的經(jīng)久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的?！敝劣谛姓芾砼c憲政制度的關(guān)系，他認為，盡管“從政治哲學(xué)的角度著眼，行政學(xué)的研究是與憲法中主權(quán)之恰當(dāng)分配的研究密切聯(lián)系在一起的”， 但行政管理從本質(zhì)上不同于憲政制度，“公共行政就是公法的明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動。一般法律的每一個具體執(zhí)行細節(jié)都是一種行政行為。 然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和之上的。有關(guān)政府活動的大規(guī)模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲政制度所要過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段?！睘榱诉M一步說明行政管理的本質(zhì)，他認為，憲法與行政管理職能之間“并不完全是意志與相應(yīng)行動之間的區(qū)別，因為行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志；他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別?！边@里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關(guān)系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。第二章 古德諾的政治-行政二分法古德諾對 “政治與行政”二分法的進一步闡釋。古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治-行政二分法，而是在于他對政治-行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創(chuàng)性行政學(xué)思想奠定基礎(chǔ)。古德諾明確指出，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行，這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾之所以提出應(yīng)將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構(gòu)之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。在他看來，“把每一種功能分派給一個分立的機構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因為政府權(quán)力的行使無法明確地分配，而且還因為隨著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能。”古德諾反復(fù)強調(diào)的主線就是：政治與行政必須以某種方式取得協(xié)調(diào)?？梢哉f，古德諾對“政治-行政二分法”的貢獻，并是不在于他提出了這個“政治-行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通過對政治-行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構(gòu)之中；在于他第一次指明了這樣一個道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因為這一原則要求存在分立的政府機構(gòu)，每一機構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！焙苊黠@，古德諾在此表現(xiàn)出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協(xié)調(diào)”。古德諾在指出了政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)之后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)：（1）這種協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)便是政治必須對行政取得某種形式的控制。（2）協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制問題，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中問題。（3）美國走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路-法外調(diào)節(jié)。美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權(quán)”全來自于一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能-政黨。（4）美國加強民主與效率協(xié)調(diào)的主攻方向-政府體制的改革。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。第三章 韋伯的“官僚制”理論 1.韋伯的權(quán)威結(jié)構(gòu)理論與組織類型分析。 權(quán)威-組織正常運行的基礎(chǔ)。 韋伯認為有三種合法的權(quán)威，由此出現(xiàn)三種不同的組織形式，即：“神秘化組織”、“傳統(tǒng)組織”和“合理化-合法化組織”。其中每一種組織形態(tài)都意味著其獨特的管理機構(gòu)或管理體制。當(dāng)然，在現(xiàn)實生活中，任何組織都可以是三種組織形態(tài)的結(jié)合?！吧衩鼗M織”行使權(quán)威的方式是基于領(lǐng)導(dǎo)者個人的人格，它以對個人的崇拜、迷信為基礎(chǔ)。這種組織內(nèi)在的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，常常會出現(xiàn)“人存政舉，人亡政息”的現(xiàn)象?！皞鹘y(tǒng)組織”行使命令和權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和慣例。存在著兩種組織形式：“世襲制” 和“封建制”。這種組織類型的權(quán)威明顯具有世襲性、封建性和絕對性的特點。“合理化-合法化組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種規(guī)則，人們對權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級體系。韋伯把它看作是現(xiàn)代社會中占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度。稱之為合理化的制度，是因為它被專門用來作為實現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段；同時，稱之為合法化的制度，是因為在此類組織中有著一系列規(guī)則和程序，一定的時候在組織中擔(dān)負一定職務(wù)的組織成員則必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則和程序去行使其權(quán)威。韋伯用“官僚制”一詞來稱呼這種組織，認為只有這種與合理合法權(quán)威相適應(yīng)的組織形式才是“理想的官僚制”。官僚制含義。 2. 韋伯“官僚制”的基本特征。韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有以下基本特征： （1）合理的分工：明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據(jù)分工要求規(guī)定每一職位均有特定權(quán)責(zé)范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓(xùn)練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。 （2）層級節(jié)制的權(quán)力體系：官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權(quán)力一致的特征， 其中，將各種公職或職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節(jié)制的權(quán)力體系。在韋伯看來，這種層級節(jié)制的權(quán)力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現(xiàn)象，提高組織的工作效率。 （3）依照規(guī)程辦事的運作機制：在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規(guī)則和程序是根據(jù)合理合法的原則制定的，它們具有穩(wěn)定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。 （4）形式正規(guī)的決策文書：在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應(yīng)當(dāng)形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設(shè)立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務(wù)、規(guī)范要求和應(yīng)履行的權(quán)責(zé)；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務(wù)分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現(xiàn)其目標(biāo)。 （5）組織管理的非人格化：韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關(guān)系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規(guī)、條例和正式文件等來規(guī)范人的行為的，人們在處理公務(wù)時只應(yīng)考慮合法性、合理性及有效性， 而不應(yīng)考慮任何私情關(guān)系。 （6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制：官僚制發(fā)展的一個重要標(biāo)志就是專業(yè)管理人員的增加以及在各業(yè)務(wù)部門中專家人數(shù)的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩(wěn)定且詳細的技術(shù)規(guī)范要求，因此，組織在各個領(lǐng)域都必須配備專家和技術(shù)人員，以適應(yīng)工作需要。隨著社會的進步和科技的發(fā)展，官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業(yè)培訓(xùn)，以使其具備和增強處理事務(wù)和解決問題的能力，進而提高其服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，從根本上提高組織的工作效率。（7）合理合法的人事行政制度。 根據(jù)韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術(shù)觀點來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織能夠最大限度地發(fā)揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優(yōu)越，它能夠正式應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。 韋伯認為，官僚制具有巨大的優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在四個方面：嚴密性；合理性；穩(wěn)定性；普適性。 韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。第四章 泰勒的科學(xué)管理理論泰勒的科學(xué)管理理論的主要內(nèi)容。（1）科學(xué)管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率；（2）提高勞動生產(chǎn)率關(guān)鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；（3）實行標(biāo)準化原理；（4）實行刺激性的工資報酬制度；（5）工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；（6）把計劃職能同執(zhí)行職能分開，變原來的經(jīng)驗工作法為科學(xué)工作法；（7）實行職能工長制；（8）在組織機構(gòu)的管理控制上實行例外原則。第五章 法約爾的一般管理理論1.管理的定義。法約爾對于管理的定義是通過將經(jīng)營與管理進行比較并對管理活動的要素分析來揭示的。法約爾認為經(jīng)營和管理是兩個不同的概念?！敖?jīng)營”的意思是指導(dǎo)或引導(dǎo)一個組織趨向一個目標(biāo)，根據(jù)具體情況，經(jīng)營可以指船長駕駛一只船、經(jīng)理經(jīng)營一個企業(yè)或政府首腦管理一個國家。在他看來，“經(jīng)營”包括六種活動，即：技術(shù)活動、商業(yè)活動、財務(wù)活動、安全活動、會計活動和管理活動，而作為這六種活動中的一種，“管理”則由計劃、組織、指揮、 協(xié)調(diào)和控制五種要素構(gòu)成，“管理就是實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。”將管理定義為這五個要素正是法約爾最主要的貢獻之一。計劃：根據(jù)情況預(yù)測來制定工作計劃。組織：確立企業(yè)在物質(zhì)資源和人力資源方面的結(jié)構(gòu)。指揮：運用領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)以推動組織業(yè)務(wù)，減少無效耗費的功能。協(xié)調(diào)：使事情和行動都有合適的比例，使方法適應(yīng)于目的?？刂疲簩Ω黜椆ぷ髂芊癜从媱澾M行隨時作出反應(yīng)。2. 管理的14條原則。（1）勞動分工：有助于提高勞動熟練程度和準確性，進而提高效率。（2）權(quán)力與責(zé)任： “責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充。凡有權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任?！彼伎迹耗闶侨绾卫斫夥s爾的這句話的？它對于進一步健全我國的行政體制有和借鑒意義？（3）紀律（4）統(tǒng)一指揮（5）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（6）個人利益服從整體利益：相對于其所屬成員和部門而言，組織的整體目標(biāo)具有至高無上的地位。（7）人員的報酬：人員的報酬是其服務(wù)的價格，應(yīng)該合理，并盡量使組織的管理者和所屬人員都滿意。（8）集中：組織集權(quán)和分權(quán)的最佳程度取決于組織所面臨的環(huán)境、所具備的條件以及組織成員的素質(zhì)。（9）等級系列：應(yīng)把尊重等級系列與保持行動迅速結(jié)合起來。（10）秩序：“各有其位、各就其位” 。（11）公平：善意+公道（12）人員的穩(wěn)定：有秩序地安排人員和補充人力資源。（13）首創(chuàng)精神：力量的源泉（14）人員的團結(jié)： “團結(jié)就是力量?！?“在管理方面，沒有什么死板和絕對的東西，這里全部是尺度問題。原則是靈活的，是可以適應(yīng)于一切需要的，問題在于懂得使用它，這是一門很難掌握的藝術(shù)，它要求智慧、經(jīng)驗、判斷和注意尺度。由機智和經(jīng)驗合成的掌握尺度的能力是一個管理者的主要才能之一。要求聯(lián)系實際認識以上內(nèi)容。第六章 懷特的系統(tǒng)化行政學(xué)理論框架1.行政學(xué)的研究對象和范圍對國家政府中“市政、邦聯(lián)或聯(lián)邦行政的研究” ，這種行政在各級政府中均有，“行政中的各種基本問題，包括公務(wù)員創(chuàng)造才能的發(fā)展、工作的勝任、廉潔、負責(zé)、合作、財政、監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)資格、紀律以及各級政府的行政程序等”均屬行政學(xué)研究的范圍。2行政環(huán)境思想經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境與行政；客觀社會環(huán)境與行政；科學(xué)技術(shù)環(huán)境與行政。3.行政組織思想探討了行政組織的核心問題-行政組織體制問題；分析了行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題；提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準。4.行政協(xié)調(diào)思想精簡機構(gòu)、減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度；設(shè)置行政協(xié)調(diào)機關(guān)；通過精密的協(xié)調(diào)來獲得較好的結(jié)果；在協(xié)調(diào)過程中，行政首長的裁定就是最后的決定；實行協(xié)調(diào)的原則。5.人事行政思想科學(xué)地選拔人才；科學(xué)地管理工資；科學(xué)地晉升職務(wù)。6.行政倫理思想官紀的本質(zhì)及其重要性；敗壞官紀的因素；官紀的基礎(chǔ)；良好官紀的標(biāo)志。7.行政法規(guī)思想指出要注意研究政策與法規(guī)和法律之間的關(guān)系；具體闡述了行政條例制定權(quán)的范圍、限度、保障以及行政條例制定權(quán)對于行政管理的重要性。8.行政監(jiān)督思想行政監(jiān)督的必要性；立法監(jiān)督的主要職責(zé)及有效方法；司法監(jiān)督的重要性及內(nèi)容。第七章 古利克的一體化行政管理思想古利克對政府和行政問題的探討的基本內(nèi)容。古利克對政府和行政問題的探討可以概括為以下幾個主要方面： （1）當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時政府應(yīng)通過行動在社會中扮演一種積極角色。應(yīng)盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機制，因為計劃是所有公共事業(yè)的一個基本要素。 （2）各級政府的行政部門都應(yīng)提出政策建議和執(zhí)行政策，與此同時，立法部門則只應(yīng) 承擔(dān)批準行政建議或否決行政建議的職責(zé)。 （3）在行政部門內(nèi)，行政首長應(yīng)通過更為有力的層級控制、改進參謀機構(gòu)的支持、合并行政科室以及減少州級政府和地方政府民選官員的人數(shù)來其增強實力。 （4）聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間應(yīng)就其各自所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系。尤其是，聯(lián)邦政府應(yīng)承認州和地方的問題具有全國性，因此聯(lián)邦政府在處理這些問題時應(yīng)扮演一種領(lǐng)導(dǎo)角色。 （5）行政官員必然要涉及到政治和政策問題，而且行政理論應(yīng)重新加以闡述以便在各項行政職能中充分利用職業(yè)專長。 （6）應(yīng)運用科學(xué)方法來發(fā)現(xiàn)能夠用來提高政府工作效率和效益的一般性行政原則。 （7）組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)在組織內(nèi)部通過權(quán)威機構(gòu)和建立與發(fā)展統(tǒng)一目標(biāo)來對其行政分支組織進行內(nèi)部整合?？傊?，古利克的行政改革方法意味著政府要承擔(dān)新的職能，所承擔(dān)的工作要更有效率，在行政機構(gòu)內(nèi)部以及對于作為一個整體的行政分支機構(gòu)而言要集中，而且專家的管理要接受民選行政首長的直接控制，要服從立法機關(guān)的否決權(quán)并且要接受公眾監(jiān)督。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。第八章 厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則厄威克在行政學(xué)上的主要貢獻。厄威克在行政學(xué)上的主要貢獻在于他提出了一套系統(tǒng)化的行政管理原則。其主要內(nèi)容：（1）對前人管理理論的歸納和總結(jié).厄威克選擇了諸如法約爾、泰勒、福萊特、穆尼這些著名管理學(xué)家的著作進行研究。對這些管理學(xué)家的思想進行了系統(tǒng)闡釋，指出了它們的類似之處并且使他們處于正確的相互聯(lián)系之中，便于讀者理解，與此同時，他也加進了自己的觀點。正是通過厄威克的分析，科學(xué)管理和古典組織理論才得以結(jié)合，開始形成了古典管理理論。厄威克從泰勒那里吸取了管理要以科學(xué)調(diào)查為指導(dǎo)原則的思想， 強調(diào)了對工作的管理可以通過對工作場所本身收集的客觀資料的分析來進行，他認為這是指導(dǎo)所有管理職能的基本原則。厄威克關(guān)于一般管理理論的言論和著述是根據(jù)法約爾的管理五要素即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制來展開的。在討論這些要素的過程中，厄威克多年以來一直在收集和整理構(gòu)成一個完美組織所需的各種原則。厄威克認為，管理過程由三個職能組成：計劃，組織和控制。這三個職能的指導(dǎo)原則是預(yù)測、協(xié)調(diào)和指揮。（2）對行政管理普遍原則的系統(tǒng)化概括厄威爾一直都致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認并進而建立起專門的行政學(xué)知識體系。在他看來，下列原則對于一切行政組織的管理都具有普遍適用性：目標(biāo)原則，即所有的組織都應(yīng)當(dāng)確定出一個明確的目標(biāo)；人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則，亦稱“為組織機構(gòu)配備合適人員”原則，即“決定某種目的（或計劃）需要一些什么活動，并把這些活動分成一些能分配給各個人的小組”；單頭領(lǐng)導(dǎo)的原則，亦稱“一人管理原則”，即在一個組織中應(yīng)該由一個領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)管理職責(zé)；“專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則，即加強和發(fā)展“職能”部門或“參謀”部門；“授權(quán)原則”，即行政領(lǐng)導(dǎo)者要能夠把某些職權(quán)授予下級人員；“責(zé)權(quán)相符原則”，即有權(quán)必須有責(zé)，權(quán)責(zé)必須相符；明確性原則，即是指各種職責(zé)都應(yīng)當(dāng)有明確清晰的界線，要使從上到下的每一個組織成員都明確地了解并承認各自的職責(zé)，而且每一職位的職、權(quán)、責(zé)以及各個職位之間相互關(guān)系均應(yīng)以書面的形式確定下來并傳達給組織的所有成員；“控制幅度原則”，所謂控制幅度，即是指每一個上級直接領(lǐng)導(dǎo)的下屬的人數(shù)。厄威爾認為，一個行政領(lǐng)導(dǎo)人員直屬的下級人員數(shù)量應(yīng)有一定的限度，宜小不宜大。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。第九章 巴納德的系統(tǒng)行政組織學(xué)說一、組織的本質(zhì)“有意識地協(xié)調(diào)兩個以上的人的活動或力量的一個系統(tǒng)?！?、組織是由人的活動或效力即人的行為構(gòu)成的系統(tǒng)。2、組織是按照一定的方法調(diào)整的人的活動和行為的相互關(guān)系。3、組織是動態(tài)和發(fā)展的。4、組織是協(xié)助系統(tǒng)的核心組成部分。5、組織工作既取決于內(nèi)部協(xié)作關(guān)系也取決于外部協(xié)作關(guān)系二、組織三要素1、協(xié)作的意愿2、共同的目標(biāo)3、信息交流三、非正式組織的積極功能1、有助于從事正式組織所不便溝通的意見、資料和信息。2、有助于通過培養(yǎng)組織成員的服務(wù)熱誠以及對權(quán)威的認同感而維持組織的團結(jié)。3、有助于避免正式控制過多過濫，進而保持個人自尊、人格完整和獨立選擇力。第十章 西蒙的行為主義行政學(xué)說一、西蒙行政決策理論的主體部分及其主要觀點。對行政決策過程的研究是西蒙行政決策理論的主體部分。其主要內(nèi)容：西蒙對行政決策過程的認識是與他對“決策”一詞的理解密切相關(guān)的。他認為，關(guān)于“決策”一詞的含義，不應(yīng)僅從狹義上去理解，而應(yīng)從更廣泛的意義上去理解。在他看來，廣義的“決策”一詞和“管理”一詞幾近同義。決策決不只限于從幾個備選方案中選定一個這樣的行動，而是包括幾個階段和涉及許多方面的整個過程。決策過程包括四個階段：1、“情報活動”，其任務(wù)是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件；2、“設(shè)計活動”，其任務(wù)是設(shè)計、 制訂和分析可能采取的備選行動方案；3、“抉擇活動”，其任務(wù)是從可供選擇的各種備選方案中選出一個適用的行動方案；4、“審查活動”，其任務(wù)是對已經(jīng)作出的抉擇進行評價，這第四個階段有時也被稱之為執(zhí)行決策任務(wù)的階段。西蒙認為，盡管這四個階段缺一不可，但對于優(yōu)秀的行政管理者來說，四個階段并不具有同等的重要性，其中，關(guān)鍵性的是前兩個階段，后兩個階段次之。因此，他建議，在時間分配上，行政管理者應(yīng)該用大部分時間去“調(diào)查經(jīng)濟、技術(shù)、政治和社會形勢；判別需要采取新行動的新情況”；用較大部分的時間“獨自或者是跟他的同僚們一起去創(chuàng)造、設(shè)計和制定可能的行動方案，以應(yīng)付需要作出決策的形勢”；而“用較少時間來選擇他們?yōu)榻鉀Q已確認的問題而制定的而且對其后果也已做過分析的決策行動”，同時，“還得用適量的時間去估價作為重復(fù)循環(huán)一部分的，再次導(dǎo)致新決策的過去行動的結(jié)果?！蔽髅蓪φ麄€決策過程的四階段劃分只是在一般意義上來說的，他認為，在實際的決策活動中，諸階段是相互交織的。一般來說，“情報活動”先于“設(shè)計活動”，而“設(shè)計活動”又先于“抉擇活動”。但是，階段循環(huán)的實際情況卻要復(fù)雜得多，制定某一特定決策的每一個階段，其本身就是一個復(fù)雜的決策制定過程。例如，設(shè)計階段可能需要新的情報活動，而任何階段中的問題又會產(chǎn)生出若干次要問題，這些次要問題又有各自的情報、設(shè)計和抉擇的各個階段，用西蒙的話來說，“也就是大圈套小圈，小圈之中還有圈?！倍?、.西蒙關(guān)于政策問題與行政問題的區(qū)別的論述。西蒙認為從決策與執(zhí)行的觀點來區(qū)分政治與行政并不妥當(dāng)，因為行政也必須作決策。 西蒙是從價值與事實的區(qū)分以及決策理論的觀點來看待政策問題與行政問題的區(qū)別的。關(guān)于判斷價值問題與事實問題正確與否的標(biāo)準是不同的，即前者是基于人的主觀價值，而后者則是基于客觀的、實證的真實性?；谶@種觀點，西蒙提出了下列區(qū)分政策問題與事實問題的原則： 1、一個決策問題是應(yīng)該交給立法機關(guān)還是應(yīng)該交給行政機關(guān)，這取決于其中所含的事實問題和價值（倫理）問題的相對重要性以及關(guān)于事實問題的紛爭程度。 2、行政機關(guān)的價值判斷必須反映社會價值，當(dāng)價值判斷有爭議時，則行政機關(guān)對這種價值判斷必須向立法機關(guān)負完全責(zé)任，也就是說，立法機關(guān)對這種價值判斷保留控制權(quán)。以上區(qū)分原則并非將政策問題與行政問題的區(qū)分等同于價值與事實的區(qū)分，但是它與價值-事實的區(qū)分有著密切關(guān)系。政策問題與行政問題都包括價值與事實這兩種因素，但是，就政策問題而言，價值因素在其中占有重要地位，衡量決策正確與否的標(biāo)準主要取決于立法人員的主觀價值；而對于行政問題來說，事實因素則在其中占居著重要地位，所涉及的價值問題主要是反映社會價值，所以衡量其決策正確與否的標(biāo)準主要在于客觀、實證的真實性。西蒙的這種政策（政治）與行政區(qū)分說，其目的并不在于作為立法機關(guān)與行政機關(guān)職權(quán)的區(qū)分準則，而是在于區(qū)分政策問題與行政問題的性質(zhì)，從而確定行政學(xué)或行政行為的研究對象。三、西蒙對行政決策的類型與技術(shù)的區(qū)分。 西蒙依據(jù)組織活動的類型和決策所采用的技術(shù)不同將決策分為程序化決策和非程序化決策兩種類型。 西蒙認為，一個組織的全部活動可分為兩類：一類是重復(fù)出現(xiàn)的例行活動，另一類是盡管不是重復(fù)出現(xiàn)且不能用對待例行公事的辦法來加以處理但卻往往又比較重要的非例行活動。有關(guān)前一類活動的決策是經(jīng)常反復(fù)的并且有一定的結(jié)構(gòu)，所以，這類決策可以建立一定的程序，當(dāng)這類活動重復(fù)出現(xiàn)時予以應(yīng)用，不必每次都做新決策，這類決策因而被稱之為程序化決策；而關(guān)于后一類活動的決策是新出現(xiàn)的且不能程序化，所以這類決策被稱之為非程序化決策。針對上述兩類不同的決策，西蒙分別從傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩個方面闡述了它們各自所使用的決策技術(shù)。西蒙認為，就程序化決策技術(shù)而言，程序化決策的傳統(tǒng)技術(shù)包括由組織成員的實際知識、習(xí)慣性技能和操作規(guī)程等集體記憶構(gòu)成的習(xí)慣，與習(xí)慣緊密相關(guān)的標(biāo)準操作程序以及在標(biāo)準操作規(guī)程之上的組織結(jié)構(gòu)；而程序化決策的現(xiàn)代技術(shù)則包括運籌學(xué)，如線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、整體規(guī)劃、博弈論、決策論、排隊論、概率論等數(shù)學(xué)工具以及利用電子計算機模擬等電子數(shù)據(jù)處理技術(shù)。至于非程序化決策技術(shù)，西蒙認為，人們在進行非程序化決策時通常所采用的傳統(tǒng)技術(shù)是“判斷”，而判斷是通過某種不確定的方式由經(jīng)驗、直覺和洞察力來決定的，當(dāng)圍繞著一個重大難題進行非程序化決策時，或者說，當(dāng)進行一項將會產(chǎn)生極為深遠影響的決定性決策時，通常需要決策者發(fā)揮創(chuàng)造性。但在西蒙看來，非程序化決策所依靠的這些技術(shù)的心理過程至今尚很少為人們所了解，所以有關(guān)非程序化決策的理論也就顯得比較空洞，不過，這類決策可以通過某種有條理的思考以及對管理人員的職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)來加以改進。關(guān)于非程序化決策的現(xiàn)代技術(shù)，西蒙指出，如同程序化決策的技術(shù)一樣，非程序化決策的技術(shù)也正在經(jīng)歷著一場革命，這場技術(shù)革命主要表現(xiàn)在探索式解題技術(shù)的應(yīng)用，其中包括決策者的培訓(xùn)和探索式計算機程序的編制。第十一章 林德布洛姆的漸進決策理論 林德布洛姆漸進決策理論的基本內(nèi)容。其一，林德布洛姆著重從以下幾個方面對傳統(tǒng)的全面理性決策模式進行了批判： （1）決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。這樣，關(guān)于“問題是什么?”，不同的人有不同的看法，存在有各種爭論的余地。但怎樣解決這一問題呢? 目前還沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。（2）決策分析并不是萬能的，對一項復(fù)雜決策來說，分析永遠沒有窮盡，有時或許還會造成錯誤；而且在現(xiàn)實決策中，也不可能漫無止境地分析下去。 （3）決策受到價值觀影響。其二，林德布洛姆明確了漸進決策含義與基本原則：所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標(biāo)。在林德布洛姆看來，漸進決策需要遵循三個基本原則： （1）按部就班原則 （2）積小變?yōu)榇笞冊瓌t （3）穩(wěn)中求變原則 其三，林德布洛姆進一步分析了推行漸進決策的原因：在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術(shù)和現(xiàn)行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。 首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。其次，決策的漸進性也是由技術(shù)上的困難造成的。 最后，決策的漸進性是由現(xiàn)行計劃的連續(xù)性所決定的。要求聯(lián)系實際。第十二章 麥格雷戈的人事管理理論 麥格雷戈的Y理論的基本內(nèi)容。Y理論主要包括以下基本內(nèi)容： （1）為了經(jīng)濟上的目的，管理部門應(yīng)該負責(zé)把生產(chǎn)企業(yè)的要素-資金，材料，設(shè)備，人員-組織起來。 （2）人們并“不是”生來就對組織上的需要采取消極或抵制態(tài)度，他們之所以會如此， 是由于他們在組織中的經(jīng)歷和遭遇所造成的。 （3）人們并不是天生就厭惡工作。應(yīng)用體力和腦力來從事工作，對于人們來說，正如 游樂和休息一樣，是自然的。當(dāng)依賴于可控制的條件時，工作可成為滿意的源泉（自愿從事工作），也可以成為懲罰的源泉（盡可能避免工作）。 （4）外來的控制和懲罰的威脅并不是促進人們?yōu)閷崿F(xiàn)組織目標(biāo)而努力的唯一方法。人 們對自己所參與制定的目標(biāo)，能夠?qū)嵭凶晕抑笓]和自我控制。 （5）對目標(biāo)的參與是同獲得成就的報酬直接相關(guān)的。這些報酬中最重要的是自我意識 和自我實現(xiàn)需要的滿足，它們能夠促使人們?yōu)閷崿F(xiàn)組織的目標(biāo)而努力。 （6）在適當(dāng)?shù)臈l件下，一般人不僅能夠?qū)W會接受責(zé)任，而且能夠?qū)W會主動承擔(dān)責(zé)任。 逃避責(zé)任、缺乏進取、強調(diào)安全感一般來說是經(jīng)驗的結(jié)果，而不是人的天性。 （7）在解決組織問題方面，多數(shù)人而不是少數(shù)人具有發(fā)揮相當(dāng)高的想象力、獨創(chuàng)性和 創(chuàng)造力的能力。 （8）在現(xiàn)代工業(yè)社會的條件下，一般人的智慧潛能只是部分地得到了利用和發(fā)揮。 （9）動力、發(fā)展的潛力、承擔(dān)責(zé)任的能力、指揮自己的行為使其朝向組織目標(biāo)的意愿， 所有這些都存在于人們當(dāng)中，管理部門不應(yīng)該不理會它們，使人們有可能為他們自己而認識和發(fā)揮這些人的特性，是管理部門的職責(zé)。 （10）管理部門的主要任務(wù)是安排好組織條件和工作方法，使人們的智慧潛能能夠充分 發(fā)揮出來，更好地為實現(xiàn)組織的目標(biāo)和自己具體的個人目標(biāo)而努力。這個過程主要是一個創(chuàng)造機會、挖掘潛力、排除障礙、鼓勵發(fā)展和幫助引導(dǎo)的過程。第十三章 沃爾多的綜合折衷行政觀一、沃爾多對傳統(tǒng)行政學(xué)的批評。沃爾多首先認為，政治與行政二分法無論是作為現(xiàn)實的描述還是作為對行政行為的規(guī)定都是不恰當(dāng)?shù)?，?yīng)該鼓勵行政權(quán)力和政治權(quán)力之間的合作而不是被分離權(quán)力之間的對抗。沃爾多同樣也批評了傳統(tǒng)行政組織理論的理性主義傾向，批評傳統(tǒng)行政學(xué)過分強調(diào)組織間的共性或所謂的原則而忽視了作為“行政實質(zhì)”的具體性。沃爾多還指責(zé)傳統(tǒng)行政學(xué)家所謂的行政“科學(xué)”主要依靠“事實的堆積”。他認為公共行政涉及到對人的思索和評價，而科學(xué)的方法并不適合這樣的主題。最后，沃爾多還反對傳統(tǒng)行政學(xué)家過于重視效率的做法。他認為效率概念本身就充滿著道德含義，因為對“技術(shù)效率”的追求可以轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α吧鐣省钡淖非?。二、沃爾多本人的公共行政觀所涉及的問題。歷史與公共行政；官僚制與民主；公共行政與政治；道德與公共行政；邏輯實證主義與公共行政；科學(xué)與公共行政；公共行政：學(xué)科、專業(yè)、事業(yè)；公共行政與未來。 三、沃爾多如何論述官僚制與民主之間的關(guān)系？聯(lián)系實際談?wù)勀銓Υ说恼J識。沃爾多說，由于政府與行政一直都密切相連，所以行政與官僚制也是密切相連的。在他看來，我們時代的中心問題正是官僚制與民主之間的潛在沖突。 在使用“官僚制”這個術(shù)語時，沃爾多很小心地將他對這個術(shù)語的用法與這個術(shù)語的通俗用法和韋伯的理想類型區(qū)別開，按照韋伯的理想類型，官僚制與理性是一致的。而沃爾多卻是在一種描述-分析意義上使用“官僚制”這個術(shù)語，在他看來，“官僚制”僅僅意味著大規(guī)模的、正式的、復(fù)雜的、任務(wù)專門化的以及目標(biāo)取向的組織。 在他看來，官僚制組織并非與民主概念完全不相容，官僚制組織可以為民主價值觀提供重要支持，例如，建立在能力和專長之上的普遍性標(biāo)準和機會。當(dāng)然，它們二者也有一些相抵觸的特點，例如，官僚制強調(diào)的是等級規(guī)則，而民主強調(diào)的是平等；官僚制依靠的是紀律和監(jiān)督，而民主強調(diào)的是自由原則。 沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。一方面，權(quán)力被視為一種應(yīng)該分散的危險物；另一方面，人們承認權(quán)力如果引導(dǎo)得當(dāng)則能夠達到好的目的。從公共行政方面說，這就意味著官僚權(quán)力被視為一種不道德的潛在力量而且應(yīng)該鼓勵分權(quán)；同時，人們認為民主只有在權(quán)力集中得既能夠發(fā)揮作用又負有應(yīng)負的責(zé)任時才有存在的可能。 沃爾多認為，要解決這個問題就必須在民主與官僚制之間尋求一種溶合，即承認不僅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看來，我們應(yīng)該承認我們具有一種行政文化而且我們應(yīng)該利用這種文化來獲得盡可能多的人生利益。我們還必須關(guān)心人類平等和參與的價值觀。即使大量的權(quán)威、等級乃至壓制是必要的和不可避免的，官僚游戲也應(yīng)該玩得讓每一個人都知道基本規(guī)則并允許人們根據(jù)自己的技能和愛好來玩。此外，我們還應(yīng)該作好周密的計劃以便保護自由和自生的領(lǐng)域。簡言之，沃爾多是要讓我們?nèi)ジ母镞@個世界而不是試圖逃避或消滅這個世界，他希望我們在適應(yīng)權(quán)威與反叛之間尋求一種合理的平衡。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。第十四章 里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論 一、里格斯的行政生態(tài)學(xué)及其核心內(nèi)容。里格斯據(jù)此得出的結(jié)論。行政生態(tài)學(xué)是以行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系為研究對象的，它要求運用生態(tài)學(xué)的概念與方法對行政系統(tǒng)作整體的觀察與精密的分析，作宏觀研究和微觀研究，從而正確揭示行政這一主體生長和發(fā)展規(guī)律，以從整體上把握行政過程與行政運行規(guī)律。里格斯行政生態(tài)學(xué)理論核心內(nèi)容是“溶合的-棱柱的-衍射的模式”。正是基于對諸如傳統(tǒng)泰國、現(xiàn)代泰國、菲律賓以及現(xiàn)代美國等不同形態(tài)的國家公共行政的比較研究，里格斯創(chuàng)立了他的行政生態(tài)學(xué)理論并得出了如下結(jié)論：當(dāng)我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能僅從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。里格斯認為，在發(fā)達國家，社會的經(jīng)濟、政治、行政等各個方面多少都有各自的范圍，所以比較容易個別地抽離出來研究。但是，在發(fā)展中國家，這些方面往往糾纏在一起，彼此密切地相互影響著，因此研究者必須把眼光擴展到整個社會政治系統(tǒng)的各有關(guān)因素，才能把公共行政的真實情況勾劃出來。二、里格斯提出的過渡社會公共行政的特點。里格斯重點分析了現(xiàn)代泰國、 菲律賓的公共行政并據(jù)此提出了過渡社會公共行政的三個基本特點：（1）異質(zhì)性 里格斯認為，“異質(zhì)性”是指一個社會在同一時間里同時存在著不同的制度、行為和觀點，極不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)出強烈反差。過渡社會的多元社區(qū)、多元經(jīng)濟形式以及多元價值使其公共行政具有明顯的多元性，即異質(zhì)性特點。從行政組織來看，一方面，中央政府在航空、電子、通訊等部門設(shè)有專門的機構(gòu)并配備有現(xiàn)代化的管理設(shè)施，另一方面，在一些偏遠地區(qū)卻根本沒有專門的行政機構(gòu)，在那里，宗族、宗教、宗派團體支配著一切。從人事行政來看，過渡社會的異質(zhì)性特點表現(xiàn)為一種奇特的“西化分子反精英現(xiàn)象”。（2）重疊性 過渡社會的行政異質(zhì)性使行政受到各種沖突的行政因素影響，進而造成了公共行政的重疊性特點。在里格斯看來，公共行政的“重疊性”即行政機構(gòu)的重疊現(xiàn)象，具體是指，行政機構(gòu)并不一定產(chǎn)生其應(yīng)當(dāng)有的功能，行政行為往往受非行政標(biāo)準所主宰，而不受行政標(biāo)準所決定。當(dāng)一個行政機構(gòu)不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，不能完成其行政任務(wù)時，不得不由另外一些非行政組織來完成它的任務(wù)。里格斯認為，這種重疊性是過渡社會的公共行政特有的現(xiàn)象。在他看來，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，由于所有功能都是由一個機構(gòu)來執(zhí)行，行政不會出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象；在現(xiàn)代工業(yè)社會，由于社會機構(gòu)分工明確、各司其職，行政也不會出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象；而在介于兩者之間的過渡社會，盡管有了相當(dāng)程度的社會分工，但其社會分工尚未達到高度發(fā)展的程度；盡管專業(yè)化職能機構(gòu)及相應(yīng)制度已經(jīng)建立，但其功能尚不能很好發(fā)揮。里格斯認為，這種行政重疊性必然導(dǎo)致合法機構(gòu)受控于非法機構(gòu)以及派系林立、政出多門、互相扯皮、彼此排斥等行政行為多元化的惡果。（3）形式主義 里格斯認為，過渡社會公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點必然導(dǎo)致其整個行政系統(tǒng)的形式主義。所謂“形式主義”即是指政府所制定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設(shè)、徒有虛名。他認為，任何一種行政制度都有理論與實踐脫節(jié)的形式主義，都可以找到政策、法令不能貫徹的事例，但是只有在像現(xiàn)代泰國和菲律賓這樣的過渡社會，形式主義才達到了它的頂峰。 他認為，過渡社會公共行政的形式主義的首要表現(xiàn)便是憲法的形式主義。過渡社會在變遷過程中，舊有的權(quán)力基礎(chǔ)-神圣的君主權(quán)力已經(jīng)逐漸消解，替代的人民主權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)沒有生成起來。這種權(quán)力基礎(chǔ)的危機影響了統(tǒng)治和政府管理權(quán)力的社會合法性。而這種合法性的缺乏不僅使社會經(jīng)常反抗政府的非法之治，而且官僚結(jié)構(gòu)內(nèi)部也因為沒有主權(quán)權(quán)力者的監(jiān)督和潛在的制約，而很容易發(fā)生非法的權(quán)力斗爭。官僚間的政治比重越高，則諸如效率、理性等純行政標(biāo)準便可能越低。與行政-政治化相關(guān)的一個現(xiàn)象是程序的儀式化，即過去所推行的一切法規(guī)、官僚習(xí)慣都逐漸固定成為一種內(nèi)在的價值。 里格斯認為，形式主義一旦與官僚權(quán)力相接觸，就會產(chǎn)生許多矛盾和弊病以及種種社會不良之風(fēng)。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。第十五章 以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)”一、新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)所謂“效率至上”原則進行的反思和批判。它對傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”原則的反思和批評是從理論和實踐兩個方面進行的。從理論方面看，新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對廣大民眾生活各個方面都具有決定性影響的重要因素，它擔(dān)負著廣泛的社會責(zé)任。鑒于傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”原則固有的缺陷，新公共行政學(xué)采取解釋學(xué)和批判理論的模式進行研究，以期超越傳統(tǒng)行政學(xué)的所謂“理性模式 ”，它強調(diào)建立規(guī)范價值，關(guān)注人民需要，提高社會性效率，以改善人類生活，實現(xiàn)行政工作的最終目標(biāo)。從行政實踐方面看，新公共行政學(xué)認為，首先，公共行政最重要的目的在于促進人類幸福。其次，傳統(tǒng)行政學(xué)的效率觀也促使一些行政學(xué)者以機械性效率為標(biāo)準來評估公共服務(wù)績效。它以產(chǎn)出作為決策的基礎(chǔ)，即假定某一方案的選擇要基于對資源的有效利用，然而事實上，這種所謂完全科學(xué)的假設(shè)根本站不住腳，而且它導(dǎo)致了總體上的無效率。最后，傳統(tǒng)行政學(xué)理論過分迷信效率，造成了長遠性缺乏效率并且已明顯造成了更多問題。新公共行政學(xué)者認為，效率雖然在某種層次上有其積極作用，但在公共問題的解決上卻一籌莫展，究其原因，這正是由于按照傳統(tǒng)行政學(xué)理論設(shè)計的政治制度并未表達公共利益，而只是考慮機械性的量化概念，它未曾顧及到社會性的公平分配，其結(jié)果往往促使社會上有組織者、有權(quán)勢者以及既得利益者受益最多，而造成越來越多且差距日益增大的不公平、不平等現(xiàn)象。二、“新公共行政學(xué)”的主要內(nèi)容。答：主要內(nèi)容包括：對傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判；對社會公平價值觀的提倡；對傳統(tǒng)政治-行政二分法的突破；動態(tài)、開放的組織觀。以上各要點均需掌握具體內(nèi)容。三、“新公共行政學(xué)”對當(dāng)代公共行政的發(fā)展作出的重要貢獻?！靶鹿残姓W(xué)”在理論研究和行政實踐方面均對當(dāng)代公共行政的發(fā)展作出了重要貢獻。 從理論研究來看，新公共行政學(xué)的貢獻主要表現(xiàn)為：首先，超越了實證主義的研究模式。新公共行政學(xué)借鑒和運用解釋學(xué)方法和批判理論，強調(diào)民主行政下的有效溝通和意識形態(tài)的解放，著眼于對意義和價值的關(guān)注，儼然擺脫了傳統(tǒng)“理性模式”的束縛；第二，邁開了行政學(xué)獨立發(fā)展的步伐。19501970年，行政學(xué)已經(jīng)淪為政治學(xué)和管理學(xué)的附庸，新公共行政學(xué)興起之后，便不再局限于對制度和技術(shù)的研究定向，它并且試圖從政治學(xué)和管理學(xué)中獨立出來，許多專門行政研究機構(gòu)和學(xué)會的建立便是公共行政獨立發(fā)展的典型例證；第三，擴大了公共行政的領(lǐng)