公共管理學王樂夫 ppt大綱全文.doc

公共管理學王樂夫 蔡立輝 主編 第1章 導論1.1 公共管理學概述1.2 公共管理學的研究對象1.3 公共管理學的研究途徑和方法本章教學目的 本章綜合介紹、梳理了國內外關于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當代西方學者關于公共管理概念的界定和公共管理的發(fā)展過程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關系；闡述了公共管理學的具體研究對象、公共管理學的研究途徑和方法。 通過本章的教學，主要培養(yǎng)學生公共管理的基本理論素養(yǎng)和專業(yè)意識，了解公共管理的發(fā)展過程，形成公共管理的知識與分析框架。 本章學習的重點問題公共行政與公共管理的關系公共管理學的概念范疇、研究對象和內容公共管理學的研究途徑與方法公共管理學的學科特征1.1 公共管理學概述 1.1.1 公共管理的含義 1.西方學者關于公共管理概念的界定 在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一個分支，即公共管理小于公共行政；但在中國，公共管理是一級學科，公共行政是公共管理下設的一個二級學科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含義 在西方國家，公共管理是公共行政（public administration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非營利組織和準政府組織）實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。它是在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及新公共管理運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種相關學科知識和方法所形成的一個知識框架。 在我國，公共管理是包括政府在內的公共部門依法管理公共事務的各種活動的總稱；根據管理的公共事務的不同，公共管理可區(qū)分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。 1.1.2 公共管理學的概念范疇 1.公共管理與公共行政 （1）學術界關于公共管理與公共行政的三種不同觀點 （2）公共管理與公共行政：內在的聯(lián)系：公共管理在實施管理的主體、管理活動的內容與范圍、管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視設計，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體運作過程；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的、經濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。 2.公共管理與公共產品 為社會提供公共產品和公共服務，是公共管理的重要內容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標之一。公共管理活動離不開公共事務的管理、公共產品與公共服務的提供，以及采取什么樣的提供方式會更加有效。 為社會提供公共產品和公共服務，是公共管理的重要職能和目標。一般而言，公共產品由政府或其他公共部門提供；私人物品通過市場提供。在市場經濟條件下，公共管理更強調公共部門不直接提供公共產品，而是強調公共部門為保證公共產品有效供給營造環(huán)境。 3.公共管理與公共政策 二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。 二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規(guī)定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現(xiàn)公共利益。 4.公共管理與工商企業(yè)管理 公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類管理活動。作為人類社會的管理活動，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。其差別主要表現(xiàn)在： （1）管理性質的不同；（2）公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；（3）效率意識的強弱不同；（4）責任的性質、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復雜性的程度不同。 5.公共治理與善治 治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調方式。包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統(tǒng)和自組織網絡等六種不同的用法。 治理被等同于單個國家的可統(tǒng)治性，是為了發(fā)展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式。20世紀90年代后，世界銀行提出了善治口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權力的主要標準。有人把治理視為公民社會的自組織的組織間網絡，認為這是一種沒有政府的治理。 1.2 公共管理學的研究對象 1.2.1 公共管理的興起 1.公共行政的反思 （1）公共行政的發(fā)展演進 （2）公共行政的反思 2.公共管理的產生 公共行政、公共政策、公共管理1.2.2 公共管理學的研究內容與體系 1.確定公共管理研究對象的基本思路 從研究對象來說，公共管理學不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對政府行政機關的研究上，而是把研究范圍擴展到其他非政府的公共組織方面； 從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政的內部取向轉變?yōu)橥獠咳∠?，由重視機構、過程與程序的研究轉到重視項目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績效的研究； 從研究方法來說，公共管理學要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應用，廣泛吸收經濟學、管理學和政策分析方法等學科的理論與技術手段。 【基本結論】公共管理學是經濟學、管理學乃至社會學等多學科融合發(fā)展的結果，但政治學、行政學仍然是公共管理學的學科基礎。切斷公共管理學與政治學、行政學的內在聯(lián)系，極容易導致把公共管理看作是純技術化的管理主義傾向。公共管理學應該是價值理性與工具理性的有機統(tǒng)一體，不僅要解決如何做的問題，也要解決為誰做的問題；不僅要回答在實踐中出現(xiàn)的各種公共事務和社會問題如何解決的管理問題，同時更要回答為何做和為誰做的公共問題。 2.公共行政學的研究內容 （1）國外學者的研究情況 （2）我國學術界的研究情況3.公共管理學的理論體系4.公共管理學的學科特征 （1）研究對象與范圍的特征 （2）跨學科和綜合性的特點 （3）具體研究問題的特征 （4）公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的 （5）更具現(xiàn)實性1.3 公共管理學的研究途徑和方法 1.3.1 公共管理學的研究途徑 1.公共政策途徑（the policy approach，又稱為P途徑） 2.企業(yè)管理途徑（the business approach，B途徑) 3.管理學途徑、政治學途徑、法學途徑和經濟學途徑 4.公共選擇理論 5.新制度主義或新制度學派 1.3.2 公共管理學的研究方法1.實踐抽象法2.實體分析法3.實驗法4.系統(tǒng)分析法5.比較分析法6.多學科交叉式的綜合研究方式7.案例分析法第2章 公共管理的理論發(fā)展2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展本章教學目的 本章主要介紹了公共管理理論及其發(fā)展演進的過程、各種理論流派及其相互關系。通過本章的學習，要求學生了解公共管理理論的歷史演進過程以及各種理論流派之間的相互關系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點、理論貢獻與局限性，全面掌握當代公共管理的前沿理論；注重培養(yǎng)理論運用于實踐的能力。 本章學習的重點問題 公共行政、公共管理的歷史演進過程及其理論流派 公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 管理主義取向與憲政主義取向的理論內容及其代表人物 公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務理論的主要內容本章主要參考資料1美斯蒂爾曼：公共行政學：概念與案例（第七版），中國人民大學出版社，2004年版。2澳歐文E休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001年版。3美珍妮特V登哈特、羅伯特B登哈特著、丁煌譯：新公共服務：服務而不是掌舵，中國人民大學出版社，2004年版。4丁煌著：西方行政學說史，武漢大學出版社，1999年版。5俞可平主編：治理與善治，社會科學文獻出版社，2000年版。6陳振明主編：公共管理學，中國人民大學出版社，2005年版。2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進 2.1.1 傳統(tǒng)公共行政理論的初創(chuàng)1.威爾遜的“政治行政”二分法2.韋伯的官僚制理論3.泰勒的科學管理理論 2.1.2 傳統(tǒng)公共行政理論的構建1.懷特的系統(tǒng)化行政理論2.古利克和厄威克的科學化行政管理原則3.福萊特的動態(tài)化行政管理理論 2.1.3 傳統(tǒng)公共行政理論的轉型 1.西蒙的批評與公共政策學派的出現(xiàn) 2.沃爾多的批評與新公共行政理論的興起沃爾多批判的三個方面:第一，沃爾多認為，傳統(tǒng)行政學的政治與行政二分法，無論是作為一種對現(xiàn)實的描述，還是作為一種對行政行為的規(guī)定，都是不恰當?shù)?；第二，沃爾多也批評了傳統(tǒng)行政學的組織范式；第三，沃爾多還反對傳統(tǒng)行政學家過于重視效率的做法。2.沃爾多的批評與新公共行政學的興起（1）沃爾多的批評（2）新公共行政理論的基本內容:第一，反思和批判了“效率至上”的傳統(tǒng)公共行政第二，倡導社會公平的公共行政價值；第三，突破“政治行政”二分法；第四，強調動態(tài)、開放的組織觀念。2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 2.2.1 公共選擇理論1.經濟人的人性假設與公共選擇2.政府規(guī)模擴張與公共選擇 政府規(guī)模擴張是一個歷史的過程，西方學者從不同角度對于政府規(guī)模擴張的成因進行了闡述:（1）瓦格納定理（2）帕金森定律（3）公共選擇公共選擇理論提出解決問題的主張包括： 第一，組織類型的理性選擇； 第二，市場機制與個人選擇； 第三，分權化； 第四，公共服務組織小規(guī)模化； 第五，自由化。2.2.2 新公共管理理論 新公共管理的名稱，如管理主義、企業(yè)化政府、后官僚體制模式、以市場為導向的公共行政等。因此，新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場力量、市場作用、市場機制。 新公共管理與公共選擇理論不同的是：公共選擇關注的焦點是政府與市場和社會的關系，主張減少政府干預，充分發(fā)揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關注的重點仍然是政府公共部門內部，主張通過引進市場機制來完善政府公共組織。 新公共管理的基本理念： 第一，管理的自由化。由于公共管理人員是被制度束縛的人，因此，為改進公共官僚制的績效，管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須讓管理者來管理。 第二，管理的市場化。市場取向的管理有兩個基本概念，一是競爭，二是私營部門管理的普遍化。 因此,新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之時也遭到了來自多方面的質疑，尤其是，有不少學者對作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評。 2.2.3 公共治理理論 1.公共治理理論的興起 政治行政二分法基礎上的官僚行政發(fā)展到20世紀70年代末，行政效率低下、財政支出嚴重增長和公眾對政府不信任等公共管理問題的日益凸顯，公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機和市場與等級制的調解機制發(fā)生的危機，以及公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長，而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。 西方發(fā)達國家以治理理論為指導，重新調整國家與社會、政府與市場的邊界，關注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門對公眾的回應力，掀起了行政改革的浪潮。 2.公共治理的含義 治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 因此，公共治理是一種公共管理活動、過程和方式，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、管理運行機制和管理方式。 3.公共治理理論的內容 作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對以往老的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核進行整合的結果，核心觀點:是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理。主要內容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系；第二，公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：裕坏谌?，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系；第四，治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理；第五，治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著元治理角色。 4.公共治理理論的意義 公共治理理論是當代國際社會科學領域出現(xiàn)的前沿理論之一，它所提倡的一些價值日益具有普遍性。合作網絡的治理是一種新型的治理模式，強調了治理的主體不只是政府一個中心，社會的治理是多中心，每一個主體都是一個中心。合作網絡為處理公共事務引入了新的機制，也為集體行動提供了新的途徑。因此，公共治理理論對于創(chuàng)新中國公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié) 同、公眾參與的社會公共管理格局，具有一定的借鑒意義。 2.2.4 新公共服務理論 1.新公共服務理論的含義 新公共服務理論是以美國著名公共管理學家羅伯特丹哈特為代表的一批公共管理學者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。 新公共服務理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其劃漿，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。 2.新公共服務理論的內容 第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單，公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權利和民主對話的促進者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務；第六，重視人，而不只是重視生產率；第七，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。 第3章 公共組織3.1 公共組織的性質與結構3.2 非營利組織3.3 事業(yè)單位3.4 公共組織的變革本章教學目的 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。本章主要是對組織形態(tài)的公共管理主體政府組織、非營利組織、準政府組織及其變革進行闡述。 本章的學習，要求學生全面掌握公共組織的結構形式及其特點、各種公共組織類型的劃分及其相互關系、公共組織變革等；并培養(yǎng)運用公共組織理論具體分析公共管理實際問題的能力。 本章學習的重點問題公共組織的性質、特點與基本類型公共組織的結構及其設計我國事業(yè)單位及其管理體制的形成、存在 問題與改革科層制組織的特征、方法與面臨的困境公共組織變革的目標、內容與趨勢3.1 公共組織的性質與結構3.1.1 公共組織的內涵1.組織與公共組織 （1）組織的含義： 組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。 （2）公共組織的含義： 公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調公共利益關系、提供公共服務、管理公共事務、維護公共秩序為基本職能的社會組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任。2.公共組織的基本要素（1）物質要素第一，人員第二，經費第三，物資設備（2）精神要素第一，目標第二，責權結構第三，人際關系3.公共組織的特征（1）以增進公共利益為目標（2）公共組織的活動受法律的明確限制并具有權威性（3）公共組織受到高度的公共監(jiān)督（4）公共組織的活動具有政治性（5）公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難（6）公共組織具有一定的獨占性3.1.2 公共組織的結構1.公共組織的縱向結構2.公共組織的橫向結構（也稱為部門化結構）（1）按業(yè)務性質分工（2）按管理程序分工（3）按管理對象分工3.公共組織的主要結構形式及其優(yōu)缺點（1）直線制（2）職能制（3）直線職能制（4）矩陣制3.1.3 公共組織的類型1. 政府組織 （1）政府組織的含義：廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機構體系。狹義的政府僅指國家行政機關。 （2）政府組織的基本特點：政府組織的基本職能是對國家和社會公共事務的管理；政府組織從事公共管理的手段是行政權力；政府組織有權支配和運用公共資源；政府組織提供的產品是公共物品；政府組織行為的價值取向是公共利益。2.非營利組織（1）國外對非營利組織的三種界定（2）我國學者對非營利組織的界定（3）非營利組織的含義： 非營利組織是以增進社會公共利益為目標，組織本身并不具有行政權力的非官方性公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點是非強制性和服務性。非營利組織由于自身的性質特點，對基層公共事務的管理常常能比政府組織更具效率。 3.準政府組織 準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為目標，但通過授權等行使一定的行政權力或公共權威，其對公共事務的管理具有一定強制性的公共組織。 在我國具體實踐中，準政府組織包括工會、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等群眾團體，事業(yè)單位，村民自治組織和居民自治組織等等。3.2 非營利組織 3.2.1 非營利組織的特征與分類1.非營利組織的特征（1）沙拉蒙（Salamon）和安黑爾（Anheier）的觀點（2）沃爾夫（Wolf）的觀點2.非營利組織的“非分配性約束”3.非營利組織的分類（1）國外非營利組織的分類（2）中國非營利組織的分類 3.2.2 非營利組織是公共管理主體的必要組成部分 1.非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者 2.非營利組織能提高公共物品的供給效率 3.非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求 4.非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求 3.2.3 當代中國公共管理中的非營利組織 1.我國非營利組織的興起 2.我國非營利組織發(fā)展存在的問題 （1）非營利組織自身存在的問題：一是身份不清；二是缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。 （2）由與非營利組織相關的政策實施和法律等構成的外在環(huán)境問題：一是對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視監(jiān)督的現(xiàn)象；二是法制薄弱，法制不完善。 3.2.3 當代中國公共管理中的非營利組織 3.我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向 （1）大力培育非營利組織：第一，在社會領域推進政社分開改革；第二，重點在資金方面進行必要的資助。 （2）加強對非營利組織的監(jiān)督管理：第一，逐步完善有關非營利組織的尤其是其活動的法律法規(guī)；第二，在逐步完善有關法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，強化監(jiān)督管理、強化各種法律規(guī)范的實施和監(jiān)督，特別是對非營利組織運行的規(guī)范化、服務質量、政府資金使用進行監(jiān)督。 3.3 事業(yè)單位 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 1.事業(yè)單位的含義： 事業(yè)單位是指受國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算、主要提供非物質生產和勞務服務的社會組織。 2.事業(yè)單位的基本特征（1）事業(yè)單位活動的非經濟性和政治性（2）事業(yè)由政府主辦并主管（3）事業(yè)單位經費由公共財政供給（4）整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性 3.3.2 事業(yè)單位改革 1.事業(yè)單位改革的必要性（1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解；（2）社會效益不高；（3）與經濟建設結合不緊密。 2.事業(yè)單位改革發(fā)展的目標取向（1）社會化發(fā)展取向（2）法制化、民主化發(fā)展取向3.3 事業(yè)單位 3.3.2 事業(yè)單位改革 3.事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革 （1）政事分開的基本原則：第一，實行職責分開；第二，實行管理方式及手段的分開。 （2）事業(yè)單位的分類改革，分為三類：第一，具有準政府組織性質的事業(yè)單位第二，具有一定經濟效益的公益性的事業(yè)單位第三，具有生產經營性和能力的事業(yè)單位3.4 公共組織的變革 3.4.1 科層制組織與反思1.科層制組織的基本特征（1）專門化（2）等級制（3）規(guī)則化（4）非人格化（5）技術化（6）公、私分明化2.科層制方法的主要內容（1）組織標準化（2）工作秩序化（3）管理規(guī)范化3.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境 （1）傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 （2）傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境第一，組織環(huán)境的困境第二，組織結構上的困境第三，組織方式上的困境3.4.2 公共組織變革的目標與內容 1.公共組織變革的目標（1）提高公共組織適應環(huán)境的能力（2）提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性（3）提高公共組織的工作績效 2.公共組織變革的內容 （1）組織結構變革：包括橫向部門結構和縱向層級的變革。 （2）公共組織權力關系變革：一是公共組織向社會組織還權；二是橫向分權；三是在縱向權力分配上，實行集權與分權互相的融合與共存。 （3）技術變革：主要是應用現(xiàn)代科學技術實行業(yè)務流程再造、業(yè)務協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強調分工所造成的部門分割和官僚主義，規(guī)范工作流程和簡化管理程序，減去多余、重疊的機構和不必要的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一站式的管理與服務。 （4）產品和服務變革：基于服務對象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)展更好的服務流程和服務方式，為社會提供最低成本、最好品質的產品與服務。 （5）人力資源變革：第一，投資于訓練與發(fā)展活動，讓工作人員獲得新的技術與能力；第二，將工作人員社會化，融入組織文化，使其學習到有助于提升組織績效的新常規(guī)(routines)；第三，改革組織的規(guī)范與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；第四，持續(xù)改進對多樣化的員工所采行的晉升與獎勵系統(tǒng)；第五，對高層管理團隊進行變革，改善組織學習與決策制定。 3.公共組織變革的趨勢 公共組織變革越來越表現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢：一是倡導學習型組織；二是倡導構建無縫隙組織、網絡組織和虛擬組織；三是強化公共組織的社會服務職能。 第4章 公共領導4.1 公共領導概述4.2 公共領導體制4.3 幾種常見的公共領導方法4.4 領導能力本章教學目的 領導貫穿于計劃、決策、組織、指揮、協(xié)調、控制等公共管理活動的全過程。本章主要從理論與實踐結合的角度上學習公共領導的前沿理論、領導體制、領導方法、領導能力。本章學習，著重培養(yǎng)學生的領導素養(yǎng)，培養(yǎng)學生運用理論分析問題、解決問題的能力，通過角色模擬和案例分析培養(yǎng)學生的實際領導能力。 本章學習的重點問題公共領導的作用與公共領導理論的歷史演進領導體制領導方法領導能力與領導方式本章主要參考資料1王樂夫：領導學：理論、實踐與方法，中山大學出版社，2007年版。4.1 公共領導概述 4.1.1 公共領導的含義和特點1.領導的含義（1）關于領導含義的幾種界定（2）領導包含的三方面內容（3）領導的含義：領導是領導者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標，對被領導者進行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領導者、被領導者和環(huán)境三個基本要素。 2.公共領導的含義 公共領導是指公共組織的領導者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。 公共領導的含義包括：（1）公共領導是一個社會組織系統(tǒng)；（2）公共領導是一個動態(tài)的行為過程；（3）公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動的過程；（4）公共領導是權威和公共認可的關系；（5）對公共領導的績效評估存在著較大的困難。 3.公共領導的特點 （1）公共領導者賴以發(fā)揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門； （2）公共領導職權的公共性、服務性。從公共領導職權的來源、使用和后果來看，都具有了公共性； （3）決策的公斷性； （4）公共領導的價值取向是公共利益。 4.公共領導的作用（1）導向、統(tǒng)領的作用（2）影響、表率的作用（3）協(xié)調、溝通的作用（4）迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動變革的作用4.1.2 西方領導理論的演進與新發(fā)展 1.西方經典領導理論 （1）特質理論(trait theory) 。用以區(qū)分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正因素的理論。 特質理論的優(yōu)點：第一，它給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定范圍內合乎人們的常識；第二，把領導者作為領導系統(tǒng)的核心要素，作為領導過程的主宰，這有其合理性；第三，它在領導理論的發(fā)展史起到承上啟下的作用。 特質理論的缺陷：直覺性和形而上學性 （2）行為理論(behavior pattern theory) 。這種理論認為，真正決定一個人成為領導者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關心工作（生產）又關心個人（下屬）的領導者才是最有效的；認為領導行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權式領導、民主式領導和放任式領導的領導方式理論；二是領導連續(xù)流（leader as continuum）理論；三是利克特（R. Likert）以工作為中心的領導和以員工為中心的領導的領導方式理論。 （3）權變（或情景）理論（contingency situational theory）。實踐證明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的”領導方式。領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個通式表示就是：領導f(領導者、被領導者、環(huán)境)。這個公式表明，領導方式是領導者、被領導者和領導環(huán)境的一個變數(shù)（函數(shù)）。因此，有效的領導行為是因時間、地點、條件的變化而變化的，這就是領導權變理論的實質。領導權變理論主要包括：菲德勒的權變理論（contingency theory of leadership）、路徑目標理論（path-goal-theory）。 2.西方領導理論的新進展 進入20世紀70年代，特別是80年代以來，西方領導理論又獲取了一些有價值的進展。這些進展主要有歸因理論、領導魅力理論、認知資源理論、交易型和變革型領導理論、基于價值觀的領導理論和團隊理論。 4.2 公共領導體制 4.2.1 領導體制的含義和內容 1.領導體制的含義： 領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。2.領導體制的內容（1）領導結構（2）領導的層次與跨度（3）領導機構中各部門之間的職責與權限劃分（4）領導干部的管理制度4.2.2 公共領導體制的基本類型1.首長制和委員會制2.集權制和分權制3.層次制和職能制 4.完整制和分離制 4.2.3 公共領導體制的改革 公共領導體制改革是公共領導活動中為完成公共領導職能、實現(xiàn)公共領導意圖所設置的機構體系、運作機制和規(guī)章制度進行的合乎實際和適應社會發(fā)展要求的改革。 1.我國公共管理領導體制存在的問題 （1）領導職能相互混淆 （2）領導權力過于集中 （3）領導權力的約束滯后 （4）公共組織機構高度膨脹 （5）用人制度缺乏活力 2.公共管理領導體制改革的路徑（1）完善領導職能分工，理順各種關系（2）保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權力（3）改革組織人事制度，增強黨和國家的活力（4）繼續(xù)推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫（5）加強權力制約與監(jiān)督4.3 幾種常見的公共領導方法 4.3.1 領導方法概述 1.領導方法的含義：領導方法是指領導者配置資源、溝通和協(xié)調關系、統(tǒng)籌安排時間、 統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。2 .領導方法的特征（1）領導方法的目的性（2）領導方法存在正確與錯誤、有效與無效之分（3）領導方法的多層次性（4）領導方法的具體相關性（5）領導方法存在動態(tài)變異性4.3.2 領導協(xié)調 1.公共領導協(xié)調的含義與特征 （1）領導協(xié)調的含義：領導協(xié)調是指公共部門領導者為了實現(xiàn)既定目標，通過調配、協(xié)調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間，公務員之間，政府不同職能之間等可能產生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發(fā)展的因素，進行調整、控制，使社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預定目標，發(fā)揮整體最大功效的過程。 （2）領導協(xié)調的特點：平等性、互利性、結果不確定性。 2.協(xié)調的內容和原則 （1）領導協(xié)調的內容：一是領導工作關系協(xié)調；二是領導人際關系協(xié)調。 （2）領導協(xié)調的原則：第一，以人為本；第二，客觀公正；第三，注重整體；第四，求同存異；第五，互惠雙贏；第六，靈活機動。4.3.3 領導溝通 1.領導溝通的含義和作用 （1）領導溝通的含義：領導溝通，即領導者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領導組織和領導手段實現(xiàn)與組織內外的追隨者、被領導者進行的信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標的有效協(xié)調和實現(xiàn)的過程。 （2）領導溝通的作用：第一，溝通是科學決策的前提；第二，統(tǒng)一思想，提高績效；第三， 2.實現(xiàn)有效溝通的途徑 （1）選擇合理的溝通渠道：包括正式渠道、非正式渠道； （2）選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網絡； （3）選擇有效的溝通形式，包括口頭形式、書面形式、非語言形式、電子媒介形式。3.增強領導溝通的方法（1）構建暢通的溝通網絡（2）樹立主動溝通的意識（3）創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境（4）要完善民主監(jiān)督機制（5）注意溝通與信息技術的關系4.3.4 領導激勵 1.激勵的含義：激勵是通過一定的方法來激發(fā)人們的動機，開發(fā)人的能力和潛力，充分調動人的積極性和創(chuàng)造性，使被領導者表現(xiàn)出高度的工作熱情和創(chuàng)造精神。 2.激勵的原則：（1）物質激勵和精神激勵相結合原則；（2）正激勵和負激勵結合原則；（3）按需激勵原則；（4）差別激勵原則； （5）公正原則。 3.激勵的方法 激勵的方法主要包括：（1）物質激勵；（2）參與激勵；（3）目標激勵；（4）情感激勵；（5）需要激勵；（6）榜樣激勵；（7）榮譽激勵；（8）信心激勵；（9）賞識激勵。4.4 領導能力 4.4.1 領導能力的內涵及其基本條件 1.領導力的含義：領導能力，就是領導者的個體素質、思維方式、實踐經驗以及對領導方法等的把握程度等影響具體領導活動效果的個性心理特性的總和，它是領導者素質的核心。 2.發(fā)揮領導能力的基本條件（1）領導能力的發(fā)揮，必是在一定的環(huán)境和組織結構中進行；（2）發(fā)揮領導能力，需要領導者明確組織的目標、責任與價值；（3）發(fā)揮領導能力，離不開領導者基本素養(yǎng)，包括政治素養(yǎng)、知識素養(yǎng)、能力素養(yǎng)和心理素養(yǎng)。 4.4.2 領導能力的主要內容 1.領導的創(chuàng)新能力 主要體現(xiàn)在五個方面：廣闊的知識面敏銳的問題意識全新的思想觀念良好的精神狀態(tài)敢于承擔風險的膽識 2.領導的戰(zhàn)略思維能力 （1）含義 （2）內容：一是戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力；二是戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力；三是戰(zhàn)略預見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力；四是戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力。 （3）培養(yǎng)： 一是加強哲學修養(yǎng)，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識面；用豐厚的知識積累作為戰(zhàn)略思維的材料；三是在實踐中鍛煉；四是善于利用外腦。 3.領導的執(zhí)政能力（1）領導執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性（2）制約領導執(zhí)政能力發(fā)揮的因素（3）領導執(zhí)政能力所包含的內容4.4.3 領導方式 1.領導方式的含義：領導方式，是在特定環(huán)境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。 2.領導方式的類型 （1）集權型領導方式 （2）民主型領導方式 （3）放任型領導方式第5章 公共政策5.1 公共政策概述5.2 公共政策過程5.3 公共政策分析5.4 公共政策發(fā)展本章教學目的 公共政策是現(xiàn)代公共管理運行的核心平臺和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突顯。制定和實施公共政策是公共管理的重要內容，公共政策過程是公共管理運行的重要過程。本章從不同視角下對公共政策內涵的不同界定出發(fā)，從政策科學與公共管理實踐的角度闡述公共政策的理論發(fā)展及其研究主線、公共政策過程、公共政策分析及其方法、公共政策發(fā)展等內容。 本章學習，著重培養(yǎng)學生的公共政策意識，以及運用公共政策進行公共管理的實際能力。 本章學習的重點問題公共政策的含義與范疇公共政策工具公共政策過程：公共政策過程所包含的各個環(huán)節(jié)公共政策的分析工具與分析方法公共政策發(fā)展本章主要參考資料1伍啟元：公共政策（上），臺灣：商務印書館，1985年版。2美B蓋伊彼得斯等：公共政策工具，中國人民大學出版社，2007年版。3邁克爾 霍利特、M拉米什：公共政策研究：政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)，三聯(lián)書店，2006年版。4托馬斯R戴伊：理解公共政策（第10版），中國人民大學出版社，2004年版。5威廉N鄧恩：公共政策分析導論，中國人民大學出版社，2002年版。6約翰W金登：議程、備選方案與公共政策，中國人民大學出版社，2004年版。7邁克爾 霍利特、M拉米什：公共政策研究：政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)，三聯(lián)書店，2006年版。5.1 公共政策概述 5.1.1 公共政策的性質和范疇 1.不同視角下的公共政策 （1）國外學者對公共政策概念的界定 第一，價值分配論視角 第二，目標方法選擇論視角 第三，立場論視角 第四，過程論視角 第五，政治合法性實現(xiàn)論視角 （2）我國學者對公共政策概念的界定 2.公共管理視界中的公共政策 第一，公共政策的性質是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調社會利益矛盾與沖突的方略； 第二，公共政策的主體是決策者； 第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群體）； 第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的范圍； 第五，公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導或代表的國家、社會或共同體的利益最大化； 第六，公共政策的核心是一種選擇。5.1.2 公共政策工具 1.公共政策工具的類型 公共政策工具又稱為治理工具或政府工具。依據提供公共物品和公共服務過程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強制性的范疇將公共政策工具類型分為： （1）自愿性工具 （2）混和性工具 （3）強制性工具 2.公共政策工具的選擇 公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面： 第一，應基于以公共理性為主導的多元綜合理性的原則； 第二，應與政策環(huán)境相適應； 第三，應能有利于協(xié)調政策目標群體，即政策受眾的當前利益、中期利益和長遠利益； 第四，應具有靈活性，針對某一政策問題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應用多種政策工具，或是以一種為主其它為輔，取決于對以上三方面的條件要求滿足的程度； 第五，政策工具的性質和效用在實際應用的過程中受到環(huán)境和目標群體變化的影響有可能發(fā)生變化。 3.公共政策工具選擇的應用 霍萊特和拉米什通過設置兩個變量來構建政策工具選擇模型：一個變量是國家能力，或者說是國家影響社會行為者的組織能力；另一個變量是政策子系統(tǒng)的復雜程度，特別是政府在執(zhí)行政策時面對的行為者的類型和數(shù)目。 5.1.3 公共政策的研究主線 1.制定公共政策的主體的權力結構、權力運行機制與決策機制 2.公共政策的過程與程序 3.公共政策的內容與輸出5.2 公共政策過程5.2.1 公共問題與公共政策問題 公共政策問題的確認和建構是公共政策過程的起點，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距，這種差距往往是產生社會緊張狀態(tài)的原因。 公共問題不等于就是公共政策問題，公共政策問題只是諸多公共問題中的一部分。公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公共部門提出、同時該問題又在政府及部門的權限范圍之內，在特定時期被列入政府政策議程。 公共政策問題的基本特征：公共性。公共行特征超越了個人特定的環(huán)境和范疇，與人類整個的社會生活、制度和全部歷史有關，同時也與既定社會中的大眾的價值、觀念和利益相關。 公共政策問題的一般特征：選擇性、動態(tài)性和時效性。 5.2.2 公共政策問題的確認與建構 1.公共政策問題的確認是公共政策過程的基礎，而公共政策問題的建構則是政策分析的基礎和起點。公共政策問題的確認是在特定的“政策問題情境”中，了解與政策問題相關的社會變化過程中的權力關系、利益群體及資源配置等方面因素，從而對問題的性質、領域、范圍和程度作出基礎性判斷。 2.公共政策問題的建構是對政策問題的理性分析；政策問題的建構需要對政策問題進行分類。 3.政策問題的建構有四個相互銜接的步驟：問題搜索、問題界定、問題詳述和問題感知。整個過程是在認識或“感知”問題情勢的前提下，搜索出問題網。 5.2.3 公共政策議程 1.公共政策議程的含義：公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。 2.公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制。詹姆斯安德森的分類方法別具特色。他把公共問題進入政策議程的機制分為如下四種觸發(fā)機制：一是政治領袖的觸發(fā)；二是危機事件；三是抗議活動；四是通訊媒介的注意 。 3.公共政策議程建立的模型 （1）科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的基礎上依據政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動員型和內在創(chuàng)始型。 （2）金登在1984年提出的議程建構的三大源流：問題溪流、政策“原湯”（政策源流）和政治源流，這三大源流彼此獨立，具有各自的動力機制和特點。政策議程的多源流分析及其關系，如下圖所示。 金登政策議程多源流分析示意圖 5.2.4 公共政策制定 1.公共政策制定的含義 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設計、政策形成到政策合法化在內的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構是公共政策制定和實施的主體。公共政策制定是整個公共政策過程中的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設計的流程。 2.公共政策制定的宏觀流程 公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析為基礎，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產品的輸出反饋的過程。 公共政策制定的宏觀流程可能是立法范圍的系統(tǒng)的議程，也可能是行政范圍的制度化的議程，還可能是針對偶發(fā)和突發(fā)的特定情境和事件而產生的議程。 3.公共政策制定的微觀流程 公共政策制定的微觀流程是從決策的視角對政策的規(guī)劃與設計。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問題確立目標方案擬定、評估與抉擇政策合法化幾個階段。一般來說包括： （1）確立政策目標 （2）政策方案擬定、評估與